Toelichting

De kern van het interimbeleid inzake de externe veiligheid van LNG-tankstations is dat de waarden en de systematiek uit het huidige Bevi onverkort van toepassing zijn. In die zin sluit het beleid aan bij de bestaande regelgeving voor inrichtingen waar met gevaarlijke stoffen wordt gewerkt of waar gevaarlijke stoffen worden opgeslagen. Aanvullend gelden twee extra voorwaarden die tot meer veiligheid leiden.

Ten eerste wordt met betrekking tot het plaatsgebonden risico verzocht om een minimumafstand van 50 meter te hanteren ten opzichte van (beperkt) kwetsbare objecten1.. Dit betekent dat ongeacht de uitkomsten van de risicoberekening altijd een minimumafstand van 50 meter wordt aangehouden.

Ook nieuw ten opzichte van het huidige Bevi is dat de effecten van een ongeval een rol spelen. Verzocht wordt om de locatie van het LNG-tankstation danwel objecten in de omgeving zo te kiezen dat in het gebied tussen de PR 10⁻⁶ contour2. en de effectafstand3. van het LNG-tankstation geen kwetsbare objecten zijn gelegen of gerealiseerd kunnen worden. Beperkt kwetsbare objecten kunnen aanwezig zijn, maar hieraan moet een motivering ten grondslag liggen, mede gericht op maatregelen te verbetering van de veiligheid. Daarbij dient in het bijzonder aandacht besteed te worden aan objecten waar zich minder zelfredzame personen bevinden, zoals bejaarden, gehandicapten en kinderen. Het is niet wenselijk dat dergelijke objecten in de nabijheid van het tankstation zijn gelegen of gerealiseerd kunnen worden.

De aanvullingen op de systematiek van het Bevi zijn opgenomen uit voorzorg, op een zodanige manier dat wordt aangesloten bij het omgevingsveiligheidsbeleid. De beschikbare rekenmethodiek voor LNG-tankstations is aan de veilige kant gekozen. Hier kunnen desalniettemin vrij korte veiligheidsafstanden uit voortkomen. Gegeven het onderzoek in het kader van het LNG-Veiligheidsprogramma en de onbekendheid van een aantal factoren is het gewenst een interim-beleid vast te stellen dat zorgt voor een zogeheten no-regret situatie voor de langere termijn, en dat — mede gegeven het belang dat gehecht wordt aan het LNG-gebruik — de huidige ontwikkelingen niet frustreert.

Deze circulaire is van toepassing op LNG-tankstations met een opslagcapaciteit tot 50 ton LNG: inrichtingen waar LNG wordt afgeleverd voor transportmiddelen, uitsluitend ten behoeve van de voortstuwing daarvan. De circulaire is niet van toepassing op afleverstations voor LNG voor vaartuigen (zogenaamde bunkerstations).

De circulaire is niet van toepassing op LNG-tankstations waarop het Bevi van toepassing is doordat de LNG-tankstations onder de werking van het Besluit Risico's Zware Ongevallen 1999 vallen. Dat is het geval wanneer binnen het LNG-tankstation 50 ton of meer LNG aanwezig kan zijn. Ook is de circulaire niet van toepassing op omgevingsvergunningen milieu voor LNG-tankstations en ruimtelijke ordeningsbesluiten voor (de omgeving van) LNG-tankstations die op het tijdstip waarop de circulaire is gepubliceerd reeds verleend respectievelijk genomen zijn. De circulaire bevat met andere woorden geen verzoek om tot saneren of wegbestemmen over te gaan.

In gevallen waarin voor het tijdstip waarop deze circulaire is gepubliceerd een vergunningaanvraag voor een LNG-tankstation is ingediend of een ontwerp van een bestemmingsplan ter inzage is gelegd en de procedure in een zodanig vergevorderd stadium is dat het toepassing van de circulaire tot vertraging en financiële consequenties zou leiden, kan er ook voor gekozen worden om de procedure zonder toepassing van de circulaire af te ronden.

Deze circulaire is opgesteld in het licht van verschillende ontwikkelingen en andere kaders, die hierna besproken worden.

Het LNG-Veiligheidsprogramma wordt naar verwachting eind 2015 afgerond. Op dat moment zal bezien worden of en in hoeverre het in deze circulaire neergelegde beleid aangepast moet worden aan de uiteindelijke resultaten van het programma.

Vervolgens zal het nieuwe beleid met de inwerkingtreding van de Omgevingswet vorm gegeven worden en zullen LNG-tankstations worden aangewezen als inrichtingen waarop het toetsingskader voor externe veiligheid van toepassing is. Op dat tijdstip zal deze circulaire worden ingetrokken. Bij de vaststelling van een — op dit interim-beleid volgend — meer definitief beleidskader zal bezien moeten worden hoe met eventuele nu al ontstane saneringsgevallen omgegaan moet worden.

