EHRM, 05-02-2019, nr. 16874/12

En principe, l'immunité de juridiction des États est régie par le droit international coutumier.

Le 16 avril 2010, la Suisse a ratifié la Convention des Nations Unies du 2 décembre 2004 sur l'immunité juridictionnelle des États et de leurs biens (‘ la CNUIJE ’, publiée dans le recueil systématique (RS) sous le numéro 0.273.2), qui n'est pas encore entrée en vigueur. D'après le Conseil fédéral suisse, la Suisse, ‘ qui a pris une part active à l'élaboration du texte, a aisément pu se rallier au consensus relatif à son adoption, car la convention codifie au niveau international, pour l'essentiel, des principes appliqués par le Tribunal fédéral depuis 1918 ’ (Message du Conseil fédéral du 25 février 2009 concernant l'approbation et la mise en œuvre de la Convention de l'ONU sur les immunités juridictionnelles des États et de leurs biens ; Feuille fédérale (FF) 2009 1443, 1444).

La CNUIJE reconnaît le principe général de l'immunité de l'État et de ses biens devant les tribunaux d'un autre État en son article 5 (règle exprimée par l'adage par in parem non habet imperium, selon lequel un État ne peut être soumis à la juridiction d'un autre État).

L'article 7 de la CNUIJE (Consentement exprès à l'exercice de la juridiction) est libellé comme suit :

Dans son rapport soumis à l'Assemblée générale des Nations Unies sur les travaux de sa quarante-troisième session, de 1991, la Commission du droit international précisait, dans la partie ‘ projet d'articles sur les immunités juridictionnelles des États et de leurs biens et commentaires y relatifs ’ (‘ le projet d'articles de la Commission du droit international ’) ce qui suit dans son commentaire relatif à l'article 7 (Annuaire de la Commission du droit international 1991 [deuxième partie], A/CN.4/SER.A/1991/Add.I (Part 2), page 27, point 8) :

L'article 11 de la CNUIJE (Contrats de travail) est ainsi libellé :

Dans le projet d'articles de la Commission du droit international (idem, pages 42–43), l'article 11 était ainsi rédigé :

Dans le commentaire y afférent (idem, pages 45–46), la Commission du droit international précisait ce qui suit quant aux exceptions contenues aux lettres c) et d) de cet article :

Il est à noter que la Cour suprême du Royaume-Uni a refusé d'appliquer l'article 11 § 2 e) de la CNUIJE en tant que règle de droit international coutumier (jugement du 18 octobre 2017 dans l'affaire Benkharbouche v Secretary of State for Foreign and Commonwealth Affairs and Secretary of State for Foreign and Commonwealth Affairs and Libya v Janah, [2017] UKSC 62).

Pour un plus ample exposé, la Cour renvoie aux affaires Cudak c. Lituanie ([GC], no 15869/02, §§ 25–33, CEDH 2010-III) et Sabeh El Leil c. France ([GC], no 34869/05, §§ 18–23, 29 juin 2011).

Des informations sur la pratique suisse (ainsi que sur celle d'autres États membres du Conseil de l'Europe) sont accessibles dans la ‘ Base de données sur les immunités des États et des organisations internationales ’ du Comité des conseillers juridiques sur le droit international public (CAHDI) à l'adresse https://www.coe.int/fr/web/cahdi/database-immunities.

Dans sa jurisprudence, le Tribunal fédéral a interprété la notion de ‘ résidence permanente ’ figurant à l'article 11 § 2 e) de la CNUIJE comme suit (voir, à titre d'exemple, les arrêts du Tribunal fédéral 4A_542/2011 et 4A_544/2011 du 30 novembre 2011) :

La requérante argue que les conditions de l'article 7 § 1 b) de la CNUIJE sont remplies dans la présente espèce, et que l'on peut donc se dispenser de l'analyse du Gouvernement au sujet des deux exceptions relevant de l'article 11 § 2 de la même convention. Elle estime que ces dernières doivent, en effet, céder le pas face à l'application de l'article 7 § 1 b) de la CNUIJE, qui prévaudrait. Elle dit que la République du Burundi a consenti expressément à l'exercice de la juridiction des tribunaux suisses dans l'article 8 du contrat de travail. Elle dit aussi que cette renonciation anticipée à l'immunité de juridiction ressort également du procès-verbal de l'audience du 14 avril 2011 tenue devant la Cour de justice (paragraphe 16 ci-dessus), au cours de laquelle la République du Burundi se serait exprimée en ce sens.

