ABRvS, 16-02-2005, nr. 200405169/1

Bij besluit van 6 november 2002, kenmerk 2002-36653, heeft verweerder aan appellante een last onder dwangsom als geregeld in artikel 5:32, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht opgelegd wegens overtreding van artikel 8.1, eerste lid, onder a en c, van de Wet milieubeheer op een perceel aan de [locatie] te [plaats]. De dwangsom is vastgesteld op € 5.000,00 per week dat geconstateerd wordt dat niet wordt voldaan aan de last om de overtreding van genoemd artikel te beëindigen door de inrichting volledig te ontruimen van alle afvalstoffen en materialen en beëindigd te houden. Het maximum waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd is vastgesteld op € 50.000,00.

Bij besluit van 11 mei 2004, kenmerk 2004-19185, verzonden op 12 mei 2004, heeft verweerder het hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 22 juni 2004, bij de Raad van State ingekomen op 23 juni 2004, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 20 juli 2004.

Bij brief van 11 augustus 2004 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.

Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellante en verweerder. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.

De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 december 2004, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. F. Spijker, advocaat te Leiden, en M. Derlagen, gemachtigde, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. K.J.T.M. Hehenkamp en M.J. Nijssen, beiden ambtenaar van de provincie, zijn verschenen.

Appellante stelt dat verweerder niet bevoegd was tot het nemen van het bestreden besluit. Zij bestrijdt dat ten tijde van het nemen van het primaire besluit van 6 november 2002 op het perceel structureel 50 m3 of meer van buiten de inrichting afkomstige afvalstoffen in containers werd opgeslagen.

Ingevolge artikel 8.1, eerste lid, onder a en c, van de Wet milieubeheer is het verboden zonder daartoe verleende vergunning een inrichting respectievelijk op te richten of in werking te hebben.

Ingevolge artikel 8.2, eerste lid, van de Wet milieubeheer, voor zover hier van belang, zijn burgemeester en wethouders van de gemeente waarin de inrichting geheel of in hoofdzaak zal zijn of is gelegen, bevoegd te beslissen op de aanvraag om een vergunning.

Ingevolge artikel 8.2, tweede lid, van de Wet milieubeheer, voor zover hier van belang, kan bij algemene maatregel van bestuur worden bepaald dat ten aanzien van daarbij aangewezen categorieën van inrichtingen gedeputeerde staten van de provincie waarin de inrichting geheel of in hoofdzaak zal zijn of is gelegen, bevoegd zijn te beslissen op de aanvraag om een vergunning.

Op grond van artikel 2.1, eerste lid, van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer (hierna: het Besluit) in samenhang met Bijlage I, categorie 28, onderdeel 28.1, aanhef en onder a, sub 2˚, is een vergunning ingevolge de Wet milieubeheer vereist voor een inrichting voor het opslaan van bedrijfsafvalstoffen, die ten aanzien daarvan een capaciteit hebben van 5 m3 of meer.

Op grond van artikel 3.1 van het Besluit in samenhang met categorie 28, onderdeel 28.4, aanhef en onder a, sub 6˚, zijn gedeputeerde staten het bevoegd gezag ten aanzien van inrichtingen, behorende tot deze categorie, voorzover het betreft inrichtingen voor het opslaan van andere dan de onder 1˚ tot en met 5˚ genoemde van buiten de inrichting afkomstige afvalstoffen met een capaciteit ten aanzien daarvan van 50 m3 of meer.

Ingevolge artikel 122, eerste lid, van de Provinciewet is het provinciaal bestuur bevoegd tot toepassing van bestuursdwang.

Ingevolge artikel 18.2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer heeft het bestuursorgaan dat bevoegd is een vergunning krachtens artikel 8.1 voor een inrichting te verlenen tot taak zorg te dragen voor de bestuursrechtelijke handhaving van de op grond van de betrokken wetten voor degene die de inrichting drijft, geldende voorschriften.

Krachtens artikel 5:32, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht kan een bestuursorgaan dat bevoegd is bestuursdwang toe te passen, in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.

Over de bevoegdheid van verweerder tot handhavend optreden overweegt de Afdeling als volgt.

