HvJ EU, 15-09-2011, nr. C-53/10

Punt 2 van de considerans van richtlijn 96/82 luidt:

Punt 22 van de considerans van deze richtlijn luidt:

Artikel 1 van richtlijn 96/82, met het opschrift ‘Onderwerp’, luidt:

Artikel 3, punten 1 tot en met 7, van deze richtlijn bepaalt:

Artikel 5 van richtlijn 96/82, met het opschrift ‘Algemene verplichtingen van de exploitant’, bepaalt in lid 1:

Artikel 12 van deze richtlijn, met het opschrift ‘Ruimtelijke ordening’, bepaalt in lid 1:

§ 34 van het bouwwetboek (Baugesetzbuch) van 23 september 2004, zoals laatstelijk gewijzigd bij wet van 31 juli 2009 (BGBl 2009 I, blz. 2585), met het opschrift ‘Toelaatbaarheid van projecten in bebouwde kommen’, bepaalt in lid 1:

§ 50 van de wet ter bescherming tegen schadelijke milieueffecten (BundesImmissionsschutzgesetz) van 26 september 2002, zoals laatstelijk gewijzigd bij wet van 11 augustus 2009 (BGBl. 2009 I, blz. 2723), met het opschrift ‘Planning’, luidt:

§ 3 van de Twaalfde verordening tot uitvoering van de wet ter bescherming tegen schadelijke milieueffecten [Zwölfte Verordnung zur Durchführung des Bundes-Immissionsschutzgesetz (Störfall-Verordnung)], in de versie van de bekendmaking van 8 juni 2005 (BGBl 2005 I, blz. 1598), met het opschrift ‘Algemene verplichtingen van de exploitant’, bepaalt in leden 1 en 3:

Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 12, lid 1, van richtlijn 96/82 aldus moet worden uitgelegd dat de verplichting van de lidstaten ervoor te zorgen dat rekening wordt gehouden met de noodzaak om op langetermijnbasis voldoende afstand te laten bestaan tussen de onder deze richtlijn vallende inrichtingen enerzijds en door het publiek bezochte gebouwen anderzijds, ook gericht is tot een overheidsinstantie als de stad Darmstadt die de bouwvergunningen verleent, ook al is dit in het kader van een gebonden bevoegdheid.

De lidstaten dragen er krachtens artikel 12, lid 1, tweede alinea, van richtlijn 96/82 weliswaar zorg voor dat er in de eerste plaats in hun beleid inzake de bestemming of het gebruik van de grond rekening wordt gehouden met de noodzaak om voldoende afstand te laten bestaan, maar dat neemt niet weg dat de lidstaten krachtens deze bepaling ook in andere toepasselijke beleidsgebieden alsmede in de ‘procedures voor de uitvoering van die beleidsplannen’ dezelfde verplichting hebben. Deze verplichting geldt dus ook voor de autoriteiten die betrokken zijn bij de uitvoering van de plannen en de werking van de beleidsgebieden die een band hebben met de door voormelde richtlijn nagestreefde doelstellingen van preventie van zware ongevallen en beperking van de gevolgen ervan.

Aangezien de autoriteiten die bouwvergunningen afgeven, als de stad Darmstadt in het hoofdgeding, die Franz Mücksch de voorlopige beschikking heeft verleend, de procedures voor afgifte ervan rechtstreeks mede beheren, dragen zij dus bij aan de uitvoering van het beleid inzake de bestemming of het gebruik van de grond in de zin van dit artikel 12, lid 1.

Dat zoals in het hoofdgeding geen bestemmingsplan voor de gronden is opgesteld, stelde deze autoriteiten dus niet vrij van de verplichting om bij de beoordeling van bouwvergunningsaanvragen rekening te houden met de noodzaak voldoende afstand te laten bestaan tussen de onder richtlijn 96/82 vallende inrichtingen enerzijds en de aangrenzende zones anderzijds.

Indien de niet met ruimtelijke planning belaste autoriteiten zich op basis van het ontbreken van een bestemmingsplan voor de gronden konden onttrekken aan hun verplichting om rekening te houden met de noodzaak voldoende afstand te laten bestaan, zou enerzijds deze verplichting namelijk gemakkelijk worden omzeild en richtlijn 96/82 haar nuttige werking verliezen. Dat zou ingaan tegen de doelstelling om de gevolgen van zware ongevallen voor de mens en het milieu in de zin van artikel 1 van deze richtlijn te beperken en meer algemeen tegen de in artikel 174, lid 1, EG genoemde doelstellingen en beginselen van het milieubeleid van de Unie, waartoe met name de bescherming van de gezondheid en de verbetering van de kwaliteit van het milieu behoren.

