Hof 's-Gravenhage, 26-04-2011, nr. 200.063.360/01

Nu geen grieven zijn gericht tegen de feiten die de rechtbank onder 2.1 tot en met 2.6 van het bestreden vonnis heeft vastgesteld zal ook het hof van deze feiten uitgaan. Het gaat in deze zaak voor zover in hoger beroep van belang om het volgende.

[geïntimeerde sub 1] is student bachelor scheikunde aan de Technische Universiteit Delft. [geïntimeerde sub 2] is promovendus techniekfilosofie aan diezelfde universiteit. [geïntimeerde sub 3] is hoogleraar experimentele kernfysica aan de Rijksuniversiteit Groningen. Zij hebben allen naast de Nederlandse ook de Iraanse nationaliteit.

Op 23 december 2006 heeft de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties resolutie 1737 (hierna: resolutie 1737) aanvaard. Voor zover thans van belang luidt onderdeel 17 van resolutie 1737:

Ter uitvoering van resolutie 1737 heeft de Raad van de Europese Unie op 27 februari 2007 Gemeenschappelijk Standpunt 2007/140/GBVB (hierna: het Gemeenschappelijk Standpunt) uitgebracht, waarvan art. 6 luidt:

Op 23 juni 2008 hebben de ministers van Buitenlandse Zaken en van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap de Wijziging Sanctieregeling Iran 2007 (hierna: de Sanctieregeling) vastgesteld, waardoor de reeds geldende, op art. 2 lid 2 van de Sanctiewet gebaseerde, Sanctieregeling Iran 2007 werd aangepast ter uitvoering van onderdeel 17 van resolutie 1737 en van art. 6 van het Gemeenschappelijk Standpunt. De leden 1 en 2 van het nieuw ingevoegde art. 2a luidden oorspronkelijk aldus:

Nadat het vonnis van de rechtbank in deze zaak was gewezen is de Sanctieregeling Iran 2007 opnieuw gewijzigd, zodanig dat met ingang van 14 juli 2010 de leden 1 en 2 van art. 2a als volgt zijn komen te luiden:

De wijzigingen ten opzichte van de vorige versie komen er op neer dat het toegangsverbod tot bepaalde locaties en gegevensbestanden (hierna: "het locatieverbod") is komen te vervallen. Daarnaast is beoogd duidelijker tot uitdrukking te laten komen dat het in lid 2 vervatte verbod niet is gericht op Iraniërs als groep, maar op bepaalde individuele Iraniërs die een risico op kennisoverdracht aan Iran meebrengen. In verband daarmee is thans opgenomen op welke grond een aangevraagde ontheffing moet worden geweigerd.

[geïntimeerden] vorderen in dit geding primair dat de Staat wordt opgedragen de Sanctieregeling in te trekken, subsidiair de Staat te bevelen om de uitsluiting van mensen met een Iraans paspoort zoals opgenomen in de Sanctieregeling ongedaan te maken en meer subsidiair voor recht te verklaren dat de Sanctieregeling jegens hen onrechtmatig is. Zij leggen aan hun vordering ten grondslag dat de Sanctieregeling wegens discriminatie op grond van nationaliteit, ras en etniciteit in strijd is met het gelijkheidsbeginsel zoals neergelegd in art. 1 Grondwet, art. 1 Twaalfde Protocol bij het EVRM, art. 26 van het Internationale verdrag inzake burgerlijke en politieke rechten (IVBPR) en art. 12 EG Verdrag (thans art. 18 VWEU, hof). Daarnaast is sprake van schending van het recht op onderwijs in strijd met art. 2 Eerste protocol bij het EVRM en art. 14 EVRM.

