HvJ EU, 13-09-2016, nr. C-165/14, nr. C-304/14

Volgens artikel 4, lid 2, onder j), VWEU beschikt de Unie op het gebied van de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht over een met de lidstaten gedeelde bevoegdheid. De doelstellingen en wijze van uitoefening van deze bevoegdheid worden beschreven in titel V van het derde deel van het VWEU. Artikel 67 VWEU bepaalt dat de Unie in het bijzonder een gemeenschappelijk beleid op het gebied van immigratie ontwikkelt dat is gebaseerd op solidariteit tussen de lidstaten en dat billijk is ten aanzien van derdelanders. Aldus geldt de gewone wetgevingsprocedure voor de vaststelling van alle in artikel 79, lid 2, VWEU bedoelde maatregelen.28. Uitoefening van de bevoegdheid van de Unie — na de subsidiariteitstoetsing — heeft een blokkerende werking voor de lidstaten: zij verliezen hun eigen bevoegdheid daar waar de Unie optreedt. Aangezien de bevoegdheid van de Unie op immigratiegebied een bevoegdheid tot harmonisatie is, varieert de blokkerende werking naargelang van de precieze omvang en de intensiteit van het optreden van de Unie.29. Aldus worden gemeenschappelijke regels vastgesteld aan de hand van richtlijnen die de lidstaten moeten omzetten, maar zaken die niet door deze richtlijnen worden bestreken, mogen de lidstaten bij wet regelen, zoals zij ook van de gemeenschappelijke regels kunnen afwijken, voor zover de richtlijnen dat toestaan. De lidstaten behouden in beginsel dus hun bevoegdheden op het gebied van het immigratierecht.

Daar waar het door het Unierecht gewaarborgde recht van vrij verkeer en verblijf in geding is, kunnen de lidstaten hun beoordelingsmarge ter zake van immigratie evenwel niet zodanig aanwenden dat wordt afgedaan aan de bepalingen aangaande het burgerschap van de Unie of het vrije verkeer, zelfs niet als die bepalingen niet alleen de situatie van een burger van de Unie betreffen, maar ook die van een derdelander die familielid van die burger is.

Het Hof heeft in zijn rechtspraak op grond van de Verdragen in het bijzonder drie typen verblijfsrecht voor familieleden van een burger van de Unie erkend.

Wat de eerste twee typen betreft, wordt familieleden van een burger van de Unie een verblijfsrecht toegekend in de staat waarvan die burger van de Unie de nationaliteit bezit.30. Het eerste type betreft het recht op gezinshereniging dat de burger toekomt als gevolg van de voorafgaande of gelijktijdige uitoefening van het recht van vrij verkeer en dat zijn grondslag heeft in het verbod op belemmeringen.31. Het tweede type verblijfsrecht volgt uit de nuttige werking van artikel 20 VWEU en heeft tot doel te voorkomen dat burgers het effectieve genot wordt ontzegd van de belangrijkste aan hun status van burger van de Unie ontleende rechten.(32) Het betreft uitzonderingsgevallen.33.

Het derde type verblijfsrecht wordt familieleden van een burger van de Unie in het gastland toegekend.34. Het Hof heeft namelijk geoordeeld dat een burger van de Unie die het grondgebied van een lidstaat nooit heeft verlaten, zich op de uit het Verdrag voortvloeiende rechten kan beroepen, mits hij onderdaan is van een andere lidstaat.35. Het heeft dit verblijfsrecht gebaseerd op de nuttige werking van het recht van verblijf van de burger van de Unie.36.

Ik zou erop willen wijzen dat de onderhavige zaken enkel het tweede en het derde hierboven vermelde type verblijfsrecht betreffen.37.

Tegen de achtergrond van deze rechtspraak zal ik in de eerste plaats onderzoeken of de situatie van Rendón Marín en zijn twee kinderen en die van CS en haar kind binnen de werkingssfeer van het Unierecht, en meer bepaald de Verdragsbepalingen inzake het burgerschap van de Unie, vallen.

Richtlijn 2004/38 heeft volgens overweging 3 ervan tot doel, het recht van vrij verkeer en verblijf van alle burgers van de Unie te vereenvoudigen en te versterken. Uitgangspunt om te bepalen of een verblijfsrecht op deze richtlijn kan worden gebaseerd, is artikel 3. Dit artikel, met het opschrift ‘Begunstigden’, bepaalt in lid 1 dat de richtlijn met name van toepassing is op iedere burger van de Unie die ‘verblijft in een andere lidstaat dan die waarvan hij de nationaliteit bezit, en diens familieleden’. De situatie van de dochter van Rendón Marín, die in Spanje woont, een lidstaat waarvan zij niet de nationaliteit bezit, komt hiermee duidelijk overeen.

In het arrest Zhu en Chen40. heeft het Hof geoordeeld dat de situatie van een kind van jonge leeftijd, burger van de Unie, dat in een andere lidstaat woonde dan die waarvan het de nationaliteit bezat en dat niet zijn recht op vrij verkeer had uitgeoefend, desalniettemin binnen de werkingssfeer van de Unierechtelijke bepalingen inzake het vrije verkeer van personen viel41., meer bepaald de bepalingen van richtlijn 90/364, die bij richtlijn 2004/38 is vervangen en ingetrokken. In zijn redenering heeft het Hof benadrukt dat de situatie van een onderdaan van een lidstaat die in het gastland is geboren en geen gebruik heeft gemaakt van het recht van vrij verkeer, op grond van dit enkele feit niet kan worden gelijkgesteld met een zuiver interne situatie waardoor deze onderdaan in het gastland geen beroep zou kunnen doen op de Unierechtelijke bepalingen inzake de vrijheid van verkeer en van verblijf van personen.42. Het Hof heeft tevens opgemerkt dat het in artikel 21, lid 1, VWEU neergelegde recht om op het grondgebied van de lidstaten te verblijven, rechtstreeks aan iedere burger van de Unie wordt toegekend door een duidelijke en nauwkeurige bepaling van het Verdrag.43.

Kortom, de dochter van Rendón Marín kan zich louter op grond dat zij onderdaan van een lidstaat, en dus burger van de Unie is, op artikel 21, lid 1, VWEU beroepen. Volgens het Hof wordt dit recht van de burgers van de Unie om op het grondgebied van een andere lidstaat te verblijven evenwel toegekend onder voorbehoud van de beperkingen en voorwaarden die in het Verdrag en de bepalingen ter uitvoering daarvan zijn vastgesteld44., welke beperkingen en voorwaarden moeten worden toegepast met inachtneming van de grenzen die het Unierecht stelt en overeenkomstig de algemene beginselen ervan, in het bijzonder het evenredigheidsbeginsel45..

In die omstandigheden ben ik van mening dat in casu artikel 21, lid 1, VWEU en richtlijn 2004/38 de dochter van Rendón Marín in beginsel een recht van verblijf in Spanje verlenen. Wel zal nog moeten worden nagegaan of laatstgenoemde zich als rechtstreekse bloedverwant in opgaande lijn die derdelander is, op een verblijfsrecht kan beroepen.

Een afgeleid verblijfsrecht kan Rendón Marín immers alleen worden toegekend indien zijn jonge minderjarige dochter, burger van de Unie, aan de voorwaarden van artikel 7, lid 1, onder b), van richtlijn 2004/38 voldoet.46. In het bijzonder moet de burger van de Unie volgens deze bepaling voor zichzelf en voor zijn familieleden over voldoende bestaansmiddelen beschikken om te voorkomen dat zij tijdens hun verblijf ten laste komen van het socialebijstandsstelsel van het gastland, en beschikken over een verzekering die de ziektekosten in het gastland volledig dekt, hetgeen de verwijzende rechter zal moeten nagaan.