Quant à l'exception de l'article 11 § 2 e) de la CNUIJE, la requérante ne conteste pas qu'elle n'avait pas sa résidence permanente en Suisse, mais en ‘ France voisine ’, et qu'elle était ressortissante de la République du Burundi au moment de l'introduction de l'action. Elle indique toutefois que, selon une pratique appliquée à tous les fonctionnaires internationaux en poste à Genève et résidant en ‘ France voisine ’, ceux-ci sont traités comme s'ils étaient installés en Suisse.

À titre subsidiaire, la requérante conteste l'applicabilité de l'article 11 § 2 a) de la CNUIJE. Elle est d'avis que les faits établis dans le cadre de la procédure nationale démontrent clairement la nature subalterne de sa fonction.

Enfin, la requérante soutient qu'il est illusoire de penser qu'elle peut ester en justice contre la République du Burundi devant les autorités judiciaires burundaises. À cet égard, elle indique que, si elle a pu par le passé soumettre un litige de travail devant les instances administratives de la République du Burundi, c'est parce qu'il ne s'agissait pas d'instances judiciaires et, surtout, parce que cela s'était déroulé avant l'arrivée au pouvoir des actuelles instances politiques.

Tout d'abord, le Gouvernement conteste la thèse de la requérante selon laquelle la clause de renonciation contractuelle est valide, puisque, selon lui, la République du Burundi n'a pas exprimé son consentement de façon claire et non équivoque. À ses dires, l'article 8 du contrat de travail contient une réserve liée aux ‘ usages diplomatiques ’ et la République du Burundi s'est prévalue de l'exception d'immunité de juridiction tout au long de la procédure.

Le Gouvernement estime opportun de rappeler que la requérante est une ressortissante burundaise résidant en France. Par conséquent, à ses yeux, l'exception de l'article 11 § 2 e) de la CNUIJE est pertinente en l'espèce.

Le Gouvernement considère que cela vaut également pour ce qui concerne l'exception de l'article 11 § 2 a) de la CNUIJE. Il indique, à ce sujet, que, nonobstant le fait que la requérante avait été engagée en tant que secrétaire, elle exerçait effectivement des fonctions importantes, qui selon lui n'étaient plus de nature subalterne. Il cite notamment la délivrance de passeports et de visas, l'une des principales fonctions d'une représentation. Il expose en outre ce qui suit : le fait que la mission permanente était une petite structure a facilité l'évolution de la nature des fonctions exercées par la requérante ; celle-ci signait notamment des documents par délégation, parfois avec la mention ‘ assistante de l'ambassadeur ’ ; pendant les absences de l'ambassadeur, elle s'occupait des affaires courantes de la mission permanente, avec l'aval du ministère des Affaires étrangères de la République du Burundi, et elle recevait entre autres les hôtes de marque ; du mois d'octobre 1996 au mois d'avril 2007, elle était chargée de la comptabilité de la mission permanente, et, en cette qualité, en octobre 1997, elle avait remis en cause le bien-fondé de certaines dépenses que l'ambassadeur en poste entendait effectuer, à la suite de quoi ce dernier avait été relevé de ses fonctions par le ministère des Affaires étrangères de la République du Burundi. Selon le Gouvernement, il existe ainsi des différences considérables entre la présente affaire et les affaires Cudak et Sabeh El Leil (précitées).

En d'autres termes, le Gouvernement est d'avis que le cas de la requérante relève des deux exceptions énumérées à l'article 11 § 2 de la CNUIJE susmentionnées.