De rechtbank heeft de primaire en de subsidiaire vordering verstaan als een vordering de Sanctieregeling onverbindend te verklaren en zij heeft de vordering in deze zin toegewezen. Zij overwoog daartoe het volgende. De Sanctieregeling wordt allereerst getoetst aan art. 26 IVBPR. Het verweer van de Staat dat hij heeft gehandeld ter uitvoering van een verdragsrechtelijke verplichting en dat de Nederlandse rechter daarom dat gedrag niet aan de grondrechten mag toetsen, zou slagen indien resolutie 1737 de wijze waarop de Staat de Sanctieregeling heeft ingericht dwingend voorschrijft, want uit art. 103 van het Handvest van de Verenigde Naties vloeit voort dat resoluties van de Veiligheidsraad van hogere rangorde zijn dan andere verdragsbepalingen. Resolutie 1737 geeft de lidstaten echter de vrije keuze op welke wijze zij deze zullen uitvoeren en resolutie 1737 verplicht de lidstaten in ieder geval niet tot het maken van onderscheid naar nationaliteit dat niet noodzakelijk en gerechtvaardigd is. Hetzelfde geldt voor het Gemeenschappelijke Standpunt.

Toetsing van de Sanctieregeling aan art. 26 IVBPR voert, aldus de rechtbank, tot het volgende resultaat. Het doel van de Sanctieregeling, te voorkomen dat Iran door tussenkomst van zijn onderdanen in het buitenland kennis verwerft die bijdraagt aan proliferatiegevoelige activiteiten van dat land en aan de ontwikkeling van systemen voor de overbrenging van kernwapens, is op zichzelf genomen legitiem. In deze zaak gaat het echter om een maatregel die uitsluitend één specifieke groep mensen treft, te weten mensen met een Iraanse nationaliteit, en dat is een bij voorbaat verdacht onderscheid. De Sanctieregeling is niet passend om het daarmee nagestreefde doel te bereiken, omdat daartoe een risicoanalyse ten aanzien van elk individu dat in Nederland wordt onderwezen op zijn plaats zou zijn. De Sanctieregeling gaat uit van de onjuiste veronderstelling dat alleen - en ook alle - mensen met de Iraanse nationaliteit een risico vormen. De in deze regeling opgenomen ontheffingsmogelijkheid geldt alleen voor mensen met de Iraanse nationaliteit en is om die reden ook discriminerend. Bovendien verhindert de Sanctieregeling niet dat personen met een andere nationaliteit dan de Iraanse met hun in Nederland opgedane kennis bijdragen aan de uitbreiding van nucleaire activiteiten door Iran. De Sanctieregeling is ook niet proportioneel omdat minder ingrijpende alternatieven bestaan om tot het beoogde doel te komen. Voor het door de Sanctieregeling gemaakte onderscheid naar nationaliteit bestaat geen objectieve en redelijke rechtvaardigingsgrond en daarmee is de Sanctieregeling in strijd met het in art. 26 IVBPR neergelegde discriminatieverbod, aldus de rechtbank.

Voordat het hof zal overgaan tot een beoordeling van de grieven stelt het dit voorop. Na het vonnis van de rechtbank is de Sanctieregeling gewijzigd in de hiervoor onder 2.6 genoemde zin. Het hof dient als appelrechter de onderhavige zaak en de grieven te beoordelen naar het tijdstip waarop het arrest wijst, dus met inbegrip van de na het rechtbankvonnis in de Sanctieregeling tot stand gebrachte wijzigingen.

Het voorgaande neemt niet weg dat indien de wijzigingen in de Sanctieregeling het hof tot een andere beoordeling dan die van de rechtbank leiden, het hof met het oog op de in eerste aanleg uitgesproken proceskostenveroordeling nog zal moeten nagaan of de rechtbank, ten tijde van haar uitspraak en dus uitgaande van de oude versie van de Sanctieregeling, een juist vonnis heeft gewezen.