Dienaangaande breng ik allereerst in herinnering dat het Hof reeds heeft geoordeeld dat, hoewel de burger van de Unie over voldoende middelen moet beschikken, het Unierecht niet het minste vereiste stelt met betrekking tot de herkomst van deze middelen, die met name door de derdelander, ouder van de betrokken burgers van jonge leeftijd, ter beschikking kunnen zijn gesteld.47. Het Hof heeft dan ook vastgesteld dat ‘de omstandigheid dat een daadwerkelijk voor een minderjarige burger van de Unie zorgende ouder — onderdaan van een lidstaat of een derde staat — niet met deze burger in het gastland mag wonen, het recht van verblijf van deze burger ieder nuttig effect ontneemt aangezien het genot van het verblijfsrecht door een kind van jonge leeftijd noodzakelijkerwijs impliceert dat dit kind het recht heeft om te worden begeleid door de persoon die daadwerkelijk voor hem zorgt en dat deze persoon dus gedurende dat verblijf bij het kind in het gastland kan wonen’.48. Aldus heeft het Hof geoordeeld dat wanneer artikel 21 VWEU en richtlijn 2004/38 een recht van verblijf in het gastland verlenen aan de minderjarige van jonge leeftijd die onderdaan is van een andere lidstaat en die aan de voorwaarden van artikel 7, lid 1, onder b), van deze richtlijn voldoet, de ouder die daadwerkelijk voor deze onderdaan zorgt, op grond van diezelfde bepalingen met deze burger in het gastland kan verblijven.49.

In casu blijkt uit de verwijzingsbeslissing dat de kinderen goed worden verzorgd en passend onderwijs krijgen. Het lijkt er dus op dat hun vader naar behoren in hun levensonderhoud voorziet. De Spaanse regering heeft ter terechtzitting voorts te kennen gegeven dat Rendón Marín uit hoofde van de Spaanse wetgeving verzekerd is voor de ziektekosten van hemzelf en zijn kinderen. Niettemin staat het aan de verwijzende rechter om vast te stellen of de dochter van Rendón Marín zelf of via haar vader over voldoende bestaansmiddelen en een volledig dekkende ziektekostenverzekering in de zin van artikel 7, lid 1, onder b), van richtlijn 2004/38 beschikt.

In die omstandigheden ben ik van mening dat de situatie van Rendón Marín en zijn dochter in beginsel binnen de werkingssfeer van artikel 21 VWEU en richtlijn 2004/38 valt.

Thans dient te worden onderzocht of het afgeleide verblijfsrecht van Rendón Marín kan worden beperkt op grond van een bepaling als aan de orde in het hoofdgeding, die aan het verkrijgen van een eerste verblijfsvergunning automatisch de voorwaarde verbindt dat de aanvrager geen strafblad heeft in Spanje of in de landen waarin hij eerder heeft verbleven.

Ik meen dat dit niet zo is, en wel om de volgende redenen.

Volgens vaste rechtspraak vormt elke beperking van het recht van verkeer en verblijf een afwijking van het fundamentele beginsel van het vrije verkeer van personen, die strikt moet worden opgevat en waarvan de draagwijdte niet eenzijdig door de lidstaten kan worden bepaald.50. Bijgevolg moet de in het hoofdgeding aan de orde zijnde bepaling in overeenstemming zijn met de door de Uniewetgever gestelde beperkingen en voorwaarden, omdat anders het besluit tot weigering om de door Rendón Marín aangevraagde verblijfsvergunning te verlenen met het Unierecht in strijd zou zijn.

Wat in de eerste plaats afwijkingen ter zake van het verblijfsrecht van Rendón Marín betreft, merk ik op dat het Hof stelselmatig aan de regels van artikel 27 van richtlijn 2004/38 herinnert.51. Lid 1 van dit artikel bepaalt dat een lidstaat de vrijheid van verkeer en verblijf van een burger van de Unie of diens familieleden, ongeacht hun nationaliteit, om redenen van openbare orde of openbare veiligheid kan beperken. Dergelijke afwijkingen zijn echter strikt afgebakend. Zoals volgt uit artikel 27, lid 2, eerste alinea, van voornoemde richtlijn zijn maatregelen ter beperking van de vrijheid van verkeer en verblijf van burgers van de Unie of hun familieleden, met name maatregelen van openbare orde, alleen gerechtvaardigd indien zij in overeenstemming zijn met het evenredigheidsbeginsel en uitsluitend zijn gebaseerd op het persoonlijke gedrag van de betrokkene.52. In deze bepaling is tevens gepreciseerd dat strafrechtelijke veroordelingen als zodanig geen reden voor deze maatregelen kunnen vormen. Artikel 27, lid 2, tweede alinea, van dezelfde richtlijn bepaalt dat het gedrag van de betrokkene een werkelijke, actuele en voldoende ernstige bedreiging voor een fundamenteel belang van de samenleving moet vormen.53. Volgens deze bepaling mogen motiveringen die losstaan van het individuele geval of die verband houden met algemene preventieve redenen, niet worden aanvaard.54.

Wat nu de situatie van Rendón Marín betreft, lijken mij de in de punten 95 en 96 van deze conclusie in herinnering gebrachte voorwaarden niet te zijn vervuld. Opgemerkt zij in dit verband dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde wettelijke regeling voor het verkrijgen van een eerste verblijfsvergunningautomatisch, en zonder mogelijkheid tot aanpassing, de voorwaarde stelt dat de betrokkene geen strafblad heeft in Spanje of in de landen waarin hij eerder heeft verbleven.

Zoals blijkt uit punt 69 van deze conclusie, vermeldt de verwijzingsbeslissing in casu dat het door Rendón Marín ingediende verzoek om een tijdelijke verblijfsvergunning wegens uitzonderlijke omstandigheden, op grond van bovenbedoelde wettelijke regeling wegens het bestaan van een strafblad is afgewezen. De verblijfsvergunning is dus automatisch geweigerd, zonder dat de specifieke situatie van verzoeker in het hoofdgeding in aanmerking is genomen, dat wil zeggen zonder dat een beoordeling heeft plaatsgevonden van zijn persoonlijke gedrag en het actuele gevaar dat dit gedrag voor de openbare orde of openbare veiligheid kon vormen. Ook de Poolse regering heeft in haar schriftelijke opmerkingen erop gewezen dat niets in de verwijzingsbeslissing erop duidt dat deze omstandigheden zijn onderzocht en beoordeeld.

Wat de beoordeling van relevante omstandigheden aangaat, merk ik op dat uit de stukken voor het Hof blijkt dat Rendón Marín is veroordeeld voor een strafbaar feit dat hij in 2005 heeft gepleegd. Deze eerdere strafrechtelijke veroordeling kan op zichzelf slechts de weigering van een verblijfsvergunning rechtvaardigen indien het persoonlijke gedrag van Rendón Marín, ‘afgezien van de verstoring van de maatschappelijke orde die bij elke wetsovertreding plaatsvindt’, ‘een werkelijke, actuele en voldoende ernstige bedreiging [voor] een fundamenteel belang van de samenleving’ vormde.55.