Enfin, en réponse aux allégations de la requérante selon lesquelles celle-ci a été privée par le Tribunal fédéral de la possibilité de faire valoir ses prétentions devant un tribunal, le Gouvernement se réfère à la jurisprudence de la Cour pour dire que la compatibilité de l'octroi de l'immunité de juridiction à un État avec l'article 6 § 1 de la Convention ne dépend pas de l'existence d'alternatives raisonnables pour la résolution du litige. En outre, il tient à rappeler que la requérante avait par le passé soumis un litige de travail aux instances burundaises et que ces dernières avaient bien su résoudre ce différend.

S'agissant des litiges relevant d'un contrat de travail conclu entre des ambassades ou missions permanentes et le personnel employé par celles-ci, la Cour renvoie aux principes généraux dégagés dans sa jurisprudence, qui ont été énoncés dans ses arrêts de Grande Chambre Fogarty c. Royaume-Uni ([GC], no 37112/97, §§ 24–28, CEDH 2001-XI (extraits)), Cudak (précité, §§ 54–59) et Sabeh El Leil (précité, §§ 46–54), et confirmés plus récemment dans ses arrêts de chambre Wallishauser c. Autriche (no 156/04, § 59, 17 juillet 2012), Radunović et autres c. Monténégro (nos 45197/13 et 2 autres, §§ 61–68, 25 octobre 2016) et Naku c. Lituanie et Suède (no 26126/07, § 86, 8 novembre 2016).

La Cour note d'emblée que la présente affaire se distingue des affaires précitées au paragraphe précédent à plusieurs égards. Premièrement, le contrat de travail de la requérante contient un article concernant le ‘ contentieux ’, qui, de l'avis de la requérante, constitue une clause de renonciation anticipée de la part de la République du Burundi à son immunité de juridiction (paragraphes 55 et suivants ci-dessous). Deuxièmement, la requérante, qui était ressortissante de l'État employeur au moment où elle a saisi les juridictions helvétiques de son action dirigée contre celui-ci, n'avait pas sa résidence permanente dans l'État du for, à savoir la Suisse, au moment où elle a introduit cette action (paragraphes 61 et suivants ci-dessous). Enfin, considérant les faits de l'espèce et les tâches effectivement confiées à la requérante au sein de la mission permanente, il y a un chevauchement complexe entre les actes jure imperii et jure gestionis accomplis par celle-ci (paragraphe 65 ci-dessous).

La Cour rappelle que le droit d'accès à un tribunal, reconnu par l'article 6 § 1 de la Convention, n'est pas absolu : il se prête à des limitations implicitement admises, car il appelle de par sa nature même une réglementation par l'État. Les États contractants jouissent en la matière d'une certaine marge d'appréciation. Il appartient en revanche à la Cour de statuer en dernier ressort sur le respect des exigences de la Convention ; elle se doit de vérifier que les limitations mises en œuvre ne restreignent pas l'accès offert à l'individu d'une manière ou à un point tels que le droit s'en trouve atteint dans sa substance même. En outre, pareille limitation du droit d'accès à un tribunal ne se concilie avec l'article 6 § 1 que si elle tend à un but légitime et s'il existe un rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et le but visé (Cudak, précité, § 55, avec les références qui y sont citées).

La Cour rappelle également que la Convention doit s'interpréter à la lumière des principes énoncés par la Convention de Vienne du 23 mai 1969 sur le droit des traités, qui dispose en son article 31 § 3 c) qu'il faut tenir compte de ‘ toute règle de droit international applicable aux relations entre les parties ’. La Convention, y compris son article 6, ne saurait s'interpréter dans le vide. La Cour ne doit pas perdre de vue le caractère spécifique de traité de garantie collective des droits de l'homme que revêt la Convention et elle doit tenir compte des principes pertinents du droit international. La Convention doit autant que faire se peut s'interpréter de manière à se concilier avec les autres règles de droit international, dont elle fait partie intégrante, y compris celles relatives à l'octroi de l'immunité aux États (Cudak, précité, § 56, et Fogarty, précité, § 35).

