CRvB, 19-10-1995, nr. AW 1993/551

Bij brief van 13 juli 1989 heeft eiser gedaagde in kennis gesteld van het op 7 juli 1989 genomen besluit haar niet ontvankelijk te verklaren in het verzoek om toekenning van bezoldiging-na-ontslag bij ziekte, voorzover dit verzoek betreft de periode van 1 februari 1982 tot 1 februari 1983 en voorts om het verzoek af te wijzen voor- zover betreffende de periode van 16 oktober 1980 tot 1 februari 1982 en de periode van 1 februari 1983 tot 1 mei 1984.

De Arrondissementsrechtbank te Amsterdam heeft bij uitspraak van 10 juni 1993, nr. AW 89/510, als volgt beslist:

Eiser heeft tegen die uitspraak hoger beroep ingesteld voorzover daarbij het beroep gegrond en het bestreden besluit nietig is verklaard (periode 1 februari 1982 tot 1 februari 1983).

Namens gedaagde is van contra-memorie gediend.

Het geding is behandeld ter terechtzitting van 6 oktober 1994. Eiser heeft zich laten vertegenwoordigen door mr J.M. Dekker, werkzaam bij de Centrale Afdeling Personeelszaken van de gemeente Amsterdam; gedaagde is niet verschenen.

De Raad heeft vervolgens het onderzoek heropend en de zaak opnieuw ter behandeling aan de orde gesteld ter terechtzitting van 21 september 1995, waar partijen niet zijn verschenen.

Met ingang van 1 januari 1994 is de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in werking getreden en de Ambtenarenwet 1929 - sindsdien geheten:

Ambtenarenwet - gewijzigd. De in dit kader gegeven wettelijke regels van overgangsrecht brengen echter mee dat op het onderhavige hoger beroep moet worden beslist met toepassing van het procesrecht zoals dat luidde vóór 1 januari 1994, behoudens wat betreft de mogelijkheid van vergoeding van proceskosten als bedoeld in artikel 8:75 Awb.

De Raad verwijst voor een uitvoerig overzicht van de relevante feiten en omstandigheden naar hetgeen in de aangevallen uitspraak is vermeld en volstaat met de volgende samenvatting.

Gedaagde, sinds 1 maart 1980 werkzaam als arts bij de Gemeentelijke Geneeskundige en Gezondheidsdienst (GG & GD), is met ingang van 1 februari 1982 op haar verzoek ontslagen.

Vanaf 8 november 1982 heeft zij (na weigering wachtgeld) een - gekorte WWV-uitkering ontvangen.De directie van het Algemeen burgerlijk pensioenfonds (ABP) heeft bij beschikkingen van 17 en 20 februari 1987 gedaagde blijvend ongeschikt verklaard uit hoofde van ziekten of gebreken voor haar betrekking van arts bij de GG & GD voor 40, respectievelijk (per 16 oktober 1980) 20 uur per week. De ingangsdatum van het ABPpensioen is uiteindelijk gesteld op 1 mei 1984.

Bij brief van 28 september 1988 is namens gedaagde verzocht om uitbetaling van de bezoldiging bij ziekte na ontslag over de onder I genoemde perioden. Daarbij is aangevoerd dat gedaagde destijds in overspannen toestand de dienst heeft verlaten en sinds kort weer in staat is om haar belangen te behartigen.

Bij het bestreden besluit is op dit verzoek beslist; op het hiertegen ingestelde beroep is door de arrondissementsrechtbank beslist als onder I weergegeven.In hoger beroep is thans nog aan de orde de in het bestreden besluit vervatte niet-ontvankelijk verklaring van gedaagde voorzover haar verzoek om bezoldigingnaontslag bij ziekte betreft de periode van 1 februari 1982 tot 1 februari 1983.

Eiser heeft dit doen steunen op artikel 1, lid 1, van de (per 1 januari 1992 vervallen) Wet van 31 oktober 1924, Stb. 482.

De eerste rechter heeft dit onderdeel van het bestreden besluit niet in stand gelaten overwegende dat een aanspraak nog geen vordering is.