Niet in geschil is dat appellante ten tijde van het nemen van het primaire besluit afvalstoffen op haar terrein opsloeg in containers. Verweerder heeft onweersproken gesteld dat appellante voor haar bedrijfsvoering 40 afvalcontainers met een inhoud van 6 m3 elk en 20 afvalcontainers met een inhoud variërend van 8 tot 40 m3 per stuk in gebruik had. Gelet op dit aantal acht de Afdeling het aannemelijk dat de totale capaciteit van de containers op het terrein van de inrichting ten tijde van het nemen van het primaire besluit 50 m3 of meer bedroeg, ook al zouden sommige containers volgens appellante elders zijn gestald. Gezien het gestelde in overweging 2.2 en 2.3 was er een vergunning krachtens de Wet milieubeheer voor genoemde activiteit vereist en was verweerder wegens het ontbreken van deze vergunning bevoegd tot het opleggen van de onderhavige last onder dwangsom. Dat op het terrein van de inrichting ten tijde van het nemen van het primaire besluit minder dan 50 m3 afvalstoffen was opgeslagen, wat daar overigens ook van zij, doet hier niet aan af, nu gelet op categorie 28.4, aanhef en onder a, sub 6˚van het Besluit de opslagcapaciteit bepalend is voor de bevoegdheid en niet de feitelijke omvang van de opslag. Gelet op artikel 18.2, eerste lid, van de Wet milieubeheer ziet de Afdeling geen aanknopingspunt voor het oordeel dat de opslagcapaciteit alleen een rol kan spelen bij de bepaling wie het bevoegd gezag is tot handhavend optreden indien er sprake is van een vergunning krachtens de Wet milieubeheer.

Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.

Appellante betoogt dat de overtreding niet voldoende is omschreven in het primaire besluit. Hierdoor wist zij niet op welke wijze zij kon voldoen aan de lastgeving van verweerder. Bovendien strekte deze volgens haar verder dan uitsluitend de ongedaanmaking van de overtreding.

De Afdeling is van oordeel dat uit het primaire besluit genoegzaam blijkt dat de last onder dwangsom is opgelegd wegens het in strijd met artikel 8.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wet milieubeheer opslaan van afvalstoffen en materieel en materiaal om afvalstoffen te be- en/of verwerken op het perceel aan de [locatie]. Dat in het primaire besluit niet nader is gespecificeerd welk onderdeel van categorie 28.4 van Bijlage I van het Besluit verweerder van toepassing acht op de activiteiten van de inrichting is in dit verband niet van belang, omdat dit niet een voorschrift is waarvan overtreding ten grondslag is gelegd aan het primaire en het bestreden besluit en de verwijzing naar categorie 28.4 enkel betrekking heeft op de bevoegdheid van verweerder tot handhavend optreden.

De Afdeling kan appellante voorts niet volgen in haar betoog dat zij niet wist op welke wijze zij kon voldoen aan de lastgeving van verweerder, nu in het primaire besluit is gelast de overtreding van de verboden, genoemd in artikel 8.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wet milieubeheer, te beëindigen door de inrichting volledig te ontruimen van alle afvalstoffen en materialen, en beëindigd te houden en deze lastgeving naar het oordeel van de Afdeling niet voor meerdere uitleg vatbaar of anderszins onduidelijk is. Voorzover appellante betoogt dat de last verder strekt dan uitsluitend de ongedaanmaking van een overtreding, overweegt de Afdeling dat verweerder zich naar haar oordeel bij de last mocht beperken tot de meest aangewezen wijze tot beëindiging van de overtredingen, te weten de inrichting volledig ontruimen en ontruimd houden van alle afvalstoffen en materialen. Van verweerder kan niet worden verlangd dat hij bij het opleggen van een op zich zelf gerechtvaardigde last ten aanzien van alle activiteiten nagaat of enkele activiteiten apart bezien wellicht zouden kunnen worden gelegaliseerd door het doen van een melding als bedoeld in artikel 8.40 van de Wet milieubeheer.

Appellante stelt verder dat verweerder heeft gehandeld in strijd met het vertrouwensbeginsel. Op 9 december 2002 zou een ambtenaar van de provincie tijdens een bespreking bepaalde aanwijzingen hebben gegeven. Ook zou het college van burgemeester en wethouders van Oostzaan hebben toegezegd dat de bedrijfsactiviteiten van appellante zouden kunnen worden geconcentreerd op het onderhavige perceel aan de [locatie].