Voorts heeft het Hof geoordeeld dat de voorwaarde van het bestaan van een actuele bedreiging in beginsel moet zijn vervuld ten tijde van de vaststelling van de maatregel in kwestie56., hetgeen in casu niet het geval lijkt te zijn. Uit het feit dat de tenuitvoerlegging van de gevangenisstraf van Rendón Marín is opgeschort, leid ik namelijk af dat hij die straf niet heeft uitgezeten.

Wat in de tweede plaats de eventuele verwijdering van Rendón Marín betreft, wijs ik erop dat, ten eerste, rekening moet worden gehouden met de fundamentele rechten waarvan het Hof de eerbiediging verzekert, in het bijzonder het in artikel 7 van het Handvest en in artikel 8 EVRM neergelegde recht op eerbiediging van het privéleven en het familie- en gezinsleven57., en, ten tweede, het evenredigheidsbeginsel in acht dient te worden genomen.

Om te beoordelen of een verwijderingsmaatregel evenredig is aan het nagestreefde legitieme doel, in casu de bescherming van de openbare orde of de openbare veiligheid, moet daarom rekening worden gehouden met de criteria van artikel 28, lid 1, van richtlijn 2004/38, te weten de duur van het verblijf van de betrokkene op het grondgebied van het gastland, zijn leeftijd, gezondheidstoestand, gezins- en economische situatie, zijn sociale en culturele integratie in het gastland en de mate waarin hij bindingen heeft met zijn land van herkomst. Het lijkt mij van belang dat ook de ernst van het strafbare feit bij de evenredigheidstoetsing in aanmerking wordt genomen.

Ten slotte zou ik willen opmerken dat personen die daadwerkelijk in het gastland zijn geïntegreerd, volgens overweging 23 van richtlijn 2004/3858. bijzondere bescherming behoeven.

Het voorgaande brengt mij tot de slotsom dat de in richtlijn 2004/38 gestelde voorwaarden voor toepassing van de exceptie van openbare orde of openbare veiligheid, zoals uitgelegd door het Hof, niet zijn vervuld en dat deze exceptie in casu geen grond kan vormen voor een beperking van het verblijfsrecht als die welke voortvloeit uit de in het hoofdgeding aan de orde zijnde wettelijke regeling. Hoe dan ook staat het aan de verwijzende rechter om een en ander, met inachtneming van al het bovenstaande, na te gaan.

Gelet op het voorgaande stel ik voor vast te stellen dat richtlijn 2004/38 op de situatie van Rendón Marín en zijn dochter met de Poolse nationaliteit van toepassing is. Bijgevolg moeten artikel 21 VWEU en richtlijn 2004/38 aldus worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een nationale wettelijke regeling op grond waarvan aan een derdelander die ouder is van een minderjarige burger van de Unie te zijnen laste die in het gastland bij hem woont, automatisch een verblijfsvergunning wordt geweigerd wanneer hij een strafblad heeft.

Uit artikel 20 VWEU, dat eenieder die de nationaliteit van een lidstaat bezit de hoedanigheid van burger van de Unie toekent60., vloeit voort dat bezit van de nationaliteit van een lidstaat een voorwaarde is om de status van burger van de Unie te genieten. Die status is, sinds de invoering ervan in de Verdragen61., die van alle onderdanen van de lidstaten62., en heeft dus legitimiteit gegeven aan het proces van Europese integratie door de deelname van de burgers te versterken.63. Dienaangaande heeft het Hof meermaals in herinnering gebracht dat de hoedanigheid van burger van de Unie de primaire hoedanigheid van de onderdanen van de lidstaten dient te zijn.64.

De fundamentele vrijheid om in de gehele Unie te reizen en te verblijven is aan de status van burger van de Unie gekoppeld.65. Via deze ‘persoonlijke status met transnationale reikwijdte’ zijn zo de voorwaarden geschapen voor wederzijdse erkenning, en dus wederzijdse kennis, van de samenlevingen van de lidstaten en hun burgers66., waarvan de ontwikkeling zich voltrekt binnen het bijzondere kader van de concrete betrekkingen van de onderdanen van de lidstaten met de nationale autoriteiten.67. Juist dankzij deze betrekkingen hebben die onderdanen zich op de toepassing van uit hun status van burger van de Unie voortvloeiende rechten kunnen beroepen. Door die rechten te erkennen heeft de rechtspraak van het Hof een zwaarwegende, zo niet beslissende rol gespeeld bij de ontwikkeling van deze fundamentele status, die thans een wezenlijk bestanddeel van de Europese identiteit van de burgers vormt.68.

Meer bepaald heeft het Hof bij de vaststelling welke rechten de burgers van de Unie genieten69. allereerst, in het verlengde van de bepalingen inzake het vrije verkeer van werknemers, erkend dat hun een recht op gelijke behandeling toekomt.70. Vervolgens heeft het, in het kader van het recht op vrij verkeer op het grondgebied van de Unie, geoordeeld dat zij een recht van verblijf genieten en een recht op gelijke behandeling ten opzichte van de onderdanen van het gastland.71. Ten slotte heeft het de bepalingen van het Verdrag inzake het vrije verkeer van werknemers uitgelegd in het licht van het burgerschap van de Unie.72.

Deze uitgebreide rechtspraak, waarmee het Hof concreet invulling heeft gegeven aan het burgerschap van de Unie, is — en wordt nog steeds — stapsgewijs in nauwe samenwerking met de nationale rechters in het kader van de prejudiciële procedure ontwikkeld. Bij deze samenwerking heeft het Hof in zijn uitspraken steeds een coherente lijn gevolgd, die in hoge mate heeft bijgedragen aan de totstandkoming van de fundamentele status van burger van de Unie.

In het kader van de onderhavige zaken zijn drie mijlpalen in de ontwikkeling van de rechtspraak van het Hof van bijzonder belang, namelijk de arresten Zhu en Chen73., Rottmann74. en Ruiz Zambrano75..

In het arrest Zhu en Chen76., waarnaar ik in de punten 86 en 87 van deze conclusie reeds heb verwezen, heeft het Hof geoordeeld dat een kind, burger van de Unie, dat het grondgebied van het Verenigd Koninkrijk nooit had verlaten77., zonder de aanwezigheid en hulp van haar ouders de rechten die zij als burger van de Unie genoot, niet daadwerkelijk en ten volle kon uitoefenen.

In het arrest Rottmann78. heeft het Hof verduidelijkt dat het bestaan van een grensoverschrijdend element geen voorwaarde voor de toepasselijkheid van het Unierecht is.79. Het Hof heeft bevestigd dat de lidstaten bevoegd zijn ter zake van verkrijging en verlies van de nationaliteit80., maar heeft tevens eraan herinnerd dat ‘[het feit dat] een materie tot de bevoegdheid van de lidstaten behoort, […] niet weg[neemt] dat in situaties die binnen de werkingssfeer van het Unierecht vallen, de betrokken nationale voorschriften toch het Unierecht moeten eerbiedigen’.81. Hierbij heeft het zich gebaseerd op vaste rechtspraak met die strekking aangaande situaties waarin een wettelijke regeling met betrekking tot een onder de nationale bevoegdheid vallende materie in het licht van het Unierecht was beoordeeld.82. Aangezien deze situaties binnen de werkingssfeer van het Unierecht vallen, dienen zij met dat recht in overeenstemming te zijn en zijn zij vatbaar voor toetsing door het Hof. Aan de status van burger van de Unie kan immers niet het nuttig effect worden ontnomen, en dus kunnen de rechten die eraan worden ontleend niet door de vaststelling van overheidsmaatregelen worden geschonden.83. Dat betekent zeker niet dat de lidstaten hun bevoegdheid inzake nationaliteit hebben verloren! Deze rechtspraak benadrukt echter dat de lidstaten bij de uitoefening van die bevoegdheid het Unierecht moeten eerbiedigen.84. Anders gezegd, juist wanneer zij hun bevoegdheden uitoefenen, dienen de lidstaten ervoor te zorgen dat het Unierecht zijn nuttig effect niet verliest.