Dat voormelde richtlijn alleen de verplichting stelt om rekening te houden met de noodzaak om op een langetermijnbasis voldoende afstand te houden en de vaststelling van deze afstand ter beoordeling van de lidstaten laat, laat anderzijds de in punt 21 van het onderhavige arrest gegeven uitlegging onverlet.

Artikel 12, lid 1, tweede alinea, van richtlijn 96/82 legt de lidstaten namelijk ondubbelzinnig een verplichting op om rekening te houden met de noodzaak om voldoende afstand te houden in het kader van hun beleid inzake de bestemming of het gebruik van de grond en/of andere relevante beleidsgebieden alsmede van de procedures voor de uitvoering van die beleidsgebieden om de doelstellingen van preventie van zware ongevallen en beperking van de gevolgen daarvan te bereiken. Deze bepaling laat de bevoegde autoriteiten van de lidstaten niettemin een beoordelingsbevoegdheid om deze afstanden te preciseren, die hoe dan ook moet worden uitgeoefend binnen de beperkingen van voormelde verplichting.

De adressaten van deze verplichting moeten het vereiste om voldoende afstand te laten bestaan, aldus de Duitse regering, vooral in acht nemen bij beslissingen waarbij het gebruik van de grond wordt gepland, met inbegrip van de beslissing of planning noodzakelijk is. Derhalve kan met het betrokken vereiste slechts uitzonderlijk, omwille van de nuttige werking van richtlijn 96/82, bij wijze van evaluatie rekening worden gehouden bij beslissingen of vergunningen zonder planmatige afweging van de betrokken openbare en particuliere belangen.

Hoewel dit vereiste door de bevoegde planningsautoriteiten meestal zal worden toegepast, verzet evenwel niets in richtlijn 96/82 zich er bijvoorbeeld tegen dat deze autoriteiten in hun planningsinstrumenten de verplichting om rekening te houden met een voldoende afstand gewoon naar de met de uitvoering van de plannen van bestemming of gebruik van de grond belaste autoriteiten verwijzen wegens hun nabijheid als uitvoerende autoriteiten bij de projecten waarover zij moeten beslissen. Deze richtlijn legt de autoriteiten van de lidstaten alleen de verplichting op dit vereiste na te leven op om het even welk tijdstip van de procedure van uitvoering van plannen of van beleid inzake gebruik of bestemming van de grond; de bepaling van dit tijdstip staat ter keuze van de lidstaten.

Bovendien zegt deze richtlijn niets over de methode om voldoende afstand te bepalen of over de toepassingswijze ervan, maar zij verplicht alleen er rekening mee te houden zonder het hiërarchische niveau van de met het beleid van bestemming en gebruik van de grond en de procedures tot uitvoering van dit beleid belaste autoriteiten te preciseren. Om de nuttige werking te garanderen van de verplichting de naleving van deze afstand te verzekeren, moet het dus voor de bevoegde bestuursorganen van de lidstaten mogelijk zijn op om het even welk beslissingsniveau te bepalen wat een voldoende afstand is, en te beoordelen welke factoren relevant zijn.

Aangaande het in punt 13 van het onderhavige arrest nader gepreciseerde dat de stad Darmstadt naar nationaal recht ertoe gehouden was de voorlopige beschikking in het kader van een gebonden bevoegdheid te verlenen, hetgeen haar belette zelf de noodzaak te beoordelen een voldoende afstand te houden, is het van belang erop te wijzen dat het, wanneer de planningsautoriteiten daarmee geen rekening houden, voor de nuttige werking van artikel 12, lid 1, van richtlijn 96/82 des te belangrijker is dat de voor de afgifte van bouwvergunningen bevoegde autoriteit zelf deze verplichting uitvoert.

De uit een richtlijn voortvloeiende verplichting om het daarmee beoogde doel te verwezenlijken, en de verplichting krachtens artikel 4, lid 3, tweede alinea, VEU om alle algemene of bijzondere maatregelen te treffen die geschikt zijn om de nakoming van die verplichting te verzekeren, gelden voor alle autoriteiten van de lidstaten (arresten van 5 oktober 2004, Pfeiffer e.a., C-397/01-C-403/01, Jurispr. blz. I-8835, punt 110, en 22 december 2010, Gavieiro Gavieiro en Iglesias Torres, C-444/09 en C-456/09, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 72).

