HvJ EU, 02-07-2015, nr. C-684/13

Blijkens de verwijzingsbeslissing stelde de Trafikstyrelse (dienst Verkeer) in Denemarken in de regels voor de burgerluchtvaart (Bestemmelser for Civil Luftfart) de vereisten voor de veiligheidszones van de luchthavens vast.

Zij definiëren de veiligheidszone als een zone die is bestemd om het risico van materiële schade te beperken ingeval een vliegtuig de baan verlaat, en om de vliegtuigen, die deze zone overvliegen, tijdens de start en de landing te beschermen.

Volgens de verwijzende rechter bepalen, wat teelt op de veiligheidszones betreft, de regels voor de burgerlijke luchtvaart 3–16 van 31 januari 2005 betreffende de te nemen maatregelen tot beperking van het risico van aanvaring tussen vliegtuigen en vogels/zoogdieren op vliegvelden met name het volgende:

Met zijn eerste twee vragen, die samen moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de oppervlaktes die zijn gelegen aan de landingsbanen, taxibanen en noodstopbanen van een luchthaven kunnen worden beschouwd als ‘subsidiabele hectare’ in de zin van de artikelen 44, lid 2, van verordening nr. 1782/2003 en 34, lid 2, onder a), van verordening nr. 73/2009.

Om te beginnen, aldus artikel 44, lid 2, van verordening nr. 1782/2003, wordt onder ‘subsidiabele hectare’ verstaan welke landbouwgrond ook van het bedrijf in de vorm van bouwland en blijvend grasland met uitzondering van de grond die voor blijvende teelten, als bosgrond of voor niet-landbouwactiviteiten in gebruik is.

Verordening nr. 1782/2003 is per 1 januari 2009 vervangen door verordening nr. 73/2009. Volgens artikel 34, lid 2, onder a), van deze laatste dient om het even welke landbouwgrond van het bedrijf die wordt gebruikt voor een landbouwactiviteit — of die, indien de grond ook voor niet-landbouwactiviteiten [wordt] gebruikt, overwegend voor landbouwactiviteiten wordt gebruikt — als ‘subsidiabele hectare’ te worden beschouwd.

Deze twee verordeningen zijn, gelet op de relevante periode van de feiten in het hoofdgeding, namelijk 2005 tot en met 2009, van toepassing ratione temporis. Er dient evenwel te worden gewezen op een verschil tussen de tekst van artikel 44, lid 2, van verordening nr. 1782/2003 en die van artikel 34, lid 2, onder a), van verordening nr. 73/2009.

Terwijl uit de tekst van artikel 34, lid 2, onder a), van verordening nr. 73/2009 ondubbelzinnig voortvloeit dat een voor niet-landbouwactiviteiten gebruikte landbouwgrond onder het begrip ‘subsidiabele hectare’ valt wanneer hij overwegend voor landbouwdoeleinden wordt gebruikt, is dat namelijk niet het geval wat artikel 44, lid 2, van verordening nr. 1782/2003 betreft.

Aangezien het niet ongebruikelijk is dat een landbouwgrond zowel voor landbouwactiviteiten als voor niet-landbouwactiviteiten wordt gebruikt en dat niets in de voorbereidende werkzaamheden van verordening nr. 73/2009 wijst op een voornemen van de wetgever om het begrip ‘subsidiabele hectare’ zoals bepaald in verordening nr. 1782/2003, te wijzigen, lijkt artikel 34, lid 2, onder a), van verordening nr. 73/2009, gelezen in het licht van artikel 3 quater van verordening nr. 795/2004, evenwel het resultaat van een wil van de Uniewetgever om dit te begrip te verduidelijken.

Derhalve dienen de eerste en de tweede vraag te worden onderzocht in het licht van het begrip ‘subsidiabele hectare’ zoals gedefinieerd in artikel 34, lid 2, onder a), van verordening nr. 73/2009 voor de volledige periode 2005–2009.

De oppervlakte in het hoofdgeding moet, om subsidiabel te zijn, een landbouwgrond zijn, deel uitmaken van het bedrijf van de landbouwer en worden gebruikt voor landbouwdoeleinden of bij gelijktijdig ander gebruik overwegend worden gebruikt voor dergelijke doeleinden.

In de eerste plaats wordt het begrip ‘landbouwgrond’ gedefinieerd in artikel 2, onder h), van verordening nr. 73/2009 als ‘om het even welke grond die wordt gebruikt als bouwland, blijvend grasland of voor de teelt van blijvende gewassen’.