À ce propos, la Cour rappelle que la doctrine de l'immunité absolue des États a subi depuis de nombreuses années une érosion certaine, en particulier avec l'adoption de la Convention sur les immunités juridictionnelles des États et de leurs biens (Cudak, précité, § 64). Notamment, dans le domaine des contrats de travail, l'article 11 § 1 de la CNUIJE dispose que, à moins que les États concernés n'en conviennent autrement (ce qui n'est pas le cas en l'espèce), le principe qui prévaut est celui selon lequel un État ne peut invoquer l'immunité de juridiction devant un tribunal d'un autre État, compétent en l'espèce, dans une procédure se rapportant à un contrat de travail entre l'État et une personne physique pour un travail accompli ou devant être accompli, en totalité ou en partie, sur le territoire de cet autre État. L'article 11 § 2 a) à f) de la CNUIJE prévoit plusieurs exceptions à ce principe. Ainsi, à titre d'exemple, un État peut seulement invoquer l'exception d'immunité de juridiction devant un tribunal d'un autre État ‘ si l'employé a été engagé pour s'acquitter de fonctions particulières dans l'exercice de la puissance publique ’ (article 11 § 2 a) de la CNUIJE) ou ‘ si l'action a pour objet l'engagement, le renouvellement de l'engagement ou la réintégration d'un candidat ’ (article 11 § 2 c) de la CNUIJE) ou ‘ si l'action a pour objet le licenciement ou la résiliation du contrat d'un employé et si (…) cette action risque d'interférer avec les intérêts de l'État en matière de sécurité ’ (article 11 § 2 d) de la CNUIJE). Jusqu'à présent, dans sa jurisprudence relative à l'article 11 de la CNUIJE (paragraphe 49 ci-dessus), la Cour n'a eu l'occasion d'analyser que ces exceptions qui émanent, en principe, du droit international coutumier.

En l'espèce, compte tenu du principe par in parem non habet imperium (paragraphe 23 ci-dessus), la Cour estime que l'octroi de l'immunité souveraine à un État dans une procédure civile poursuit le but légitime d'observer le droit international afin de favoriser la courtoisie et les bonnes relations entre États grâce au respect de la souveraineté d'un autre État (Cudak, précité, § 60, et Sabeh El Leil, précité, § 52).

Dès lors, il convient d'examiner si la restriction litigieuse du droit d'accès de la requérante à un tribunal était proportionnée au but poursuivi.

À l'instar de la requérante, qui le soulève à juste titre, la Cour estime qu'il n'y aurait pas lieu de procéder à une analyse des exceptions de l'article 11 § 2 de la CNUIJE si la République du Burundi avait consenti expressément à l'exercice de la juridiction des tribunaux suisses dans l'article 8 du contrat de travail (en application de l'article 7 § 1 b) de la CNUIJE ; paragraphe 24 ci-dessus).

À ce propos, la Cour note qu'un État étranger peut renoncer, notamment par le biais de clauses contractuelles, à son droit d'immunité devant les tribunaux d'un autre État (voir également l'article 11 § 2 f) de la CNUIJE). L'article 7 de la CNUIJE est identique à celui qui figure dans le projet d'articles de la Commission du droit international, et dont l'élément central est la présomption de l'absence de consentement de l'État à l'exercice de la juridiction, sauf consentement exprès. Le commentaire y relatif contenu dans ce projet d'articles précise que cette disposition correspond à la pratique des États et qu'elle relève du droit international coutumier. En ce qui concerne les exigences d'un tel consentement exprès, l'article 7 § 1 b) de la CNUIJE mentionne les dispositions contractuelles expresses par lesquelles un État exprime sa renonciation clairement et sans équivoque.

La Cour prend note de la position de la requérante, qui soutient que l'article 8 du contrat de travail correspondait clairement à la volonté des parties selon laquelle celui-ci constituait une clause de renonciation anticipée de la République du Burundi à son immunité de juridiction. Elle se plaint ainsi d'avoir subi une limitation disproportionnée de son droit d'accès à un tribunal aux motifs que le Tribunal fédéral a indument admis l'immunité de juridiction de la République du Burundi.