Zelfs indien wordt aangenomen dat de betrokken ambtenaar bepaalde toezeggingen omtrent handhavend optreden van verweerder zou hebben gedaan, hetgeen verweerder ten stelligste betwist, wist appellante of kon zij weten dat hieraan geen rechten konden worden ontleend, omdat in het algemeen geen rechten kunnen worden ontleend aan toezeggingen die zijn gedaan door niet terzake beslissingsbevoegden. De bevoegdheid tot handhavend optreden berust bij verweerder en niet bij een niet bevoegd verklaarde ambtenaar. Verweerder heeft bij het ontbreken van een aan hem toe te rekenen toezegging dan ook niet in strijd met het vertrouwensbeginsel besloten.

Wat de vermeende toezegging van het college van burgemeester en wethouders van Oostzaan betreft, overweegt de Afdeling dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat, zo dit college al een toezegging zou hebben gedaan, zo'n toezegging verweerder niet kan binden nu hij het bevoegd gezag is.

Appellante werpt voorts op dat tegen de bedrijfsactiviteiten die het aangrenzende bedrijf van de [buurman] uitoefent niet handhavend wordt opgetreden, terwijl de bedrijfsvoering gelijk is en het dezelfde locatie betreft. De [buurman] beschikt, aldus appellante, inmiddels weliswaar over een milieuvergunning, maar niet is nagegaan of dat altijd het geval is geweest, terwijl evenmin is onderzocht of appellante voor een vergunning in aanmerking kwam. Het bestreden besluit vindt zij daarom strijdig met het gelijkheidsbeginsel.

Ten aanzien van de door appellante gemaakte vergelijking met de bedrijfsactiviteiten van de [buurman] overweegt de Afdeling dat ter zitting is gebleken dat dit bedrijf is aangeschreven om de aanwezige afvalstoffen binnen een bepaalde termijn te verwijderen en dat deze stoffen vervolgens zijn verwijderd. Gelet hierop kan niet worden geoordeeld dat verweerder heeft gehandeld in strijd met het gelijkheidsbeginsel.

Verder ligt het op de weg van appellante om – tijdig – een volledige aanvraag voor een milieuvergunning in te dienen en kan verweerder niet worden tegengeworpen, zolang zo'n aanvraag niet is ingekomen, dat hij niet heeft onderzocht of appellante voor een vergunning in aanmerking kwam. Ter zitting heeft verweerder gemeld dat appellante pas op 8 mei 2003 een volledige aanvraag heeft ingediend, zodat niet kan worden gesteld dat ten tijde van het nemen van het primaire besluit concreet zicht op legalisatie bestond.

Appellante stelt dat de gekozen begunstigingstermijn onredelijk kort is, gezien de onduidelijke last in het primaire besluit en de nadien gegeven aanwijzingen van verweerder hierover.

Verweerder is van mening dat de begunstigingstermijn in het licht van de ernst van de overtreding en het reeds geruime tijd voortduren daarvan, niet onredelijk kort is.

De begunstigingstermijn verstreek op 15 december 2002, zijnde vier weken na datum van bekendmaking van het primaire besluit. Zoals in het vorenstaande reeds is overwogen, is de Afdeling van oordeel dat de last onder dwangsom duidelijk is. De Afdeling stelt verder vast dat appellante reeds geruime tijd wist dat zij handelde in strijd met de Wet milieubeheer. Verweerder heeft appellante immers in juni 2002 aangezegd de inrichting voor 11 juli 2002 volledig te ontdoen van alle afvalstoffen en materialen. Daarbij is appellante te kennen gegeven dat bestuursrechtelijke maatregelen zouden worden getroffen indien zij hieraan geen gevolg zou geven. Onder deze omstandigheden kan de begunstigingstermijn niet onredelijk worden geacht. De Afdeling heeft daarbij tevens in aanmerking genomen dat gesteld noch gebleken is dat de last niet binnen de gestelde begunstigingstermijn kon worden uitgevoerd.

Tenslotte betoogt appellante dat de aan de lastgeving verbonden dwangsom te hoog is.

Er is geen grond voor het oordeel dat het vastgestelde bedrag niet in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging.

Uit het vorenstaande volgt dat het beroep ongegrond is.

Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

verklaart het beroep ongegrond.

Aldus vastgesteld door mr. J.R. Schaafsma, Lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J. Heijerman, ambtenaar van Staat.

w.g. Schaafsma w.g. Heijerman

Lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van Staat

Uitgesproken in het openbaar op 16 februari 2005