In het hoofdgeding staat vast dat de betrokken oppervlakten door Demmer worden gebruikt om gras te oogsten voor de productie van pellets. Dienaangaande moeten deze oppervlakten, als zij werden gebruikt als ‘blijvend grasland’ in de zin van artikel 2, punt 2, van verordening nr. 796/2004, wat ter verificatie van de verwijzende rechter staat, worden gekwalificeerd als ‘landbouwgrond’. De kwalificatie als ‘blijvend grasland’ in de zin van deze bepaling en dus als ‘landbouwgrond’ hangt af van de daadwerkelijke bestemming van de betrokken gronden (zie in die zin arrest Landkreis Bad Dürkheim, C-61/09, EU:C:2010:606, punt 37).

Dat het maaien van het gras bij de landings- en noodstopbanen mede de doelstellingen in verband met de veiligheid van het luchtverkeer dient, is dienaangaande bijgevolg irrelevant. Hetzelfde geldt voor de omstandigheid dat de litigieuze oppervlakten overeenkomstig de toepasselijke regeling er als zodanig ook toe strekken de veiligheid van vliegtuigen bij het opstijgen en landen te garanderen.

In de tweede plaats moet de landbouwgrond in het hoofdgeding, om ‘subsidiabel’ te kunnen zijn in de zin van artikel 44, lid 2, van verordening nr. 1782/2003 en artikel 34, lid 2, onder a), van verordening nr. 73/2009, deel uitmaken van het bedrijf van de betrokken landbouwer. Dienaangaande oordeelde het Hof dat zulks het geval is wanneer hij bevoegd is om die grond voor de uitoefening van een landbouwactiviteit te beheren, namelijk wanneer hij bij de uitoefening van zijn landbouwactiviteit op die oppervlakte over voldoende autonomie beschikt (arrest Landkreis Bad Dürkheim, C-61/09, EU:C:2010:606, punten 58 en 62).

In casu vloeien de regels en beperkingen die van toepassing zijn op het gebruik van veiligheidszones omheen de landingsbanen, taxibanen en noodstopbanen voort uit zowel nationale en internationale bepalingen die de veiligheid van het luchtverkeer garanderen als contractuele bedingen waarbij de oppervlakten in het hoofdgeding ter beschikking van Demmer zijn gesteld. Deze bepalingen en bedingen die met name regelen hoe deze oppervlakten moeten worden onderhouden, wat erop mag worden geteeld en hoe hoog het gras mag zijn, beperken onbetwist aanzienlijk de vrijheid van Demmer om erover te beschikken.

Zolang deze beperkingen de betrokken landbouwer niet belemmeren in de uitoefening van zijn landbouwactiviteit op de gebruikte oppervlakten, wat ter verificatie van de verwijzende rechter staat, zijn deze oppervlakten niettemin niet te beschouwen als niet tot het bedrijf van deze landbouwer behorend.

In de omstandigheden van het hoofdgeding is nog relevant eraan te herinneren dat het begrip beheer weliswaar niet impliceert dat de landbouwer in het kader van het gebruik van de betrokken oppervlakte voor landbouwdoeleinden onbeperkt over die oppervlakte kan beschikken, maar is het van belang dat de landbouwer niet volledig gebonden is aan de instructies van de verpachter (zie in die zin arrest Landkreis Bad Dürkheim, C-61/09, EU:C:2010:606, punten 61 en 63).

Zo moet de landbouwer, gelet op alle omstandigheden van het hoofdgeding, met name een bepaalde armslag voor zijn landbouwactiviteit op de betrokken oppervlakten hebben zonder daarbij uitsluitend op verzoek van de verpachter te handelen, wat ook ter beoordeling van de verwijzende rechter staat.

In de derde plaats vloeit uit punt 54 van het onderhavige arrest voort dat de landbouwgronden in het hoofdgeding, om subsidiabel te zijn krachtens artikel 44, lid 2, van verordening nr. 1782/2003 en artikel 34, lid 2, onder a), van verordening nr. 73/2009, moeten worden gebruikt voor een landbouwactiviteit en, ingeval zij ook voor niet-landbouwactiviteiten worden gebruikt, overwegend voor dergelijke doeleinden worden gebruikt.

In het hoofdgeding staat vast dat de activiteit van Demmer op de betrokken oppervlakten, namelijk het oogsten van gras voor de productie van pellets, een landbouwactiviteit in de zin van artikel 2, onder c), van verordening nr. 1782/2003 en artikel 2, onder c), van verordening nr. 73/2009 vormt.