La Cour observe d'emblée que le Tribunal fédéral et la Cour de justice ont accueilli l'exception d'immunité de juridiction soulevée par la République du Burundi, laquelle l'a de plus toujours invoquée pendant toute la procédure. En outre, elle note que trois instances nationales ont interprété la clause contenue dans l'article 8 du contrat de travail de manière très différente. Par conséquent, la Cour considère qu'il ne s'agit pas d'une clause contractuelle exprimant de manière expresse, claire et non équivoque l'intention de la République du Burundi de renoncer à son immunité de juridiction. Les allégations de la requérante ne sont d'ailleurs pas de nature à permettre à la Cour de remettre cette constatation en question. Cela vaut notamment pour le renvoi au procès-verbal du 14 avril 2011 (paragraphe 16 ci-dessus) auquel l'intéressée procède. En effet, il ressort uniquement de ce procès-verbal que la représentante de la République du Burundi avait relu, lors de l'audience devant la Cour de justice, l'article 8 du contrat de travail et avait simplement confirmé sa teneur, sans corroborer la thèse selon laquelle la République du Burundi avait interprété cette clause comme une disposition autorisant la requérante à saisir la justice suisse. Dans de telles circonstances, la Cour est d'avis que le Tribunal fédéral pouvait présumer que la clause en question n'était pas la manifestation d'une volonté claire et non équivoque de la part de la République du Burundi. Dès lors, la condition d'un consentement exprès prévue par l'article 7 § 1 b) de la CNUIJE faisant défaut dans la présente affaire, il s'ensuit que la République du Burundi n'a pas renoncé à son immunité de juridiction.

En l'espèce, le Tribunal fédéral avait noté que la disposition litigieuse n'autorisait pas la requérante à poursuivre la République du Burundi devant les tribunaux suisses, car la compétence du pouvoir judiciaire local n'y était envisagée que pour autant que les usages diplomatiques le permettaient. Aux yeux de la Cour, l'interprétation du Tribunal fédéral selon laquelle cette réserve des usages diplomatiques devait ‘ être comprise comme visant l'ensemble des règles coutumières ou conventionnelles valables entre la République du Burundi et l'État du for relatives à la mission concernée, ce qui inclut l'immunité de juridiction ’, n'a rien d'arbitraire.

En ce qui concerne les litiges relevant d'un contrat de travail conclu entre des ambassades ou missions permanentes et le personnel employé par celles-ci pour accomplir des tâches subalternes, la Cour rappelle que, dans sa jurisprudence constante, qui reflète le droit international coutumier, elle a toujours protégé les ressortissants de l'État du for (Cudak, précité (requérante de nationalité lituanienne, et lieu de travail situé à Vilnius, en Lituanie), Sabeh El Leil, précité (requérant de nationalité française, et lieu de travail situé à Paris, en France), Wallishauser, précité (requérante de nationalité autrichienne, et lieu de travail situé à Vienne, en Autriche), Radunović, précité (requérants de nationalité monténégrine, et lieu de travail situé à Podgorica, au Monténégro), et Naku, précité (requérante de nationalité lituanienne, et lieu de travail situé à Vilnius)) et les non-ressortissants qui y résident (Fogarty, précité (requérante de nationalité irlandaise qui avait sa résidence permanente à Londres, où elle travaillait, et qui disposait d'une autorisation d'établissement permanente pour le Royaume-Uni)). A contrario, comme l'indique également le commentaire relatif à l'article 11 figurant dans le projet d'articles de la Commission du droit international (paragraphe 28), lorsque ce lien avec l'État du for fait défaut, l'État du for n'est plus fondé à revendiquer la prépondérance de sa législation du travail et de sa juridiction en la matière face à un État employeur étranger, malgré le lien territorial que constituent le lieu du recrutement de l'employé et le lieu où le travail doit être accompli conformément au contrat. En outre, si l'employé a la nationalité de l'État employeur, des voies de recours existent dans l'État employeur et les tribunaux peuvent y être saisis.