In grief I voert de Staat aan dat de rechtbank [geïntimeerden] ten onrechte ontvankelijk heeft geacht in hun vorderingen. Volgens de Staat hebben [geïntimeerden] geen voldoende belang in de zin van art. 3:303 BW en is de rechtbank ten onrechte niet ingegaan op het terzake door de Staat gevoerde verweer. Ten aanzien van [geïntimeerde sub 1], bachelor student scheikunde, voert de Staat aan dat nog niet duidelijk is of hij wenst te kiezen voor (één van de delen van) de in de bijlage bij de Sanctieregeling genoemde opleidingsonderdelen. Mocht dat zo zijn dan kan hij ontheffing aanvragen en het is geenszins duidelijk dat die zal worden geweigerd. Dat [geïntimeerde sub 1] de Sanctieregeling als stigmatiserend ervaart is aan te merken als een zuiver emotioneel belang dat niet kan worden aangemerkt als een voldoende belang in de zin van art. 3:303 BW. [geïntimeerde sub 2] en [geïntimeerde sub 3] hebben gesteld dat zij door het locatieverbod worden gehinderd in hun mogelijkheden bijeenkomsten bij te wonen en locaties te bezoeken, maar zij hebben niet onderbouwd dat zij in het kader van hun werkzaamheden op deze locaties aanwezig dienen te zijn. Bovendien is het locatieverbod inmiddels komen te vervallen, tot zover de Staat.

[geïntimeerde sub 1] heeft gesteld dat hij na het behalen van zijn bachelor scheikunde een masteropleiding wil volgen, dat hij wordt gediscrimineerd indien hij een van de opleidingen die in de Sanctieregeling worden genoemd wil kiezen en dat hij, door het stigmatiserende karakter van de Sanctieregeling, na voltooiing van zijn master minder kans maakt op aanstelling in enige wetenschappelijke functie. Het hof is van oordeel dat [geïntimeerde sub 1] daarmee voldoende zijn belang bij de onderhavige vorderingen heeft geadstrueerd. [geïntimeerde sub 1] heeft er onmiskenbaar belang bij dat hij vrijelijk uit de masteropleidingen waarvoor hij zich na afronding van zijn bachelor kwalificeert kan kiezen, zonder zich in die keuze belemmerd te voelen door de barrière die de Sanctieregeling opwerpt. Die barrière bestaat op zijn minst uit het moeten aanvragen van een ontheffing, waarvan onzeker is of deze zal worden verleend. Bovendien heeft de Staat niet betwist dat door de stigmatiserende werking van de Sanctieregeling [geïntimeerde sub 1] minder kans heeft op aanstelling in een wetenschappelijke functie na voltooiing van zijn masteropleiding en ook dit levert een voldoende belang op.

Wat betreft [geïntimeerde sub 2] en [geïntimeerde sub 3] slaagt de grief in zoverre dat het locatieverbod inmiddels niet meer van kracht is zodat zij er geen belang meer bij hebben dat de Sanctieregeling op dit punt onverbindend wordt verklaard. Tot vernietiging van het vonnis leidt dit evenwel niet. [geïntimeerde sub 2] heeft immers aangevoerd dat hij als gevolg van de stigmatiserende werking van de Sanctieregeling minder kans maakt op een wetenschappelijke aanstelling na zijn masteropleiding. De Staat heeft dit niet weersproken. Dit betekent dat [geïntimeerde sub 2] ook na intrekking van het locatieverbod nog voldoende belang heeft bij zijn vorderingen.

[geïntimeerde sub 3] heeft zijn belang bij de vorderingen in zijn aan de rechtbank overgelegde verklaring van 29 oktober 2009 onder meer geadstrueerd door er op te wijzen dat hij "door de recente discussie" (waarmee hij kennelijk doelt op de discussie rond de Sanctieregeling) beduidend minder aanvragen voor een promotieplaats heeft gekregen, dat dit ertoe leidt dat de pool waar hij zijn promovendi vandaan haalt kleiner is geworden en dat dit zijn werk schaadt. Het hof is van oordeel dat [geïntimeerde sub 3] daarmee voldoende belang bij zijn vorderingen heeft. Het hof merkt hierbij op dat het begrip 'vorming' in art. 2a lid 1 (nieuw) Sanctieregeling blijkens de daarop verstrekte toelichting een ruime strekking heeft. Promotieonderzoek zal daar dus ook onder kunnen vallen.

De conclusie is dat grief I niet leidt tot vernietiging van het vonnis van de rechtbank.