Bovendien is het voor de toepassing van artikel 44, lid 2, van verordening nr. 1782/2003 en artikel 34, lid 2, onder a), van verordening nr. 73/2009 van weinig belang dat de uitoefening van een dergelijke activiteit op de betrokken oppervlakten beantwoordt aan wettelijke vereisten die tot doel hebben de veiligheid van het luchtverkeer in de betrokken luchthavenzone te verzekeren (zie in die zin arrest Landkreis Bad Dürkheim, C-61/09, EU:C:2010:606, punt 47).

Volgens de verwijzingsbeslissing aanvaardde Demmer de oppervlakten in het hoofdgeding, gelegen binnen het grondgebied van de luchtvaartbasis van Skrydstrup, te gebruiken met inachtneming van de vluchtverrichtingen en waren de Deense strijdkrachten krachtens de met de luchthaven van Aalborg gesloten pachtovereenkomst gerechtigd om de betrokken oppervlakten, gelegen binnen deze luchthaven, te gebruiken voor alle soorten militaire oefeningen.

Zoals de advocaat-generaal in punt 41 van zijn conclusie opmerkt, kunnen evenwel noch deze bedingen, noch de ligging van deze oppervlakten aan de landingsbanen, taxibanen en noodstopbanen van een luchthaven als bewijs dienen dat op deze oppervlakten een niet-landbouwactiviteit wordt uitgeoefend.

Derhalve staat het ter verificatie van de verwijzende rechter of niet-landbouwactiviteiten als militaire oefeningen of vluchtverrichtingen daadwerkelijk op deze oppervlakten zijn verricht.

Ingeval de verwijzende rechter tot de conclusie komt dat de oppervlakten in het hoofdgeding zowel voor landbouwdoeleinden als voor andere doeleinden zijn gebruikt, worden deze oppervlakten krachtens artikel 3 quater van verordening nr. 795/2004 geacht overwegend voor landbouwdoeleinden te zijn gebruikt in de zin van artikel 34, lid 2, onder a), van verordening nr. 73/2009, indien het uitoefenen van de landbouwactiviteit geen noemenswaardige hinder ondervindt van de intensiteit, de aard, de duur en de planning van de niet-landbouwactiviteiten.

Bij deze beoordeling is het van belang alle feiten in verband met de verschillende wijzen van gebruik van de oppervlakten in het hoofdgeding in ogenschouw te nemen. Zoals de advocaat-generaal in punt 52 van zijn conclusie opmerkte, is sprake van noemenswaardige hinder voor de op deze oppervlakten uitgeoefende landbouwactiviteit wanneer de gelijktijdige uitoefening van een ander soort activiteit werkelijke en niet onbelangrijke moeilijkheden of obstakels voor de uitoefening door de landbouwer van zijn activiteit veroorzaakt.

Bovendien dient de landbouwer, gelet op artikel 3 quater van verordening nr. 795/2004, zijn landbouwactiviteit op de betrokken oppervlakten te kunnen uitoefenen ondanks de beperkingen die voortvloeien uit de uitoefening van een niet-landbouwactiviteit op dezelfde oppervlakten.

Het staat dus ter verificatie van de verwijzende rechter of de activiteit van Demmer op deze oppervlakten daadwerkelijk kon worden uitgeoefend zonder noemenswaardige hinder van de intensiteit, de aard, de duur en de planning van de niet-landbouwactiviteiten.

Mitsdien dient op de eerste en de tweede vraag te worden geantwoord dat artikel 44, lid 2, van verordening nr. 1782/2003 en artikel 34, lid 2, van verordening nr. 73/2009 aldus moeten worden uitgelegd dat een landbouwgrond die bestaat uit de aan bijzondere regels en beperkingen onderworpen veiligheidszones die op een luchthaven aan de landingsbanen, taxibanen en noodstopbanen liggen, een subsidiabele oppervlakte vormt op voorwaarde enerzijds dat de landbouwer die die oppervlakte gebruikt, bij het gebruik ervan beschikt over voldoende autonomie tot uitoefening van zijn landbouwactiviteit en anderzijds dat hij deze activiteit op die oppervlakte kan uitoefenen ondanks de beperkingen die voortvloeien uit de uitoefening van een niet-landbouwactiviteit op deze oppervlakte.

Met zijn derde en zijn vijfde vraag, die samen moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter, voor zover hij tot de conclusie komt dat de oppervlakten in het hoofdgeding niet subsidiabel zijn op grond dat de landbouwer geen armslag bij het gebruik van deze oppervlakten voor de uitoefening van zijn landbouwactiviteit heeft en/of zijn landbouwactiviteit op deze oppervlakten niet kan uitoefenen wegens de beperkingen die voortvloeien uit de uitoefening van een niet-landbouwactiviteit op dezelfde oppervlakten, in wezen te vernemen of de betrokken landbouwer redelijkerwijs de fout in de toewijzing van de toeslagrechten en van de desbetreffende steunbetaling had kunnen ontdekken.