De Raad overweegt het volgende.

Ingevolge artikel 521 van het Ambtenarenreglement Amsterdam (ARA), zoals dat artikel destijds luidde, had de gewezen ambtenaar, die - kort weergegeven - bij zijn ontslag arbeidsongeschikt wegens ziekte was dan wel binnen 31 dagen na zijn ontslag arbeidsongeschikt was geworden aanspraak op zijn laatstgenoten bezoldiging.

Dit artikel garandeerde de ontslagen ambtenaar terzake van bestaande, dan wel kort na het ontslag ingetreden ongeschiktheid wegens ziekte gedurende maximaal 12 maanden (lid 5 van artikel 521 oud) een recht op zijn laatstelijk genoten bezoldiging; hij had terzake een aanspraak op de werkgever. De werkgever diende die aanspraak zonder meer te honoreren, tenzij de essentiële voorwaarden (de arbeidsongeschiktheid, het tijdstip van intreden na ontslag) niet zouden zijn vervuld. Eiseres zou, zo blijkt uit het bestreden besluit, aanspraak gehad hebben tot 1 februari 1983.Gedaagde heeft aanvankelijk getracht de ingangsdatum van het ABP-pensioen te doen vervroegen; haar beroep op overmacht (ziekte) en onbekendheid met de wettelijke bepalingen heeft niet tot het gewenste resultaat geleid (uitspraak Centrale Raad van Beroep d.d. 21 november 1991, ABP 1989/27). Vervolgens is namens haar bij brief van 28 september 1988 alsnog getracht de vordering ex artikel 521 (oud) ARA bij de werkgever op te eisen.

Eiser heeft een beroep gedaan op artikel 1 van de Wet van 31 oktober 1924, Stb. 482, ingevolge welke bepaling, kort weergegeven, rechtsvorderingen terzake van geldschulden ten laste van een openbaar lichaam in elk geval door verloop van vijf jaren na de 31e december van het jaar, waarin de schuld opvorderbaar is geworden, vervallen.

De Raad overweegt te dien aanzien het volgende.

Genoemde wet is met ingang van 1 januari 1992 ingetrokken in verband met de invoering van de verjaringsbepalingen van het nieuwe Burgerlijk Wetboek, waarvan met betrekking tot een casus als de onderhavige met name kan worden gewezen op artikel 3:308. Aangezien deze verjaringsbepalingen, behoudens van toepassingverklaring, op de ambtelijke rechtsverhouding niet rechtstreeks van toepassing zijn, heeft de wetgever een overeenkomstige bepaling in de Ambtenarenwet 1929 opgenomen: artikel 123b met ingang van 1 januari 1992, gewijzigd in artikel 123 met ingang van 1 december 1992.

Laatstgenoemde artikelen hebben in wezen dezelfde strekking als artikel 1 van de wet van 1924 en ook een overeenkomstige woordkeus:

rechtsvorderingen verjaren door verloop van 5 jaren nadat de vordering opeisbaar is geworden.

Nu heeft de wet van 1924 ondanks het feit, dat ze in de ambtenarenrechtspraak af en toe is toegepast, toch steeds twijfel opgeroepen met betrekking tot haar reikwijdte voor het ambtenarenrecht.

De woordkeus, met name het woord "rechtsvordering", duidt er op, dat met name is gedacht aan de contentieuze procedure voor de gewone rechter.

Daarop wijst ook de plaatsing van de verjaringsbepalingen in Boek 3, titel 11 van het Burgerlijk Wetboek, waar het gaat om tot de gewone rechter gerichte vorderingen.

Hierbij komt dat op het terrein van het bestuursprocesrecht de figuur van de verjaring niet dan in uitzonderlijke situaties aan de orde kan komen.