In het arrest Rottmann85. heeft het Hof dus vastgesteld dat de bij artikel 20 VWEU verleende hoedanigheid van burger van de Unie dermate fundamenteel is dat een situatie betreffende een burger van de Unie die het verlies van die hoedanigheid en de daaraan verbonden rechten met zich kan brengen, ‘wegens de aard en de gevolgen ervan onder het Unierecht valt’.86. Dit laatste zinsdeel87. doet denken aan het criterium dat het Hof heeft ontwikkeld in het arrest Ruiz Zambrano88., waarin het heeft verklaard dat het Unierecht zich verzet tegen maatregelen die tot gevolg hebben dat burgers van de Unie het effectieve genot wordt ontzegd van de belangrijkste rechten die het Verdrag hun verleent. Naar mijn mening komt ‘ontzeggen van het genot van de belangrijkste aan de status van burger van de Unie ontleende rechten’ overeen met ‘aard en gevolgen van het verlies van de hoedanigheid van burger van de Unie’. Het eerste begrip wordt immers volledig gedekt door het tweede. Verderop kom ik terug op de gelijkenis tussen deze twee begrippen.89.

Hoe ver de in het arrest Rottmann90. tot uitdrukking gebrachte bescherming van het burgerschap van de Unie reikt, is verduidelijkt in het arrest Ruiz Zambrano91., waarin het Hof heeft erkend dat derdelanders die familielid zijn van een burger van de Unie die nooit van zijn recht van vrij verkeer gebruik heeft gemaakt, het recht van verblijf hebben.

Het arrest Ruiz Zambrano92. zet een lijn van de rechtspraak voort die is gericht op erkenning van de rechten waarop aanspraak wordt gemaakt door onderdanen van de lidstaten93. die als burgers van de Unie kenbaar maken niet alleen in het gastland94., maar ook in hun eigen lidstaat rechtsbescherming nodig te hebben en te willen integreren. Het feit immers dat de onderdanen van de lidstaten een zo fundamentele status als die van burger van de Unie wordt toegekend, impliceert volgens het Hof dat het Unierecht zich verzet tegen nationale maatregelen die tot gevolg hebben dat hun het effectieve genot van de belangrijkste aan die status ontleende rechten wordt ontzegd. Dat laatste zou het geval zijn indien een derdelander die als enige zijn kinderen van jonge leeftijd, burgers van de Unie, ten laste heeft, het recht wordt ontzegd te verblijven in de lidstaat waarin die kinderen wonen en waarvan zij de nationaliteit bezitten, aangezien de betrokken kinderen door deze maatregel genoopt zijn eveneens het grondgebied van de Unie te verlaten.95.

Deze vaststelling van het Hof, die in de rechtsleer een groot aantal uiteenlopende commentaren heeft uitgelokt, staat uiteraard niet op zichzelf. Dienaangaande zou ik enkel willen benadrukken dat het arrest Ruiz Zambrano96. het resultaat is van een belangrijke ontwikkeling in de rechtspraak97. die als fundament heeft gediend98. voor de door het Hof in dat arrest gekozen oplossing. Naar mijn mening volgt deze ontwikkeling uit, ten eerste, een nauwe samenwerking tussen het Hof en de nationale rechterlijke instanties en, ten tweede, de logische, positieve veranderingen die de samenlevingen van de lidstaten en de Europese samenleving in haar geheel ondergaan, nu de onderdanen van de lidstaten de hun bij het Verdrag verleende hoedanigheid van burger van de Unie daadwerkelijk in hun leven integreren. Deze hoedanigheid bindt hen als volken van een Europa dat hun op basis van een burgerlijke en politieke solidariteit — die nog in staat van ontwikkeling verkeert, maar in een geglobaliseerde politieke, economische en sociale context onmisbaar is — rechten toekent en plichten oplegt die de nationale autoriteiten niet zonder rechtvaardiging kunnen beperken.99. Onderdanen van de lidstaten de verzekering geven dat zij burgers van de Unie zijn, wekt verwachtingen, maar roept ook rechten en plichten in het leven.100.

Meer bepaald is in het kader van bovenbedoelde ontwikkeling het in het arrest Ruiz Zambrano101. geformuleerde criterium dat nationale maatregelen, om met artikel 20 VWEU verenigbaar te zijn, niet tot gevolg mogen hebben dat burgers van de Unie het effectieve genot van de belangrijkste aan de status van burger van de Unie ontleende rechten wordt ontzegd, door het Hof in zijn latere arresten bevestigd.102. Het Hof heeft de draagwijdte ervan nader bepaald door te oordelen dat het van toepassing is op ‘zeer bijzondere situaties […] waarin, hoewel het secundaire recht inzake het verblijfsrecht van derdelanders niet van toepassing is en de betrokken burger van de Unie zijn recht van vrij verkeer niet heeft uitgeoefend, een derdelander die familielid is van die burger, het verblijfsrecht bij wijze van uitzondering niet kan worden ontzegd omdat anders aan het burgerschap van de Unie, dat aan die burger toekomt, de nuttige werking zou worden ontnomen indien als gevolg van die weigering deze burger in feite genoopt is het grondgebied van de Unie in zijn geheel te verlaten en hem zo het effectieve genot van de belangrijkste aan de status van burger van de Unie ontleende rechten wordt ontzegd’103..

Gelet op de in de punten 111 tot en met 118 van deze conclusie in herinnering gebrachte rechtspraak is de vraag die wij in de context van de onderhavige zaken moeten beantwoorden de volgende: kunnen wij in casu de situatie van Rendón Marín en zijn kinderen104. en die van CS en haar kind beschouwen als bijzondere of uitzonderlijke situaties in de zin van de hierboven genoemde rechtspraak van het Hof? Anders gezegd, kunnen wij stellen dat deze situaties binnen de werkingssfeer van het Unierecht vallen?

Mijn antwoord is een stellig ja. Het feit dat de kinderen van Rendon Marín en het kind van CS de nationaliteit van een lidstaat bezitten, te weten die van Spanje en die van Polen respectievelijk die van het Verenigd Koninkrijk — welke lidstaten uiteraard de voorwaarden voor het verkrijgen daarvan bepalen105. — impliceert dat zij de status van burger van de Unie genieten.106. Als burgers van de Unie hebben deze kinderen het recht om vrij op het grondgebied van de Unie te reizen en te verblijven, en dus valt elke beperking van dit recht binnen de werkingssfeer van het Unierecht.107.

Precies met een mogelijke beperking van dien aard, meer bepaald een beperking van het recht van verblijf, hebben wij blijkens de gegevens in de verwijzingsbeslissingen thans te maken. De door het Unierecht geboden bescherming is van toepassing, aangezien de kinderen van Rendón Marín en het kind van CS als gevolg van de uitzetting van hun respectieve ouder in kwestie, van wiens zorg zij geheel afhankelijk zijn, in feite genoodzaakt kunnen zijn met deze ouder mee te gaan en dus het grondgebied van de Unie ‘in zijn geheel’ te verlaten. Door de uitzetting van hun ouder zou hun inderdaad het effectieve genot worden ontzegd van de belangrijkste rechten die zij aan hun status van burger van de Unie ontlenen.108. Vaststaat dat onthouding van een verblijfsvergunning aan Rendón Marín in Spanje109. en uitzetting van CS uit het Verenigd Koninkrijk in beginsel tot gevolg zouden kunnen hebben dat aan het burgerschap van de Unie dat hun respectieve kinderen toekomt, de nuttige werking wordt ontnomen. Zoals de Commissie terecht heeft opgemerkt, zijn de situaties in kwestie dus bijzondere situaties in de zin van de rechtspraak waarin het arrest Ruiz Zambrano is bevestigd.110.