De grieven II, III en IV zal het hof gezamenlijk behandelen. De Staat klaagt daarmee in de eerste plaats over het oordeel van de rechtbank dat de Sanctieregeling aan het grondrecht dat discriminatie verboden is kan (en moet) worden getoetst, en in de tweede plaats over de wijze waarop de rechtbank die toets heeft verricht en het resultaat waartoe die toetsing heeft geleid.

Met betrekking tot de vraag of toetsing geoorloofd is voert de Staat aan dat resolutie 1737 de lidstaten van de Verenigde Naties verplicht een onderscheid te maken tussen onderdanen met een Iraanse en onderdanen met een niet-Iraanse nationaliteit. De rechtbank heeft ten onrechte geoordeeld dat de resolutie dit onderscheid niet dwingend voorschrijft. Volgens de Staat gaat op grond van art. 103 van het Handvest van de Verenigde Naties de verplichting van de Staat resolutie 1737 na te leven boven de verplichtingen van de Staat die voortvloeien uit andere verdragen, zoals art. 26 IVBPR.

Dit betoog faalt. Het Handvest van de Verenigde Naties schrijft niet voor op welke wijze een krachtens hoofdstuk VII van dit Handvest vastgestelde resolutie van de Veiligheidsraad moet worden uitgevoerd. Het Handvest van de Verenigde Naties laat de leden van de VN in beginsel de vrije keuze tussen de verschillende mogelijkheden voor de omzetting van deze resoluties in hun nationale rechtsorde. Dit betekent dat de vraag of een resolutie naar behoren is uitgevoerd moet worden beantwoord tegen de achtergrond van het resultaat dat de Veiligheidsraad daarmee wilde bereiken. Hetzelfde geldt voor het Gemeenschappelijke Standpunt.

De overwegingen en bepalingen van resolutie 1737 en het Gemeenschappelijke Standpunt laten geen andere conclusie toe dan dat daarmee beoogd is dat Iraanse onderdanen geen onderwijs of vorming mogen genieten voor zover dat er toe kan leiden dat Iran de beschikking krijgt over kennis die bijdraagt aan proliferatiegevoelige activiteiten van dat land en aan de ontwikkeling van systemen voor de overbrenging van kernwapens. Blijkens de daarop verstrekte toelichting is dit ook het doel van de Sanctieregeling. Dat dit geen absoluut verbod op het geven van dergelijk onderwijs aan personen van Iraanse nationaliteit inhoudt, is kennelijk ook de opvatting van de beide verantwoordelijke ministers, want anders zou niet kunnen zijn voorzien in een ontheffingsmogelijkheid. Uit die ontheffingsmogelijkheid blijkt dat bedoeld onderwijs aan sommige (vrijgestelde) personen van Iraanse nationaliteit wel mag worden gegeven. Dit betekent dat ook in de opvatting van de materiële wetgever resolutie 1737 niet een absoluut verbod op onderwijs aan alle personen van Iraanse nationaliteit inhoudt maar een verbod om dergelijk onderwijs te geven aan personen van Iraanse nationaliteit waarvan gevreesd moet worden dat zij de in Nederland opgedane kennis doorgeven aan Iran. Tegen deze achtergrond heeft de rechtbank terecht overwogen dat resolutie 1737 de lidstaten in ieder geval niet verplicht tot het maken van onderscheid naar nationaliteit dat niet noodzakelijk en gerechtvaardigd is. Een regeling waarbij - bijvoorbeeld - personen van om het even welke nationaliteit slechts na verkregen ontheffing een door de Sanctieregeling genoemde studie kunnen volgen zou immers zonder meer beantwoorden aan het oogmerk van de resolutie.