Bovendien is het vaste rechtspraak dat een lidstaat de niet-nakoming van uit richtlijnen voortvloeiende verplichtingen niet kan rechtvaardigen met een beroep op bepalingen, praktijken of situaties van zijn nationale rechtsorde (arresten van 13 december 1991, Commissie/Italië, C-33/90, Jurispr. blz. I-5987, punt 24, en 16 januari 2003, Commissie/Italië, C-388/01, Jurispr. blz. I-721, punt 27).

In het hoofdgeding had de stad Darmstadt dus de nodige maatregelen moeten nemen om de uit richtlijn 96/82 voortvloeiende verplichting na te komen om de noodzaak van het bewaren van een voldoende afstand te beoordelen.

Aangaande de onmogelijkheid voor de stad Darmstadt om wegens haar gebonden bevoegdheid in casu rekening te houden met een voldoende afstand, moet, zoals de advocaat-generaal in punt 44 van haar conclusie heeft opgemerkt, de verwijzende rechter het beginsel van een richtlijnconforme uitlegging van het nationale recht toepassen, dat inherent is aan het systeem van het EG-Verdrag, daar het de nationale rechter in staat stelt binnen het kader van zijn bevoegdheden de volle werking van het Unierecht bij de beslechting van het bij hem aanhangige geschil te verzekeren (zie in die zin arresten van 15 mei 2003, Mau, C-160/01, Jurispr. blz. I-4791, punt 34, en 19 januari 2010, Kücükdeveci, C-555/07, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 48).

Het aldus door het Unierecht opgelegde beginsel van richtlijnconforme uitlegging van het nationale recht vereist dat de nationale rechter op basis van het nationale recht in zijn geheel beoordeelt in hoeverre het kan worden toegepast zonder te leiden tot een resultaat in strijd met het door de betrokken richtlijn beoogde resultaat (zie in die zin arrest Pfeiffer e.a., reeds aangehaald, punt 115, en arrest van 16 december 2010, Seydaland Vereinigte Agrarbetriebe, C-239/09, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 50).

In het hoofdgeding staan weliswaar een overheidsinstantie en een particulier tegenover elkaar, maar het Hof heeft reeds geoordeeld dat een lidstaat in beginsel aan particulieren een richtlijnconforme uitlegging van het nationale recht kan tegenwerpen (arresten van 8 oktober 1987, Kolpinghuis Nijmegen, 80/86, Jurispr. blz. 3969, punten 12-14, en 5 juli 2007, Kofoed, C-321/05, Jurispr. blz. I-5795, punt 45).

Op de eerste vraag moet dus worden geantwoord dat artikel 12, lid 1, van richtlijn 96/82 aldus moet worden uitgelegd dat de verplichting van de lidstaten om ervoor te zorgen dat rekening wordt gehouden met de noodzaak om op een langetermijnbasis voldoende afstand te laten bestaan tussen de onder deze richtlijn vallende inrichtingen enerzijds en door het publiek bezochte gebouwen anderzijds, ook geldt voor een overheidsinstantie als de stad Darmstadt, die de bouwvergunningen afgeeft, ook al is dit in het kader van een gebonden bevoegdheid.

Met zijn tweede en derde vraag, die samen moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen wat de omvang is van de verplichting in de zin van artikel 12, lid 1, van richtlijn 96/82 krachtens welke de lidstaten rekening moeten houden met een voldoende afstand. Hij wenst enerzijds te vernemen of deze verplichting aldus moet worden uitgelegd dat de lidstaten verplicht zijn om in de door de verwijzende rechter beschreven omstandigheden de vestiging van een door het publiek bezocht gebouw te verbieden door invoering van een absoluut verbod om de situatie te verergeren. Anderzijds vraagt deze rechter zich af of deze verplichting zich verzet tegen een nationale wettelijke regeling als die in het hoofdgeding, volgens welke de vestiging van een dergelijk gebouw in deze omstandigheden zonder behoorlijke beoordeling van de risico's van de vestiging binnen een bepaalde veiligheidsafstand in het stadium van de planning of in dat van de individuele beslissing, dwingend moet worden goedgekeurd.

Allereerst is van belang op te merken dat de ruimtelijke ordening in de zin van artikel 12, lid 1, van richtlijn 96/82 berust op het beginsel dat een voldoende afstand moet worden bewaard wanneer percelen worden gebruikt voor bestemmingen die onderling onverenigbaar zijn. Deze afstand vormt als zodanig in wezen een gegeven ter bepaling van de gebieden die binnen de werkingssfeer vallen van deze richtlijn waarvan de doelstellingen enerzijds strekken tot preventie van zware ongevallen en tot beperking van de erdoor veroorzaakte schade en anderzijds tot afbakening van deze gebieden van die welke niet binnen deze werkingssfeer vallen.