Ik ben dan ook van mening dat deze situaties, gelet op deze rechtspraak, binnen de werkingssfeer van het Unierecht vallen.

Het Hof heeft erop gewezen dat het Unierecht geen autonome rechten aan derdelanders verleent. De eventuele rechten die hun door de Verdragsbepalingen inzake het burgerschap van de Unie worden verleend, zijn immers geen persoonlijke rechten, maar rechten die zijn afgeleid uit de uitoefening van het recht van vrij verkeer door een burger van de Unie.111. Afgeleide verblijfsrechten bestaan dus in beginsel alleen wanneer zij noodzakelijk zijn om te verzekeren dat burgers van de Unie hun rechten van vrij verkeer en verblijf doeltreffend kunnen uitoefenen.112. Volgens de rechtspraak van het Hof maakt derhalve het feit dat de betrokken kinderen ‘het effectieve genot wordt ontzegd van de belangrijkste rechten’ die voortvloeien uit hun hoedanigheid van burger van de Unie, bescherming van het afgeleide recht van hun ouders noodzakelijk.

Volgens CS en volgens de Commissie, blijkens haar schriftelijke en mondelinge opmerkingen, draait het in de onderhavige zaak om de vraag of het recht van het kind, burger van de Unie, om niet gedwongen te zijn de Unie te verlaten, dat rechtstreeks voortvloeit uit artikel 20 VWEU, absoluut is dan wel of een lidstaat het primaire recht van de Unie mag afwegen tegen het belang dat hij zelf heeft bij uitzetting van een derdelander wiens gedrag vanuit het oogpunt van het nationale recht zijn verwijdering naar een derde land rechtvaardigt.

Om deze vraag te onderzoeken, zou ik willen terugkomen op de gelijkenis tussen de oplossingen die in de arresten Rottmann (C-135/08, EU:C:2010:104) en Ruiz Zambrano (C-34/09, EU:C:2011:124) zijn ontwikkeld.(113)

De overeenkomst tussen de situatie van Rottmann, die kon leiden tot ‘verlies van de bij artikel [20 VWEU] verleende hoedanigheid en de daaraan verbonden rechten’114. en die van Ruiz Zambrano’s kinderen, die tot gevolg kon hebben dat hun ‘het effectieve genot [werd] ontzegd van de belangrijkste aan hun status van burger van de Unie ontleende rechten’115., is uiteraard niet toevallig.116. Dienaangaande volstaat het op te merken dat punt 42 van voornoemd arrest Ruiz Zambrano is gebaseerd op punt 42 van voornoemd arrest Rottmann. Hoe dan ook hebben deze twee begrippen naar mijn mening een gelijke strekking.

Laat mij dit toelichten.

Het door het Hof gehanteerde begrip ‘belangrijkste rechten’ (‘l'essentiel des droits’) doet onvermijdelijk denken aan het begrip ‘wezenlijke inhoud van rechten’(‘contenu essentiel des droits’)117., meer bepaald van de grondrechten, een gangbaar concept in de grondwettelijke tradities van de lidstaten118. en in het Unierecht119.. Dit laatste bepaalt met name in artikel 52, lid 1, van het Handvest, als uitgelegd in de rechtspraak van het Hof, dat aan de uitoefening van rechten beperkingen kunnen worden gesteld, voor zover deze beperkingen bij wet worden vastgesteld, de wezenlijke inhoud van de betrokken rechten en vrijheden eerbiedigen en, met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel, noodzakelijk zijn en daadwerkelijk beantwoorden aan de door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang of aan de eisen van de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.

Nu zou kunnen worden betoogd dat gegeven het feit dat, in de relativistische opvatting van de waarborgen voor de wezenlijke inhoud van de grondrechten120., inachtneming van het evenredigheidsbeginsel een van de criteria is waaraan eventuele beperkingen van de uitoefening van de grondrechten worden getoetst121., toetsing van dit beginsel ook is aangewezen waar het gaat om eventuele beperkingen van de aan de fundamentele status van burger van de Unie verbonden rechten, waaronder het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten. Volgens artikel 45, lid 1, van het Handvest heeft ‘[i]edere burger van de Unie […] het recht zich vrij op het grondgebied van de lidstaten te verplaatsen en er vrij te verblijven’.

Zou deze benadering worden aanvaard, dan zou eerbiediging van de belangrijkste uit de fundamentele status van burger van de Unie voortvloeiende rechten, net zoals eerbiediging van de wezenlijke inhoud van de grondrechten, moeten worden geacht ‘voor alle beperkingen op de uitoefening van die rechten een uiterste grens [te vormen] die niet mag worden overschreden’, oftewel een ‘grens der grenzen’122.. Niet-eerbiediging van de belangrijkste aan de burger van de Unie verleende rechten leidt er immers toe dat deze ‘als zodanig onherkenbaar’ worden, zodat niet meer van een ‘beperking’ van de uitoefening van die rechten kan worden gesproken, maar het simpelweg om de ‘intrekking’ ervan gaat.123. Uiteindelijk hebben het verlies van het burgerschap van de Unie (voor Rottmann als gevolg van het verlies van de nationaliteit van een lidstaat op grond van een administratieve maatregel) en de ontneming van het effectieve genot van de belangrijkste aan de status van burger van de Unie verbonden rechten (voor de kinderen van Ruiz Zambrano als gevolg van de ‘feitelijke’ verplichting voor deze kinderen om het grondgebied van de Unie te verlaten) dezelfde ernstige gevolgen voor het recht van verblijf van burgers van de Unie. Dit recht is in beginsel, definitief of voor langere tijd124., ontdaan van zijn wezenlijke inhoud, in casu het recht om vrij op het grondgebied van de Unie te verblijven. Derhalve moet worden uitgemaakt of deze beperking van het verblijfsrecht evenredig is, met dien verstande dat zij, indien dit niet zo is, de grens miskent die voor eventuele beperkingen van de aan de status van burger van de Unie verbonden rechten geldt, te weten eerbiediging van de belangrijkste van deze rechten.125.

Uiteraard zou ook kunnen worden betoogd dat het begrip ‘belangrijkste rechten’ dat het Hof hanteert, niet noodzakelijkerwijs met het in artikel 52, lid 1, van het Handvest gebruikte begrip ‘wezenlijke inhoud’ samenvalt.126. Aangezien de nationale maatregelen in kwestie een beperking van het verblijfsrecht van een burger van de Unie inhouden, zou niettemin, zelfs indien wordt geconcludeerd dat die twee begrippen niet gelijkwaardig zijn127., de evenredigheid ervan moeten worden onderzocht indien de betrokken lidstaat zich op de exceptie van openbare orde of openbare veiligheid beroept.