Om te beginnen is relevant dat de aan landbouwers verleende toeslagrechten krachtens artikel 43 van verordening nr. 1782/2003 in beginsel zijn vastgesteld op basis van het over drie jaar berekende gemiddelde aantal hectaren die in de periode 2000–2002 recht hebben gegeven op de in bijlage VI genoemde rechtstreekse betalingen. Dat de oppervlakten die recht hebben gegeven op dergelijke rechtstreekse betalingen volgens de bedrijfstoeslagregeling geen subsidiabele hectaren vormen, kan dus als zodanig niet rechtvaardigen dat de overeenkomstig dat artikel 43 toegewezen toeslagrechten worden betwist.

Ingeval de verwijzende rechter niettemin tot de conclusie kwam dat de toeslagrechten in het hoofdgeding ten onrechte aan Demmer zijn toegewezen, moeten dergelijke rechten volgens artikel 73 bis van verordening nr. 796/2004 weliswaar aan de nationale reserve worden afgestaan, maar uit artikel 137, lid 1, van verordening nr. 73/2009 volgt dat de vóór 1 januari 2009 ten onrechte toegewezen toeslagrechten vanaf 1 januari 2010 als wettelijk en conform worden beschouwd. Volgens artikel 137, lid 2, van deze verordening is deze bepaling evenwel niet van toepassing op toeslagrechten die op basis van feitelijk onjuiste aanvragen zijn toegewezen, tenzij de landbouwer de fout niet redelijkerwijs had kunnen ontdekken.

In casu deelde de bevoegde instantie Demmer blijkens de verwijzingsbeslissing reeds in november 2008 mee dat de oppervlakten in het hoofdgeding niet subsidiabel konden worden geacht. Daarbij nam Demmer er ook kennis van dat de bevoegde instantie voornemens was om de hem aanvankelijk toegewezen toeslagrechten te herberekenen.

Zoals de advocaat-generaal in punt 70 van zijn conclusie opmerkte, is artikel 137 van verordening nr. 73/2009 gerechtvaardigd door het vertrouwensbeginsel. Demmer, die vóór 1 januari 2010 ervan op de hoogte was dat de voor deze oppervlakten toegewezen toeslagrechten ten onrechte waren toegewezen, kan zijn rechten dus geenszins op basis van deze bepaling regulariseren.

Derhalve is Demmer krachtens artikel 73 bis, lid 1, van verordening nr. 796/2004 gehouden aan de nationale reserve de toeslagrechten af te staan die hem ten onrechte zijn toegewezen, waarbij zij moeten worden geacht hem nooit te zijn toegewezen.

De onverschuldigd betaalde steunbedragen moeten dus overeenkomstig artikel 73, lid 1, van verordening nr. 796/2004 worden terugbetaald. Zoals voortvloeit uit artikel 73 bis, lid 4, van deze verordening is dat ook het geval met onverschuldigd betaalde bedragen, daar zij zijn betaald op basis van rechten die zelf ten onrechte aan de betrokken landbouwer zijn toegewezen.

De landbouwer is krachtens artikel 73, lid 4, van deze verordening in beginsel niettemin niet gehouden om de steun terug te betalen die hij ten onrechte heeft gekregen, indien de betaling is verricht als gevolg van een fout van de bevoegde autoriteit of van een andere autoriteit, die hij redelijkerwijs niet kon ontdekken.

Zoals de advocaat-generaal in punt 70 van zijn conclusie opmerkte, is deze uitzondering gerechtvaardigd door het vertrouwensbeginsel.

In casu volgt uit het antwoord op de eerste en de tweede vraag dat de fout in voorkomend geval ligt in het feit dat de bevoegde autoriteit Demmer aan de oppervlakten in het hoofdgeding gebonden steun heeft betaald, terwijl zij niet subsidiabel waren, op grond dat zij geen deel uitmaakten van zijn bedrijf en/of niet overwegend voor landbouwdoeleinden werden gebruikt.

Tot bepaling of de landbouwers een dergelijke fout kunnen ontdekken, dient ermee rekening te worden gehouden dat van landbouwers als beroepsbeoefenaren kan worden verwacht dat zij bij steunaanvragen bijzondere zorgvuldigheid betrachten en op de hoogte zijn van de voorwaarden die daaraan verbonden zijn. Dat blijkt met name uit artikel 12 van verordening nr. 796/2004, krachtens hetwelk de landbouwer moet nagaan of in het voorbedrukte formulier opgenomen gegevens voor de steunaanvraag in de bedrijfstoeslagregeling juist zijn. Ook blijkt uit dat artikel dat deze toeslagregeling berust op de premisse dat de landbouwers kennis hebben genomen van de voorwaarden die voor de steun uit hoofde van de betrokken regelingen gelden.