Ook echter indien resolutie 1737 wel zou dwingen tot het maken van onderscheid tussen personen van Iraanse en personen van andere nationaliteit, gaat het betoog van de Staat niet op. Immers de omstandigheid dat de Sanctieregeling strekt ter uitvoering van een resolutie van de VN Veiligheidsraad respectievelijk een Gemeenschappelijk Standpunt ingevolge art. 29VWEU, betekent niet dat de Sanctieregeling niet kan worden getoetst aan de grondrechten die zijn verankerd in het EVRM en het gemeenschapsrecht, waaronder het gelijkheidsbeginsel en het verbod op discriminatie wegens nationaliteit. Het HvJ EG heeft in zijn arrest van 3 september 2008 inzake Kadi en El Barakaat (gevoegde zaken C-402/05 P en C- 415/05 P) beslist dat de gemeenschapswetgever de wettigheid van alle gemeenschapshandelingen, daaronder begrepen de gemeenschapshandelingen die beogen uitvoering te geven aan krachtens hoofdstuk VII van het handvest van de Verenigde Naties vastgestelde resoluties van de Veiligheidsraad, in beginsel volledig dient te toetsen aan de grondrechten die behoren tot de algemene beginselen van gemeenschapsrecht. A fortiori staat het het hof vrij de Sanctieregeling aan deze grondrechten te toetsen. De rechtbank heeft ten onrechte anders beslist en het betoog van deze strekking, dat [geïntimeerden] in eerste aanleg hadden gevoerd en in appel niet hebben prijsgegeven, verworpen, door te overwegen dat indien resolutie 1737 de wijze waarop de Staat de Sanctieregeling heeft ingericht dwingend voorschrijft, toetsing van de Sanctieregeling aan de grondrechten niet mogelijk is omdat uit art. 103 van het Handvest van de Verenigde Naties voortvloeit dat resoluties van de Veiligheidsraad van hogere rangorde zijn dan andere verdragsbepalingen.

De Staat betoogt verder nog dat de rechtbank ten onrechte het onderscheid tussen Iraanse onderdanen en niet-Iraanse onderdanen als 'bij voorbaat verdacht' heeft aangemerkt. Aangezien dit betoog voortbouwt op de stelling dat resolutie 1737 tot een dergelijk onderscheid dwingt faalt het op grond van de hiervoor genoemde redenen. Het hof merkt in dit verband nog op dat alleen zeer gewichtige redenen tot de conclusie kunnen leiden dat een onderscheid dat uitsluitend is gebaseerd op nationaliteit in overeenstemming is met het EVRM (EHRM 16 september 1996, nr. 17371/90 inzake Gaygusuz/Oostenrijk).

Het hof zal thans onderzoeken of het door de Sanctieregeling gemaakte onderscheid tussen personen die (ook) de Iraanse nationaliteit bezitten en personen die die nationaliteit niet bezitten in overeenstemming is met het non-discriminatieverbod zoals dat is vastgelegd in art. 26 IVBPR en art. 1 Twaalfde Protocol bij het EVRM. Anders dan de Staat suggereert gaat het daarbij niet om de toetsing van een algemeen verbindend voorschrift aan algemene rechtsbeginselen, maar om de toetsing van een algemeen verbindend voorschrift aan direct werkende verdragsbepalingen waarbij van een 'terughoudende' toetsing geen sprake is.

Het bovengenoemde onderscheid naar nationaliteit is slechts geoorloofd als het (i) een legitiem doel dient, (ii) geschikt is om dat doel te bereiken en (iii) proportioneel is, dat wil zeggen dat er een redelijk evenwicht moet bestaan tussen de bescherming van het algemeen belang en de aantasting van de individuele rechten. De rechtbank heeft het doel van de Sanctieregeling legitiem geoordeeld en dat wordt door [geïntimeerden] ook niet bestreden. Het hof begrijpt het oordeel van de rechtbank verder aldus dat zij het onderscheid zowel ongeschikt acht om het nagestreefde doel te bereiken als disproportioneel.

Het oordeel van de rechtbank dat het onderscheid niet geschikt is om het doel te bereiken wordt door de Staat aangevochten met een betoog dat op het volgende neerkomt. Resolutie 1737 biedt de lidstaten geen grond om het nationaliteitscriterium te vervangen door een risicoafweging als door de rechtbank bedoeld. Niet valt in te zien op grond waarvan de Staat zich in de Sanctieregeling zou mogen richten op een breder publiek van personen, die mogelijk een bijzonder risico zouden kunnen vormen voor de uitbreiding van de nucleaire activiteiten van Iran. De rechtbank verzuimt aan te geven welke wettelijke of verdragsrechtelijke grondslag hiervoor zou bestaan. Het in de Sanctieregeling gemaakte onderscheid is ingegeven door de resolutie die de rechtbank niet inhoudelijk had mogen toetsen.