Juist wat het onderzoek van de evenredigheid betreft heeft het Hof beide zaken fundamenteel verschillend behandeld. In de zaak die heeft geleid tot het arrest Rottmann (C-135/08, EU:C:2010:104) moest het Hof immers onderzoeken of het besluit tot intrekking van de naturalisatie wegens bedrog, zijn rechtvaardiging vond, zoals de regeringen van meerdere lidstaten betoogden, in een reden van algemeen belang, waaronder de openbare orde of de openbare veiligheid. In de zaak die heeft geleid tot het arrest Ruiz Zambrano (C-34/09, EU:C:2011:124) had de Belgische regering zich echter noch op het algemeen belang noch op de openbare orde of de openbare veiligheid beroepen. Ruiz Zambrano werd niet als een gevaar voor de openbare orde of de openbare veiligheid in België beschouwd.128. Anders gezegd, het Hof was enkel verzocht zich uit te spreken over de vraag of Ruiz Zambrano met name een verblijfsrecht moest worden toegekend, en de Belgische regering had geen exceptie van openbare orde of openbare veiligheid aangevoerd. Bijgevolg heeft het Hof de nationale maatregel niet aan het evenredigheidsbeginsel getoetst. Het feit dat de evenredigheid van de nationale maatregel in die zaak niet is onderzocht, sluit echter niet uit dat een dergelijk onderzoek in andere omstandigheden ter zake dienend kan zijn.129.

Hoe dan ook heeft het Hof in het geval van Rottmann, waarin het ging om de intrekking van diens Duitse nationaliteit en daarmee om het definitieve verlies van het burgerschap van de Unie, aanvaard dat het aan de verwijzende rechter stond na te gaan of het intrekkingsbesluit in kwestie met het evenredigheidsbeginsel in overeenstemming was wat de gevolgen ervan voor de situatie van de betrokkene uit het oogpunt van het Unierecht betrof.130. Een dergelijk onderzoek van de evenredigheid in het kader van een exceptie van openbare orde of openbare veiligheid zou dus ook in de situaties van de onderhavige zaken relevant zijn. Dienaangaande merk ik op dat het Hof heeft geoordeeld dat ‘gelet op het belang dat het primaire recht aan de hoedanigheid van burger van de Unie hecht, bij de toetsing van een besluit tot intrekking van de naturalisatie rekening [moet] worden gehouden met de eventuele gevolgen van dit besluit voor de betrokkene, en in voorkomend geval voor zijn gezinsleden wat het verlies betreft van de rechten die elke burger van de Unie geniet’.131.

Ik zal nu ingaan op de kwestie van de gevolgen van het strafblad van Rendón Marín en CS voor de toekenning van een afgeleid verblijfsrecht aan hen beiden. Daarbij zal ik eerst, alvorens de door het Verenigd Koninkrijk aangevoerde exceptie van openbare orde of openbare veiligheid te onderzoeken, stilstaan bij de draagwijdte van dit begrip.

In de eerste plaats zou ik willen opmerken dat het Hof in zijn arrest Ruiz Zambrano134., en in de latere rechtspraak waarin dit arrest is bevestigd, een ruime uitlegging aan artikel 20 VWEU heeft gegeven die strookt met het fundamentele karakter van de hoedanigheid van burger van de Unie. Het is dus passend om daarop in uitzonderlijke situaties waarin handhaving van de openbare orde of de openbare veiligheid een rol speelt, eveneens uitzonderlijkerwijs, bepaalde beperkingen toe te passen.

In de tweede plaats zij opgemerkt dat de bevoegdheid van de Unie inzake het vrije verkeer van personen de mogelijkheid voor de lidstaten om zich op een exceptie aangaande, in het bijzonder, handhaving van de openbare orde of bescherming van de binnenlandse veiligheid te beroepen, onverlet laat. Dienaangaande heeft het Hof in zijn arrest Van Duyn135. geoordeeld dat ‘de specifieke omstandigheden die een beroep op het begrip openbare orde zouden kunnen rechtvaardigen, naar land en tijd kunnen verschillen en dat mitsdien ten deze aan de bevoegde nationale autoriteiten een beoordelingsmarge, binnen de door het Verdrag gestelde grenzen, moet worden toegekend’.136. De lidstaten blijven dus de eerst aangewezenen om de risico's in verband met de openbare orde of de openbare veiligheid op hun grondgebied te beoordelen.

Niettemin zou ik erop willen wijzen dat de begrippen ‘openbare orde’ en ‘openbare veiligheid’, als rechtvaardiging van een afwijking van het fundamentele beginsel van het vrije verkeer van personen, strikt moeten worden opgevat, hetgeen betekent dat de draagwijdte ervan niet eenzijdig door de lidstaten zonder controle van de instellingen van de Unie kan worden bepaald.137. Met andere woorden, het bestaan van een beoordelingsmarge voor de lidstaten impliceert niet dat controle door het Hof, dat bevoegd is toe te zien op de eerbiediging van een grondrecht als het recht om op het grondgebied van een lidstaat te verblijven, zou zijn uitgesloten. In het bijzonder heeft het Hof vastgesteld dat ‘de hoedanigheid van burger van de Unie’ een ‘buitengewoon strikte’ uitlegging van de afwijkingen vereiste.138.

In dit verband zijn de lidstaten op grond van het beginsel van loyale samenwerking139. verplicht hun bevoegdheid inzake handhaving van de openbare orde en de openbare veiligheid zodanig uit te oefenen dat geen afbreuk wordt gedaan aan de volle werking van de bepalingen van de Verdragen. Het Hof heeft dan ook vastgesteld dat ‘maatregelen ter handhaving van de openbare orde moeten worden getoetst aan alle regels van het [Unie]recht die enerzijds de discretionaire bevoegdheid van de lidstaten ter zake beogen te beperken en anderzijds de verdediging van de rechten van personen die uit dien hoofde aan beperkende maatregelen zijn onderworpen, beogen te waarborgen’.140. Buitensporig of willekeurig gebruik van de exceptie van openbare orde of openbare veiligheid ten aanzien van de burgers van de Unie zou immers het risico meebrengen dat hun rechten, met name hun rechten van vrij verkeer en verblijf, elk nuttig effect zouden verliezen.141.

In de derde plaats heeft het Hof in zijn rechtspraak aangaande de situatie van burgers van de Unie die strafrechtelijk zijn veroordeeld142., de bestanddelen van de exceptie van openbare orde of openbare veiligheid verduidelijkt. Uit deze verduidelijkingen zijn de criteria voortgekomen voor de redenen van openbare orde en openbare veiligheid waarin richtlijn 2004/38 voorziet. Deze richtlijn voorziet dus in een op de rechtspraak van het Hof gebaseerde wettelijke afbakening van de beperkingen van met name de vrijheid van verkeer en verblijf.

Aangezien richtlijn 2004/38 evenwel niet op de in de hoofdgedingen aan de orde zijnde situaties van toepassing is143., met name niet op de situatie van CS, moet antwoord worden gegeven op de volgende vraag.

In hoeverre is de rechtspraak inzake verwijderingsmaatregelen ten aanzien van strafrechtelijk veroordeelde onderdanen van een lidstaat relevant wanneer de persoon met het strafblad niet de burger van de Unie zelf, maar een lid van diens familie met de nationaliteit van een derde land is?

Ik denk dat deze rechtspraak in de omstandigheden van de onderhavige zaken om de volgende redenen relevant is.

Ten eerste bevat richtlijn 2004/38 — ik gaf het zojuist al aan — de in de rechtspraak ontwikkelde criteria voor met name beperkingen van het verblijfsrecht om redenen van openbare orde of openbare veiligheid.