De aanwezigheid van termijnen voor het doen van een aanvraag, van vervaltermijnen en van beroepstermijnen maakt dat degene, die stelt jegens een bestuursorgaan een financiële aanspraak te hebben in de regel binnen een korte termijn actie dient te ondernemen teneinde te voorkomen dat de vraag, of van een rechtens geldende aanspraak sprake is, uiteindelijk niet meer (in volle omvang) aan de administratieve rechter kan worden voorgelegd.

Voorts wenst de Raad te wijzen op de omstandigheid dat in de wet van 1924, alsook in de verjaringsbepalingen in het Burgerlijk Wetboek, de verjaring is gekoppeld aan de rechtsvordering, dat wil zeggen aan de mogelijkheid de rechter te adiëren. Een dergelijke koppeling zou op het terrein van het bestuursrecht tot enigszins ongerijmde gevolgen leiden.

Immers, anders dan in het burgerlijk procesrecht, is de mogelijkheid om de rechter te benaderen in het bestuursrecht eerst aanwezig als sprake is van een appellabel besluit. Toepassing van artikel 123 Ambtenarenwet 1929 zou dan meebrengen, dat met betrekking tot een gestelde financiële aanspraak nog lang na het verstrijken van 5 jaren een besluit kan worden verzocht en dat vervolgens pas na het nemen van een besluit op dat verzoek de verjaringstermijn een aanvang neemt.

De Raad is na ampel overwegen tot de conclusie gekomen, dat artikel 123 van de Ambtenarenwet (1929) niet voor de bestuursrechterinambtenarenzaken is geschreven. Dezelfde overwegingen brengen mee, dat ook aan de wet van 1924 in deze procedures geen toepassing meer dient te worden gegeven.

Het vorenstaande brengt niet mee, dat het realiseren van financiële aanspraken zonder enige begrenzing naar tijd mogelijk zou blijven.

De Raad heeft reeds meermalen overwogen, dat het beginsel van de rechtszekerheid in de ambtelijke rechtsverhouding zowel ten gunste van de ambtenaar als ten gunste van het betrokken openbaar lichaam zijn werking kan hebben. Zo zullen, wanneer de ambtenaar een bepaalde rechtspositionele situatie lange tijd onaangevochten heeft laten voortbestaan en dan een wijziging daarin wenst, de gebreken van die situatie te manifester moeten worden aangetoond naarmate de ambtenaar meer tijd heeft laten verstrijken.

Met betrekking tot de terugvordering van hetgeen aan de ambtenaar onverschuldigd is uitbetaald is dit geconcretiseerd in een (jurisprudentiële) norm die in elk geval een terugvordering van meer dan vijf jaren na dato uitsluit.

Naar 's Raads oordeel brengt het beginsel van de rechtszekerheid evenzeer mee, dat de ambtenaar financiële aanspraken, welke hij jegens de overheid kan doen gelden, na het verstrijken van een bepaalde termijn niet meer kan afdwingen. Daarbij ziet de Raad geen doorslaggevende redenen met betrekking tot de duur van die termijn af te wijken van hetgeen zich overigens in wetgeving en rechtspraak heeft ontwikkeld. Die termijn ware derhalve op vijf jaren te stellen.Vervolgens acht de Raad het inhaerent aan de rechtsfiguur van de verjaring dat het betrokken bestuursorgaan er reeds in de fase van de besluitvorming een beroep op kan doen. Het kenmerkende van de verjaring is immers dat gevolgen worden verbonden aan het achterwege laten van enig handelen vanaf het moment dat de belanghebbende in actie kon komen, bijvoorbeeld door zich tot het bestuursorgaan te wenden met het verzoek het gewenste te verstrekken.

Dat moment zal in het algemeen dan zijn aangebroken wanneer redelijkerwijze kan worden gezegd dat op de geldende voorschriften tezamen met het vervuld zijn van de daarin gestelde feitelijke voorwaarden in beginsel een financiële aanspraak kan worden gebaseerd.