Bovendien moeten in de in artikel 12, lid 1, eerste alinea, sub c, van richtlijn 96/82 bedoelde gevallen, waartoe het hoofdgeding behoort, nieuwe ontwikkelingen rond bestaande inrichtingen met name worden gecontroleerd wanneer zij het risico van een zwaar ongeval kunnen vergroten of de gevolgen ervan kunnen verergeren.

De tweede en de derde vraag van de verwijzende rechter moeten tegen de achtergrond van deze beginselen worden onderzocht.

Aangaande in de eerste plaats het eventuele verbod om de situatie te verergeren dient de strekking van de verplichting in de zin van artikel 12, lid 1, van richtlijn 96/82 te worden onderzocht. Zoals verklaard in punt 24 hierboven, vereist deze verplichting van de lidstaten weliswaar ondubbelzinnig om in een voldoende afstand te voorzien, maar de lidstaten behouden, zoals Franz Mücksch en de Europese Commissie stellen, een beoordelingsbevoegdheid voor de toepassing van dit vereiste.

Deze beoordelingsbevoegdheid volgt uit de bewoordingen van artikel 12, lid 1, van richtlijn 96/82, daar de lidstaten weliswaar zijn gehouden ervoor te zorgen dat hun beleid inzake de bestemming of het gebruik van de grond rekening houdt met de noodzaak om voldoende afstand te laten bestaan, maar dit artikel vereist alleen dat met het behoud van deze afstand in deze beleidsgebieden ‘rekening wordt gehouden’.

Noch de uitdrukking ‘rekening wordt gehouden met de noodzaak om […] voldoende afstand te laten bestaan’ noch de overige bewoordingen van artikel 12, lid 1, van richtlijn 96/82 en evenmin punt 22 van de considerans ervan kunnen aldus worden uitgelegd dat zij vereisen dat elk project dat niet in een voldoende afstand voorziet, wordt afgewezen.

Het bestaan van een dergelijke beoordelingsbevoegdheid blijkt voorts met name uit het feit dat de toepassing van artikel 12, lid 1, sub c, van richtlijn 96/82, gelet op de in artikel 1 van deze richtlijn genoemde hoofddoelstelling van preventie van zware ongevallen waarbij gevaarlijke stoffen zijn betrokken, en van beperking van de gevolgen ervan, vereist voorts dat de met het beleid van bestemming of gebruik van de grond belaste nationale autoriteiten, met name wat bebouwde kommen betreft, onder meer beoordelen of er een groter risico op ongevallen en ergere gevolgen is, hetgeen inhoudt dat niet alleen de risico's en de schade worden beoordeeld, maar ook alle andere relevante factoren in elk concreet geval worden onderzocht.

Uiteraard variëren deze factoren veelal wezenlijk naargelang van de bijzondere gegevenheden van de plangebieden of van de gebieden waar individuele beschikkingen moeten worden vastgesteld zonder dat er een plan van bestemming of gebruik van de grond is. Naast de aard van de betrokken gevaarlijke stoffen kunnen tot die specifieke factoren behoren: de waarschijnlijkheid van een zwaar ongeval in de loop van de exploitatie van een onder richtlijn 96/82 vallende inrichting en de uit een eventueel ongeval voortvloeiende gevolgen voor de menselijke gezondheid en het milieu; de aard van de activiteit van de nieuwe vestiging of de intensiteit van het gebruik ervan door het publiek, en het gemak waarmee hulpdiensten bij een ongeval kunnen interveniëren. Bovendien kunnen, zoals de verwijzende rechter terecht opmerkt, al deze specifieke factoren samen met sociaaleconomische factoren in acht worden genomen.

De lidstaten moeten het beleid van bestemming of gebruik van de grond weliswaar bepalen met inachtneming van de noodzaak een voldoende afstand te laten bestaan en deze afstand althans impliciet bepalen, maar zij zijn in het kader van deze verplichting namelijk niet ertoe gehouden om deze afstand als enig criterium voor vergunning of afwijzing te hanteren naargelang projecten van nieuwe vestigingen nabij bestaande vestigingen liggen. Derhalve kan alleen wanneer een beoordelingsbevoegdheid wordt erkend, de volle nuttige werking van de noodzaak een voldoende afstand te bewaren worden gegarandeerd.