Ten tweede zijn deze criteria krachtens artikel 27, lid 1, van voornoemde richtlijn niet alleen van toepassing op de burger van de Unie die woont in een andere lidstaat dan die waarvan hij de nationaliteit bezit, maar ook op zijn familieleden, ongeacht hun nationaliteit.

Het is juist dat Rendón Marín144. en CS hun afgeleide verblijfsrecht niet aan richtlijn 2004/38 ontlenen.145. Deze rechten vloeien voort uit de omstandigheid dat zij beiden ouder zijn van een kind, burger van de Unie, waarvoor zij als enigen daadwerkelijk zorgen, aangezien door hun uitzetting hun respectieve kinderen, in lijn met het arrest Ruiz Zambrano146., ‘het effectieve genot van de belangrijkste rechten’ die hun als burger van de Unie toekomen, zou worden ontzegd.

Ik zie dan ook niet waarom de rechtspraak aangaande verwijderingsmaatregelen ten aanzien van strafrechtelijk veroordeelde onderdanen van een lidstaat niet ook, naar analogie, op hen van toepassing zou zijn, aangezien hun situatie binnen de werkingssfeer van het Unierecht valt.

Sterker nog, zou deze rechtspraak worden geacht niet op het geval van Rendón Marín en dat van CS van toepassing te zijn, dan zou dat mijns inziens inconsistentie in de behandeling van het afgeleide verblijfsrecht tot gevolg hebben, afhankelijk van de vraag of dat recht aan richtlijn 2004/38 of aan artikel 20 VWEU als uitgelegd in het arrest Ruiz Zambrano147. is ontleend. Zou het dan aanvaardbaar zijn dat op de openbare orde of de openbare veiligheid gegronde beperkingen van een dergelijk afgeleid verblijfsrecht verschillen naargelang dat recht voortvloeit uit het primaire dan wel het secundaire recht?

Ik denk dat de situatie van Rendón Marín een perfecte illustratie biedt van deze inconsistentie. Zoals de Commissie terecht heeft opgemerkt, is consistentie immers juist in deze situatie dringend gewenst, aangezien de twee kinderen een verschillende nationaliteit hebben en richtlijn 2004/38 alleen op de situatie van een van beide en dus op het afgeleide verblijfsrecht van hun vader van toepassing is.

Is die inconsistentie aanvaardbaar?

En kunnen wij een uitlegging van de exceptie van openbare orde of openbare veiligheid toestaan die toelaat dat minderjarige burgers van de Unie en hun ouders, die derdelanders zijn, wat de tegen verwijderingsmaatregelen geboden mate van bescherming betreft verschillend worden behandeld naargelang van de lidstaat waarvan die kinderen de nationaliteit bezitten?

Gelet op het voorgaande ben ik ervan overtuigd dat de rechtspraak aangaande verwijderingsmaatregelen jegens strafrechtelijk veroordeelde onderdanen van een lidstaat naar analogie ook moet worden toegepast op verwijderingsmaatregelen jegens eveneens strafrechtelijk veroordeelde derdelanders die ouder zijn van burgers van de Unie, waar het gaat om het afgeleide verblijfsrecht dat die derdelanders aan de uit het arrest Ruiz Zambrano voortvloeiende rechtspraak148. ontlenen.

In dit verband merkt de Commissie terecht op dat de waarborgen die richtlijn 2004/38 biedt, op zijn minst als minimumnorm zouden moeten gelden wanneer de derdelander, zoals in casu, ouder van een burger van de Unie is die overeenkomstig het arrest Ruiz Zambrano (C-34/09, EU:C:2011:124) een verblijfsrecht in de Unie geniet. Ook merkt zij op dat de in de artikelen 27 en 28 van richtlijn 2004/38 neergelegde waarborgen en beginselen slechts een nadere uitwerking zijn van hetgeen in het eraan ten grondslag liggende evenredigheidsbeginsel besloten ligt. Deze waarborgen worden volgens de Commissie niet minder nadrukkelijk beoogd in artikel 21, lid 1, VWEU, dat bepaalt dat iedere burger van de Unie het recht heeft vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven, onder voorbehoud van de beperkingen en voorwaarden die bij de Verdragen en de bepalingen ter uitvoering daarvan zijn vastgesteld.

Het lijkt mij met name logisch dat de analyse van de situatie van Rendón Marín en zijn dochter met de Poolse nationaliteit die ik in de punten 93 en 104 van deze conclusie heb gegeven, wordt toegepast op zijn situatie met betrekking tot zijn zoon met de Spaanse nationaliteit, of eventueel zijn beide kinderen, mocht de verwijzende rechter na onderzoek tot de slotsom komen dat de dochter met de Poolse nationaliteit niet aan de voorwaarden van richtlijn 2004/38 voldoet.

Niettemin moeten nog de door de regering van het Verenigd Koninkrijk voor het uitzettingsbesluit aangevoerde rechtvaardigingen worden onderzocht.

Ik wijs erop dat, anders dan in de zaak die heeft geleid tot het arrest Ruiz Zambrano (C-34/09, EU:C:2011:124), waarin de exceptie van openbare orde of openbare veiligheid door de Belgische regering niet is aangevoerd, de regering van het Verenigd Koninkrijk zich in de onderhavige zaak wel op een dergelijke exceptie beroept. Het Hof zal deze derhalve moeten onderzoeken.

In haar opmerkingen heeft de regering van het Verenigd Koninkrijk betoogd dat het besluit om CS wegens een ernstige strafbare gedraging uit te zetten, beantwoordt aan een reden van openbare orde, aangezien deze gedraging een duidelijke bedreiging voor een legitiem belang van deze lidstaat vormt, te weten bescherming van de sociale samenhang en de waarden van zijn samenleving. Daarbij heeft de regering van het Verenigd Koninkrijk opgemerkt dat de Court of Appeal (appelrechter) de ernst van het door CS gepleegde strafbare feit had erkend.149.

Wat ten eerste de wettelijke regeling in kwestie betreft, wijst de verwijzende rechter erop dat de minister van Binnenlandse Zaken volgens deze regeling verplicht is een uitzettingsbesluit vast te stellen ten aanzien van iedere persoon die geen Brits staatsburger is en die wegens een strafbaar feit is veroordeeld tot een gevangenisstraf van ten minste twaalf maanden150., tenzij deze exceptie tot gevolg zou hebben dat ‘de door de Unieverdragen gewaarborgde rechten van de veroordeelde zouden worden geschonden’.

Deze wettelijke regeling lijkt dus een stelselmatige, automatische koppeling tot stand te brengen tussen de strafrechtelijke veroordeling van de persoon in kwestie en de verwijderingsmaatregel die op die persoon van toepassing is, of in ieder geval zou er een vermoeden bestaan dat de betrokkene het Verenigd Koninkrijk moet worden uitgezet, hetgeen zou uitsluiten dat de legitieme belangen in kwestie worden afgewogen en dat de omstandigheden van het concrete geval in aanmerking worden genomen.

Wat ten tweede de gedraging van CS betreft, blijkt uit de verwijzingsbeslissing dat zij schuldig is bevonden aan een ernstig strafbaar feit, waarvoor zij is veroordeeld tot een gevangenisstraf van twaalf maanden.

Aangezien het uitzettingsbesluit in kwestie betrekking heeft op een derdelander die ouder van een minderjarige burger van de Unie is en ertoe leidt dat deze laatste het genot wordt ontzegd van de belangrijkste rechten die hij aan zijn hoedanigheid van burger van de Unie ontleent, kan een veroordeling tot een gevangenisstraf van een jaar niet tot een verwijderingsbesluit krachtens de betrokken wettelijke regeling leiden zonder ‘beoordeling van waar het billijke evenwicht tussen de betrokken rechtmatige belangen ligt’151..