Ook ingeval door de belanghebbende wordt verzocht om terug te komen van een eerder besluit, waarbij naar zijn opvatting ten onrechte een door hem gestelde financiële aanspraak niet is erkend, kan het bestuursorgaan de hierboven beschreven benadering hanteren. In het geval nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden meebrengen dat inhoudelijk op het verzoek (in de terminologie van artikel 4:6 Awb: een nieuwe aanvraag) dient te worden beslist, kan het bestuursorgaan zich in zijn reactie op dat verzoek beroepen op de rechtsfiguur van de verjaring als sedert het in de voorgaande alinea aangegeven moment meer dan 5 jaren zijn verstreken.

Anders ligt het als dat moment pas is ontstaan met het zich voordoen van die nieuwe feiten of veranderde omstandigheden; in dat geval zal het bestuursorgaan zich eerst op verjaring kunnen beroepen als vanaf het moment dat die nieuwe feiten of veranderde omstandigheden zich hebben voorgedaan meer dan 5 jaren zijn verstreken. Een en ander impliceert dat de bevoegdheid van de belanghebbende om het bestuursorgaan te verzoeken terug te komen van een eerdergenomen, rechtens onaantastbaar geworden besluit, op zichzelf niet aan verjaring onderhevig is, maar het bestuursorgaan zich bij zijn reactie op het verzoek in beginsel op de rechtsfiguur van de verjaring kan beroepen.

Toepassing van vorenstaande overwegingen leidt tot het volgende.

In casu gaat het om (een deel van) de bezoldiging over de maanden februari 1982 tot en met februari 1983. Gedaagde heeft op 28 september 1988 haar verzoek gedaan alsnog het over die maanden ingehouden deel van haar bezoldiging uit te betalen. Gedaagde wist in elk geval aan het einde van elke genoemde maand dat en hoeveel werd ingehouden en had zich derhalve vanaf die tijdstippen tot eiser kunnen wenden met het verzoek de volledige bezoldiging uit te betalen. Het verzoek van september 1988 is derhalve ten aanzien van al deze maanden gedaan op een tijdstip waarop meer dan vijf jaren waren verstreken vanaf het moment waarop gedaagde in actie had kunnen komen. Eiser kon zich dan ook op verjaring beroepen.

Eiser heeft dit beroep op verjaring vorm gegeven door het verzoek van gedaagde niet-ontvankelijk te verklaren. Naar 's Raads oordeel is deze afdoening onjuist en was een afwijzing van gedaagdes verzoek op zijn plaats geweest. Niet is in te zien op welke grond eiser een behandeling van gedaagdes verzoek achterwege had mogen laten. Daarbij moet worden bedacht dat het beginsel van de rechtszekerheid, waarvan de hier aan de orde zijnde verjaring een uitvloeisel is, niet meebrengt dat de verschuldigdheid vervalt doch slechts dat voldoening van de schuld niet meer kan worden afgedwongen voorzover de schuld door de rechtsfiguur van de verjaring wordt getroffen. Zo zou, indien eiser geen beroep op verjaring zou hebben gedaan en het door gedaagde gevraagde bedrag na het verstrijken van de verjaringstermijn alsnog zou hebben uitbetaald, dit bedrag niet wegens onverschuldigde betaling kunnen worden teruggevorderd.

Dit brengt mee, dat in geval van een verzoek als het onderhavige steeds vooraf dient te worden overwogen of van de bevoegdheid om zich op verjaring te beroepen gebruik zal worden gemaakt.

Ook dit leidt er toe, dat voor een niet-ontvankelijkverklaring geen plaats is.

De eerste rechter heeft het beroep gegrond en het bestreden besluit nietig verklaard. De Raad kan deze nietigverklaring, zij het op andere gronden, onderschrijven. Deze gronden zijn evenwel van formele aard; een afwijzing van gedaagdes verzoek zou 's Raads toetsing hebben kunnen doorstaan.

Teneinde nodeloze besluitvorming en nodeloze procedures te voorkomen acht de Raad, nu ook de belangen van partijen met herhaling niet gediend zijn, redenen aanwezig de nietigheid voor gedekt te verklaren.

Tenslotte overweegt de Raad geen aanleiding aanwezig te achten voor toepassing van artikel 8:75 Awb.