Gelet op de bewoordingen van artikel 12, lid 1, van richtlijn 96/82 en de vereiste beoordeling van factoren die in ruime mate afhangen van de specificiteit van elk geval, kan de verplichting een voldoende afstand te laten bestaan, zoals de verwijzende rechter opmerkt en anders dan Merck stelt, dus niet in absolute zin aldus worden opgevat dat zij strekt tot verbod van elk project van nieuwe vestiging in een bebouwde kom met door deze richtlijn bedoelde vestigingen, ook wanneer deze vestiging een door het publiek bezocht gebouw als dat in het hoofdgeding betreft.

Het tijdscriterium dat vereist om ‘op een langetermijnbasis’ een voldoende afstand te laten bestaan tussen de door richtlijn 96/82 bedoelde inrichtingen enerzijds en de door het publiek bezochte gebouwen anderzijds, doet aan deze uitlegging niet af. Enerzijds houdt deze uitdrukking, zoals Merck terecht opmerkt, een zekere handhaving van het status-quo in, in die zin dat de met de plannen van bestemming of gebruik van de grond belaste autoriteiten deze afstand niet aan de reeds bestaande structuren kunnen opleggen wanneer deze voor het eerst in een later stadium wordt vastgesteld. Anderzijds, zoals de advocaat-generaal in punt 40 van haar conclusie heeft opgemerkt, moet deze uitdrukking worden opgevat als een vereiste tot handhaving van deze afstand waar hij reeds wordt toegepast, en invoering in de toekomst als langetermijndoelstelling waar hij nog niet wordt toegepast.

Geen van deze twee uitleggingen van de uitdrukking ‘op een langetermijnbasis’ kan namelijk het dwingende karakter van artikel 12, lid 1, van deze richtlijn aldus versterken dat daarbij een verbod om de situatie te verergeren wordt ingevoerd en dus elke vestiging van een door het publiek bezocht gebouw nabij een bestaande vestiging wordt verboden.

Aangaande in de tweede plaats de vraag of de verplichting in de zin van artikel 12, lid 1, van de richtlijn zich verzet tegen een nationale wettelijke regeling die verplicht tot afgifte van een vergunning voor de vestiging van een gebouw zonder dat de risico's van de vestiging binnen deze radius in het stadium van de planning of van de individuele beschikking naar behoren worden beoordeeld, is het van belang te preciseren dat de beoordelingsbevoegdheid waarover de lidstaten beschikken, zoals de Commissie opmerkt, niet aldus kan worden uitgelegd dat het de lidstaten vrij staat geen voldoende afstand in acht te nemen.

Richtlijn 96/82 laat de nationale autoriteiten weliswaar bevoegd voor de berekening en de bepaling van deze afstand gelet op alle relevante factoren, maar de ‘inachtneming’ van een voldoende afstand vereist namelijk dat hij bij de risicobeoordeling samen met andere factoren werkelijk in acht wordt genomen, ofwel in het algemeen bij de opstelling van plannen van bestemming of gebruik van de grond of, wanneer er geen plannen zijn, specifiek, meer bepaald bij de beslissingen over bouwvergunningen.

Een nationale regeling volgens welke de vergunning voor de vestiging van een gebouw moet worden afgegeven zonder dat de risico's van de vestiging binnen een toereikende radius in het stadium van de planning of de individuele beschikking naar behoren zijn beoordeeld, holt de verplichting rekening te houden met het behoud van een voldoende afstand bijgevolg uit en ontneemt haar dus haar nuttige werking. Derhalve luidt de conclusie dat artikel 12, lid 1, van richtlijn 96/82 zich verzet tegen een nationale wettelijke regeling die in dergelijke omstandigheden verplicht een vergunning af te geven.

De verwijzende rechter moet in dit opzicht de nationale wet overeenkomstig de beginselen in de zin van de punten 32 tot en met 34 van het onderhavige arrest zoveel mogelijk in overeenstemming met deze richtlijn uitleggen.

Gelet op een en ander moet op de tweede en de derde vraag worden geantwoord dat de verplichting van artikel 12, lid 1, van richtlijn 96/82 om op een langetermijnbasis rekening te houden met de noodzaak een voldoende afstand tussen de onder deze richtlijn vallende inrichtingen enerzijds en door het publiek bezochte gebouwen anderzijds te laten bestaan, voor de bevoegde nationale autoriteiten niet de verplichting inhoudt om in omstandigheden als die van het hoofdgeding de vestiging van een door het publiek bezocht gebouw te verbieden. Deze verplichting verzet zich daarentegen wel tegen een nationale wettelijke regeling, volgens welke de vergunning voor de vestiging van een dergelijk gebouw moet worden afgegeven zonder dat de risico's van vestiging binnen de radius van de veiligheidsafstanden in het stadium van de planning of van de individuele beslissing naar behoren zijn beoordeeld.