Dit betoog vecht niet het oordeel van de rechtbank aan dat het in de Sanctieregeling gemaakte onderscheid niet geschikt is om het nagestreefde doel te bereiken. De Staat valt in wezen terug op zijn hiervoor reeds verworpen betoog dat de rechter de Sanctieregeling niet mag toetsen aan het non-discriminatiebeginsel omdat resolutie 1737 tot dat onderscheid zou verplichten. De Staat miskent voorts dat het er niet om gaat of er een wettelijke of verdragsrechtelijke grondslag is op grond waarvan de Staat zich tot een breder publiek kan richten teneinde een individuele risico-analyse te verrichten, nog daargelaten dat de Staat ervoor kan zorgen dat een wettelijke grondslag er wel komt. Het gaat er om of het door de Staat in de Sanctieregeling gemaakte onderscheid naar nationaliteit geschikt is om het doel dat met het gemaakte onderscheid wordt nagestreefd te bereiken. Dat doel is door de Staat zelf omschreven als: "[het] voorkomen dat Iran haar nucleaire activiteiten verder uitbreidt met behulp van in Nederland opgedane kennis" (conclusie van antwoord 7.11). Dat het in de Sanctieregeling gemaakte onderscheid daartoe geschikt is heeft de Staat in deze procedure niet gesteld, laat staan onderbouwd. Het hof verenigt zich voor het overige ook geheel met het oordeel van de rechtbank op dit punt. De kennelijk aan de Sanctieregeling ten grondslag liggende veronderstelling dat alleen bij personen met een Iraanse nationaliteit het risico bestaat dat zij gevoelige informatie die zij in Nederland hebben verkregen aan Iran zullen doorgeven wordt noch in de toelichting op die regeling noch in de stukken van het geding op enige wijze gesubstantieerd. Het oordeel dat het gemaakte onderscheid ongeschikt is om het doel dat daarmee wordt nagestreefd te bereiken impliceert tevens dat niet voldaan is aan het proportionaliteitsvereiste.

Het voorgaande betekent dat het onderscheid zoals dat in de Sanctieregeling, ook thans na de laatste wijziging, wordt gemaakt tussen personen met een Iraanse en personen met een andere nationaliteit ongeoorloofd is.

In grief IV klaagt de Staat er nog over dat de rechtbank geen aandacht heeft besteed aan het feit dat de Sanctieregeling een sanctieregeling is, dat aan een sanctieregeling inherent is dat deze zich feitelijk richt tegen anderen dan de werkelijk geadresseerden van die regeling en dat dus onvermijdelijk is dat de Iraanse onderdanen de hinderlijke gevolgen van de sancties tegen Iran ondervinden. Dit betoog slaagt niet, omdat het niet relevant is voor het, door het hof onderschreven, oordeel van de rechtbank dat de Sanctieregeling behoort te worden getoetst aan het non-discriminatiebeginsel en dat het daarmee in strijd is nu het niet geschikt is om het nagestreefde doel te bereiken en daarmee ook disproportioneel.

De conclusie is dat de grieven II, III en IV niet slagen. Hetzelfde moet gelden voor grief V, die geen zelfstandige betekenis heeft.

Het vonnis van de rechtbank zal worden bekrachtigd.

De Staat zal als de in het ongelijk gestelde partij worden veroordeeld in de kosten van het geding in hoger beroep.

bekrachtigt het vonnis waarvan beroep;

veroordeelt de Staat in de kosten van het geding in hoger beroep, tot heden aan de zijde van [geïntimeerden] begroot op € 314,-- voor verschotten en € 1.788,-- voor salaris van de advocaat.

Dit arrest is gewezen door mrs. A. Dupain, M.A.F. Tan-de Sonnaville en S.A. Boele en uitgesproken ter openbare terechtzitting van 26 april 2011, in aanwezigheid van de griffier.