La Cour observe que l'article 11 § 2 e) de la CNUIJE emploie l'expression de ‘ résidence permanente ’ (sans pour autant la définir dans la convention même) et diverge ainsi du projet d'articles de la Commission du droit international (article 11 dudit projet, lettre c), qui se réfère à la notion de ‘ résidence habituelle ’ ; paragraphe 27 ci-dessus). Elle estime toutefois qu'il n'est pas nécessaire d'approfondir ce point, notamment relativement à la nature de cette disposition en tant que règle de droit international coutumier (sur ce débat, voir la référence donnée au paragraphe 29 ci-dessus) parce qu'il n'est pas contesté en l'espèce que la requérante n'a jamais eu une quelconque résidence dans l'État du for au moment où elle a engagé une action contre son ex-employeur, ni au sens du droit international public ni au sens du droit interne. Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, la résidence au sens de l'article 11 § 2 e) de la CNUIJE se définit comme ‘ la présence physique [d'une personne] dans un lieu précis, l'impression objective donnée aux tiers d'y résider normalement étant plus importante que l'intention subjective de la personne concernée d'y créer le centre de sa vie ’ (paragraphe 32 ci-dessus). La Cour constate en effet que la requérante, de nationalité burundaise, vivait avec son mari et ses enfants à Prévessin-Moëns, en France, au moment où elle a engagé une action contre son ex-employeur. Partant, ni le fait que le poste de travail de la requérante était en Suisse ni l'existence d'une prétendue pratique appliquée entre la France et la Suisse (que l'intéressée mentionne dans sa requête sans d'ailleurs l'étayer de manière suffisante) ne permettent à la Cour de remettre en question la constatation de la Cour de justice selon laquelle, d'un point de vue objectif, la requérante n'a jamais eu sa résidence en Suisse. Le fait qu'elle s'est installée à Genève, après l'introduction de son recours en matière civile devant le Tribunal fédéral (paragraphe 20 ci-dessus), n'y change rien.

Il en découle que les circonstances de la présente affaire tombent dans le champ d'application de l'article 11 § 2 e) de la CNUIJE eu égard au fait que la requérante était ressortissante de l'État employeur au moment où l'action a été engagée et qu'elle n'a jamais eu sa résidence permanente dans l'État du for.

Quant à l'argument de la requérante selon lequel, en raison de l'octroi de l'immunité de juridiction à la République du Burundi, le Tribunal fédéral l'a privée de la possibilité de faire valoir des prétentions devant un tribunal digne de ce nom, la Cour rappelle que la compatibilité de l'octroi de l'immunité de juridiction à un État avec l'article 6 § 1 de la Convention ne dépend pas de l'existence d'alternatives raisonnables pour la résolution du litige (Stichting Mothers of Srebrenica et autres c. Pays-Bas (déc.), no 65542/12, § 164, CEDH 2013 (extraits), avec référence à la jurisprudence de la Cour internationale de justice, qui avait explicitement réfuté l'existence d'une règle selon laquelle, en l'absence d'autre recours, la reconnaissance de l'immunité entraînerait ipso facto une violation du droit d'accès à un tribunal ; voir l'arrêt Immunités juridictionnelles de l'État (Allemagne c. Italie ; Grèce (intervenant)) du 3 février 2012, CIJ, Recueil 2012, § 101). La Cour note d'ailleurs qu'en l'espèce la requérante ne se trouve pas dans d'une situation d'absence d'autre recours. En effet, il ressort du procès-verbal du 14 avril 2011 que, par le passé, la requérante avait soumis un litige de travail aux autorités burundaises, que ces dernières avaient bien su résoudre. La Cour observe également que, d'après le même procès-verbal, la République du Burundi avait fourni des assurances à la requérante : selon celles-ci, cette dernière pourrait, au cas où la Cour de justice maintiendrait l'immunité de juridiction, saisir la Cour administrative de Bujumbura, et il n'y aurait pas de problème de prescription puisque l'intéressée avait déjà saisi un tribunal suisse — ce qui, d'après la République du Burundi, vaudrait interruption de la prescription (paragraphe 16 ci-dessus).

Dès lors, les exceptions de l'article 11 § 2 a) à f) de la CNUIJE étant alternatives, il n'y a plus lieu d'examiner l'exception contenue à la lettre a), soulevée par le Gouvernement.

Par conséquent, la Cour est d'avis que les tribunaux suisses ne se sont pas écartés des principes de droit international généralement reconnus en matière d'immunité des États et que l'on ne saurait considérer la restriction au droit d'accès à un tribunal comme disproportionnée en l'espèce.

Partant, la Cour conclut qu'il n'y a pas eu violation de l'article 6 § 1 de la Convention.