Bovendien dient artikel 73, lid 4, van verordening nr. 796/2004, voor zover het voorziet in een uitzondering op de verplichting tot terugbetaling van onverschuldigd betaalde bedragen, strikt te worden uitgelegd te meer daar een dergelijke verplichting strekt tot bescherming van de financiële belangen van de Europese Unie.

Derhalve en ondanks de eventuele moeilijkheden tot uitlegging van de relevante Unierechtelijke bepalingen kon van een landbouwer in de situatie van Demmer in beginsel redelijkerwijs worden verwacht dat hij kon ontdekken dat de oppervlakten in het hoofdgeding niet subsidiabel waren, aangezien zij niet voldeden aan de voorwaarden van artikel 34, lid 2, onder a), van verordening nr. 73/2009 daar zij geen deel uitmaakten van zijn bedrijf en/of niet overwegend voor landbouwdoeleinden werden gebruikt.

Bij deze beoordeling staat het niettemin aan de verwijzende rechter om rekening te houden met alle omstandigheden van het hoofdgeding en met name met de vraag of in Denemarken vóór de revisie van het register van landbouwgronden in 2008 een administratieve praktijk gold waarbij oppervlakten als in het hoofdgeding systematisch als subsidiabel werden erkend. Dan kan van Demmer namelijk niet worden verwacht dat hij de in punt 83 van het onderhavige arrest aangehaalde fout had kunnen ontdekken (zie in die zin arrest Vonk Noordegraaf, C-105/13, EU:C:2014:1126, punt 50).

Een redelijkerwijs door de betrokken landbouwer ontdekbare fout kan evenwel niet worden uitgesloten alleen maar omdat de bevoegde autoriteiten de steun voor de oppervlakten in het hoofdgeding hebben betaald. De door de verwijzende rechter in zijn vragen bedoelde bepalingen, in het bijzonder artikel 73 van verordening nr. 796/2004, betreffen namelijk juist gevallen waarin onverschuldigd is betaald, zodat de landbouwers worden geacht er kennis van te hebben dat correcties ook na de betaling van de steun dreigen te worden toegepast.

Zoals blijkt uit de tekst van artikel 73, lid 4, van verordening nr. 796/2004 dient voorts ter beoordeling of de betrokken landbouwer een fout aan de oorsprong van de betaling van de steun redelijkerwijze kon ontdekken, te worden uitgegaan van het tijdstip van de betaling van de steun.

Daar de steun voor één enkel jaar tegelijk wordt betaald en de voor subsidiabiliteit van de betrokken oppervlakten relevante omstandigheden in de loop van de tijd kunnen variëren, moet de beoordeling krachtens artikel 73, lid 4, van verordening nr. 796/2004 bovendien afzonderlijk voor elk van de betrokken jaren worden verricht.

Ten slotte verjaart de verplichting tot terugbetaling van onverschuldigd betaalde steun overeenkomstig artikel 73, lid 5, van verordening nr. 796/2004 na tien jaar vanaf de dag van de betaling. Deze termijn wordt evenwel beperkt tot vier jaar wanneer de landbouwer te goeder trouw heeft gehandeld.

Dienaangaande wordt de betrokken landbouwer geacht te goeder trouw te hebben gehandeld, indien hij oprecht overtuigd was dat de betrokken oppervlakten subsidiabel waren. Om de in punt 88 van het onderhavige arrest vermelde reden kan de goede trouw van deze landbouwer evenwel niet enkel en alleen blijken uit het feit dat de bevoegde autoriteiten de steun voor deze oppervlakten hebben betaald.

Bovendien moet de goede trouw van de landbouwer, aangezien met deze goede trouw rekening wordt gehouden tot inachtneming van het vertrouwensbeginsel, in omstandigheden als in het hoofdgeding aanwezig zijn op het tijdstip van de indiening van de steunaanvraag en standhouden gedurende de vier jaar na de datum van de steunbetaling. Bijgevolg moet voor de toepassing van artikel 73, lid 5, van verordening nr. 796/2004 afzonderlijk voor elk van de betrokken jaren worden beoordeeld of sprake is van deze goede trouw en moet de goede trouw van de betrokken landbouwer tot het einde van het vierde jaar na de datum van de steunbetaling standhouden.

Mitsdien dient op de derde, de vierde en de vijfde vraag te worden geantwoord als volgt: