Afdeling 13.1 Bestuursrechtelijke handhavingstaak en handhavingsbevoegdheid

Voor de toedeling van de bestuursrechtelijke handhavingstaak wordt aangesloten bij de bevoegdheidsverdeling in de hoofdstukken 4 en 5 van de wet. Voor alle overige gevallen geldt dat de bestuursrechtelijke handhavingstaak berust bij het college van burgemeester en wethouders, tenzij deze bij algemene maatregel van bestuur aan een ander bestuursorgaan wordt opgedragen (zie artikel 18.2 van de wet). Artikel 13.1 regelt dat laatste voor onder andere de volgende gevallen:

Aangesloten is bij het in de wet gehanteerde uitgangspunt dat het bestuursorgaan dat een besluit neemt ook verantwoordelijk is voor de handhaving daarvan.

Beoogd is dit artikel in te vullen via het Invoeringsbesluit Omgevingswet.

Dit artikel regelt welke bestuursorganen met instemmingsrecht, naast het bevoegd gezag, ook bevoegd zijn tot het opleggen van een last onder bestuursdwang — en daarmee op grond van artikel 5:32 van de Algemene wet bestuursrecht ook tot het opleggen van een last onder dwangsom — voor de onderdelen van de omgevingsvergunning waarvoor zij hebben beslist over instemming, of ter zake op grond van artikel 4.37 van dit besluit of artikel 16.16, derde of vierde lid, van de Omgevingswet hebben bepaald dat instemming niet is vereist. Dit gaat over overtredingen van voorschriften van de omgevingsvergunning die betrekking hebben op de activiteit die aanleiding was voor toekenning van het recht van instemming in de artikelen 4.20 tot en met 4.32 van dit besluit. Het bestuursorgaan met instemmingsrecht is niet bevoegd om andere onderdelen van de omgevingsvergunning te handhaven. Ook vormt dit artikel geen grondslag om te mogen handhaven wanneer zonder vergunning wordt gehandeld: deze bevoegdheid heeft alleen het bestuursorgaan dat zelf bevoegd gezag is voor een enkelvoudige aanvraag om een omgevingsvergunning voor de desbetreffende activiteit. Bij de voorgenomen Invoeringswet Omgevingswet zal dit worden verduidelijkt in artikel 18.3 van de Omgevingswet, dat aan het onderhavige artikel ten grondslag ligt.

Het bestuursorgaan dat instemmingsrecht heeft mag in de volgende gevallen zelf een last onder bestuursdwang opleggen vanwege de naleving van de voorschriften van dat deel van de omgevingsvergunning waarvoor het instemmingsrecht heeft gegolden:

Het gaat bij de in het voorgaande onder 1, 2 en 5 genoemde activiteiten, geregeld in de onderdelen a, b en d van het eerste lid, steeds om het bestuursorgaan dat verantwoordelijk is voor het beheer, bijvoorbeeld van een waterstaatswerk of een natuurgebied, waar ter bescherming van de daar aanwezige infrastructuur of natuur bijzondere eisen gelden en waar dat bestuursorgaan ook zelf toezicht houdt of laat houden. Wanneer de desbetreffende activiteiten onderdeel uitmaken van een omgevingsvergunning waarvoor het beherende bestuursorgaan niet zelf het bevoegd gezag is, zou in geval van een overtreding van dit onderdeel van de omgevingsvergunning die door het beherend bestuursorgaan wordt geconstateerd steeds een handhavingsverzoek aan het bevoegd gezag voor de omgevingsvergunning moeten worden gedaan. Dit levert dubbel werk op en is ondoelmatig. Daarom is ervoor gekozen het beherend bestuursorgaan in staat te stellen de onderdelen van de omgevingsvergunning waarvoor zijn instemmingsrecht geldt zelf te handhaven. Daarbij is dubbele handhaving een aandachtspunt voor de beide tot handhaving bevoegde bestuursorganen: voorkomen moet worden dat een initiatiefnemer te maken krijgt met twee handhavingsacties van twee bevoegde bestuursorganen. Naar verwachting kan dit door een goede afstemming tussen handhavende bevoegde bestuursorganen afdoende worden voorkomen. Daarom is hierover in dit besluit geen aanvullende regel opgenomen.

Voor de handhavingsbevoegdheid van de minister van Economische Zaken en Klimaat als adviseur met instemming, geregeld in onderdeel c van het eerste lid, geldt een vergelijkbare situatie. Het Staatstoezicht op de Mijnen is het bestuursorgaan dat toezicht houdt op alle mijnbouwgerelateerde activiteiten, en zal dus in veruit de meeste gevallen ook degene zijn die een overtreding constateert. Overigens beschikt het Staatstoezicht op de mijnen op grond van hoofdstuk 8 van de Mijnbouwwet met ingang van 1 januari 2017 over een versterkte positie. In dat kader is in artikel 132 van de Mijnbouwwet aan de inspecteur-generaal der mijnen (hoofd van het Staatstoezicht op de mijnen) een zelfstandige handhavingsbevoegdheid toegekend. In verband hiermee bestaat het voornemen om bij de voorgenomen Invoeringswet Omgevingswet aan hoofdstuk 18 van de Omgevingswet een artikel toe te voegen waarin wordt bepaald dat als de Minister van Economische Zaken en Klimaat op grond van de Omgevingswet handhavingsbevoegdheden toekomen over mijnbouw, die zullen worden uitgeoefend door de inspecteur-generaal der mijnen. Deze bepaling zal ook doorwerken naar het onderhavige artikel.

Voor het beheer van natuurgebieden, en voor het houden van toezicht op Natura 2000- en flora- en fauna-activiteiten van nationaal belang (eerste lid, onder e), is de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit zelf verantwoordelijk. Ook hier zal het veelal eerder de minister zelf zijn die een overtreding constateert van het onderdeel van de vergunning waarvoor hij heeft beslist over instemming, dan het bevoegd gezag voor de omgevingsvergunning.

Voor ontgrondingsactiviteiten die vallen onder het eerste lid, onder b en d, geldt een vergelijkbare situatie. Veruit de meeste vergunningplichtige ontgrondingen vinden plaats in het buitengebied, in het kader van delfstoffenwinning of herinrichting van het landschap. Bovendien is voor het vergunnen en handhaven van ontgrondingen bijzondere technische expertise nodig. Waar het gaat om ontgrondingen in rijkswateren, is de minister van Infrastructuur en Waterstaat bovendien beheerder van het gebied waar de ontgronding plaatsvindt en vervult deze al de rol van toezichthouder. Ook hier geldt dat het doelmatiger en doeltreffender is wanneer de toezichthouders van de provincie en de minister van Infrastructuur en Waterstaat zelf kunnen handhaven wanneer zij een overtreding constateren.

Voor activiteiten met betrekking tot archeologische monumenten als bedoeld in het eerste lid, onder f, van dit artikel krijgt de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap als instemmingsorgaan een aanvullende handhavingsbevoegdheid. Het gaat om een beperkt aantal archeologische monumenten die beschermd zijn vanwege hun uitzonderlijke archeologische waarden. Wanneer archeologische monumenten worden aangetast, is dit niet meer te herstellen. Uitgangspunt voor archeologische rijksmonumenten is behoud in situ, zodat deze onaangetast doorgegeven kunnen worden aan toekomstige generaties. De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap kan zijn verantwoordelijkheid voor het behoud van deze archeologische monumenten alleen adequaat invullen, wanneer hij in voorkomend geval voortvarend kan ingrijpen bij aantasting daarvan. Hiervoor is het nodig dat hij zelf kan handhaven.

Het tweede lid van dit artikel regelt een uitzondering op het voorgaande, voor het geval de ‘eens bevoegd gezag, altijd bevoegd gezag’ regel uit artikel 4.16 van dit besluit van toepassing is. Voor complexe bedrijven is er juist voor gekozen om alle bevoegdheden in één hand te concentreren. Het bevoegd gezag voor de milieubelastende activiteit, te weten gedeputeerde staten, is ook bevoegd gezag voor alle andere activiteiten die op dezelfde locatie plaatsvinden. Een aparte handhavingsbevoegdheid voor bestuursorganen met instemmingsrecht verdraagt zich niet met deze beleidskeuze. Daarom zijn de complexe bedrijven uitgezonderd van het toepassingsbereik van artikel 13.3, eerste lid, van dit besluit.