Bij deze beoordeling dient de bevoegde nationale autoriteit met het hiernavolgende rekening te houden, hetgeen door de nationale rechter zal moeten worden geverifieerd.

In de eerste plaats kan volgens de rechtspraak152. een onderdaan van een lidstaat of een lid van diens familie in beginsel niet enkel vanwege het bestaan van een strafrechtelijke veroordeling worden uitgezet.153. Een verwijderingsmaatregel moet immers zijn gebaseerd op een afzonderlijk onderzoek van het concrete geval. Zo moet het gedrag van de betrokkene een werkelijke, actuele en voldoende ernstige bedreiging voor een fundamenteel belang van de samenleving vormen.154. De lidstaat zal zich dus op het persoonlijke gedrag van de betrokkene moeten baseren om een eventueel besluit tot uitzetting te kunnen vaststellen. Mijns inziens moet dan ook worden onderzocht wat in het gedrag van CS of in het door haar gepleegde strafbare feit een ernstige reden van openbare orde of openbare veiligheid155., dan wel een dwingende reden van openbare veiligheid kan vormen die een uitzettingsbesluit van het Verenigd Koninkrijk kan rechtvaardigen.156. Aangezien immers, ten eerste, CS blijkens de verwijzingsbeslissing sinds 2005 over een permanente verblijfsvergunning in het Verenigd Koninkrijk beschikte en, ten tweede, haar kind, burger van de Unie, minderjarig is, zal ik me in mijn redenering op een van deze twee criteria moeten richten.

Daar de minderjarige burger van de Unie in casu ten gevolge van de verwijdering van haar moeder eventueel gedwongen zal zijn het grondgebied van de Unie in zijn geheel tijdelijk te verlaten, dient haar naar mijn mening de aan het begrip ‘dwingende reden van openbare veiligheid’ inherente extra bescherming te worden geboden. Alleen deze dwingende redenen van openbare veiligheid zouden dus een verwijderingsbesluit ten aanzien van CS kunnen rechtvaardigen indien haar kind als gevolg van dat besluit met haar zou moeten meegaan.

Vanwege de beknoptheid van de feitelijke informatie in de verwijzingsbeslissing valt niet nauwkeurig in te schatten, enerzijds, in hoeverre een strafbaar feit als gepleegd door CS een gevaar voor de samenleving vormt en, anderzijds, welke gevolgen een dergelijk strafbaar feit eventueel voor de openbare orde of openbare veiligheid van de betrokken lidstaat zou kunnen hebben.

Ik breng in herinnering dat dat de openbare veiligheid volgens het Hof zowel de interne als de externe veiligheid van een lidstaat omvat.157. Meer bepaald heeft het geoordeeld dat ‘de aantasting van het functioneren van instellingen en essentiële openbare diensten, alsook het overleven van de bevolking, het risico van een ernstige verstoring van de externe betrekkingen of van de vreedzame co-existentie van de volkeren, evenals de aantasting van militaire belangen, de openbare veiligheid in gevaar kunnen brengen’.158. Ook de bestrijding van de georganiseerde drugscriminaliteit159., van terrorisme160. en van seksuele uitbuiting van kinderen161. valt volgens het Hof onder het begrip ‘openbare veiligheid’.

In dit verband dient elke bedreiging van de openbare orde of de openbare veiligheid van een lidstaat actueel en reëel te zijn. Dit betekent dat de beoordeling van het gedrag van de betrokkene een onderzoek van het risico van recidive dient te omvatten.162.

Bij die afweging moet rekening worden gehouden met de fundamentele rechten waarvan het Hof de eerbiediging verzekert, in het bijzonder het recht op eerbiediging van het privéleven en het familie- en gezinsleven dat is neergelegd in artikel 7 van het Handvest en in artikel 8 EVRM163., en met het evenredigheidsbeginsel.

Zo moet, om te beoordelen of een verwijderingsmaatregel evenredig is aan het nagestreefde legitieme doel, in casu de bescherming van de openbare orde of de openbare veiligheid, rekening worden gehouden met de aard en de ernst van het gepleegde strafbare feit, de duur van het verblijf van de betrokkene op het grondgebied in kwestie, diens leeftijd164., gezondheidstoestand en economische en gezinssituatie, zijn sociale en culturele integratie in het woonland en de mate waarin hij bindingen heeft met zijn land van herkomst.

Volgens de rechtspraak van het Europees Hof voor de rechten van de mens dient in dit verband, met name in geval van een uitzettingsbesluit zoals in het onderhavige geval, te worden uitgemaakt of sprake is van uitzonderlijke omstandigheden die de slotsom rechtvaardigen dat de nationale autoriteiten niet een juist evenwicht tot stand hebben gebracht tussen de tegenstrijdige belangen, meer bepaald het belang van de kinderen om hun gezinsleven in de betrokken lidstaat te kunnen voortzetten en dus het door artikel 8 EVRM gewaarborgde fundamentele recht op eerbiediging van het familie- en gezinsleven niet hebben beschermd.165. De gevolgen die een dergelijk besluit voor de kinderen kan hebben, moeten dus in aanmerking worden genomen. Bij de afweging van de betrokken belangen dient met het hogere belang van de kinderen rekening te worden gehouden.166. Bijzondere aandacht dient uit te gaan naar hun leeftijd, hun situatie in de betrokken lidstaat (lidstaten) en landen, en de mate waarin zij van hun ouders afhankelijk zijn.167.

Hoe dan ook, daar het Hof heeft geoordeeld dat een lidstaat in verband met de handhaving van de openbare orde of de openbare veiligheid de in punt 170 van deze conclusie opgesomde strafbare feiten als een zodanig gevaar voor de samenleving kan beschouwen dat ten aanzien van buitenlanders die de betrokken wetgeving overtreden, bijzondere maatregelen gerechtvaardigd zijn168., dient de slotsom te luiden dat het strafbare feit in kwestie onder het begrip ‘openbare veiligheid’ valt, voor zover het gevolgen heeft die de openbare veiligheid in het gedrang brengen, hetgeen de verwijzende rechter zal moeten beoordelen.

Artikel 20 VWEU als uitgelegd in het licht van de arresten Zhu en Chen169. en Ruiz Zambrano170. verzet zich tegen een nationale wettelijke regeling op grond waarvan aan een derdelander die ouder is van minderjarige kinderen, burgers van de Unie, die geheel van zijn zorg afhankelijk zijn, automatisch een verblijfsvergunning wordt geweigerd op grond dat hij een strafblad heeft, wanneer die weigering tot gevolg heeft dat deze kinderen het grondgebied van de Unie moeten verlaten.

Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging te antwoorden dat artikel 20 VWEU aldus moet worden uitgelegd dat het in beginsel eraan in de weg staat dat een lidstaat een derdelander die ouder is van een minderjarige staatsburger van die lidstaat, voor wie hij als enige daadwerkelijk zorgt, van zijn grondgebied uitzet naar een derde land, wanneer daardoor het kind, dat burger van de Unie is, het effectieve genot zou worden ontzegd van de belangrijkste rechten die het aan die hoedanigheid ontleent. In uitzonderlijke omstandigheden kan een lidstaat evenwel een dergelijke maatregel nemen, mits die maatregel:

Het staat aan de verwijzende rechter om na te gaan of dit in de aan hem voorgelegde zaak het geval is.