Ten aanzien van het plaatsgebonden risico wordt verzocht de regels uit het huidige Bevi voor niet-categoriale inrichtingen te volgen, met dien verstande dat een minimumafstand van 50 meter geldt vanaf het vulpunt van de LNG-opslagtank via welke de bevoorrading plaatsvindt. Niet-categoriale inrichtingen zijn inrichtingen waarvoor de risico's berekend worden met een kwantitatieve risicoanalyse (QRA). Deze inrichtingen dienen te worden onderscheiden van categoriale inrichtingen, waarvoor in de Revi vaste afstanden zijn vastgesteld. Het plaatsgebonden risico van LNG-tankstations kan berekend worden met de eerdergenoemde rekenmethodiek LNG-tankstations.

Het volgen van de regels uit het Bevi houdt kort gezegd in dat bij het verlenen van omgevingsvergunningen voor milieu en het nemen van bepaalde besluiten op grond van de Wet ruimtelijke ordening de grenswaarden uit het Bevi in acht genomen worden en rekening gehouden wordt met de richtwaarden uit het Bevi. De grenswaarden gelden ten aanzien van kwetsbare objecten en de richtwaarden ten aanzien van beperkt kwetsbare objecten. Een grenswaarde geeft de kwaliteit aan die ten minste moet zijn bereikt, en die, waar zij aanwezig is, ten minste in stand gehouden moet worden. Een richtwaarde geeft de kwaliteit aan die zoveel mogelijk moet zijn bereikt, en die, waar zij aanwezig is, zoveel mogelijk in stand gehouden moet worden.

In aanvulling op het Bevi en in aansluiting op de beleidsontwikkeling wordt verzocht een minimumafstand van 50 meter aan te houden als de PR 10⁻⁶ contour volgens de risicoberekening op een kleinere afstand zou komen te liggen. De minimumafstand is tot stand gekomen met de rekenmethodiek LNG-tankstations, uitgaande van de uitvoering van de veiligheidsmaatregelen volgens PGS 33-1. Zowel de rekenmethodiek als de PGS 33-1 bevatten enkele uitgangspunten die nog niet zijn gevalideerd. De validatie vindt plaats in het LNG-Veiligheidsprogramma, waarin tevens wordt onderzocht of de gehanteerde uitgangspunten in de rekenmethodiek niet overmatig conservatief zijn. Gelet op de extra veilige uitgangspunten die in de rekenmethodiek zijn gehanteerd levert de afstand van 50 meter een voldoende robuuste contour op die past binnen het no-regret beleid.

De situatie kan zich voordoen dat binnen een LNG-tankstation tevens activiteiten plaatsvinden waarvoor op grond van het Bevi vaste afstanden zijn vastgesteld, zoals een installatie voor het afleveren van LPG. In dat geval wordt verzocht om de inrichting als geheel te beschouwen als een niet-categoriale inrichting en de risico's voor de gehele inrichting te berekenen (voor de gehele inrichting een QRA uit te voeren)4.. Ook hierbij geldt onverkort het verzoek om een minimumafstand van 50 meter aan te houden. Daarnaast gelden de afstanden die in bijlage 1 van de Revi zijn opgenomen voor LPG-tankstations in een dergelijke situatie als minimumafstanden.

Ten aanzien van het groepsrisico wordt verzocht overeenkomstig het huidige Bevi te handelen. De kern wordt hiervoor gevormd door de artikelen 12 en 13 van het Bevi, waarin is bepaald op welke wijze het groepsrisico moet worden betrokken bij de motivering van een besluit waarmee de oprichting of uitbereiding van een inrichting, of de vestiging van een (beperkt) kwetsbaar object in de omgeving van de inrichting mogelijk wordt gemaakt. In het derde lid van beide artikelen is bepaald dat voorafgaand aan de vaststelling van een besluit, het bevoegd gezag het bestuur van de veiligheidsregio in de gelegenheid stelt om in verband met het groepsrisico advies uit te brengen over de mogelijkheden tot voorbereiding van bestrijding en beperking van de omvang van een ramp en over de zelfredzaamheid van personen in het invloedsgebied van de inrichting. Verzocht wordt om die adviesrol ook ten aanzien van LNG-tankstations te benutten. Omdat incidenten met LNG de hulpdiensten om een andere manier van optreden vragen in het kader van de rampenbestrijding, wordt tevens verzocht de Veiligheidsregio in een vroeg stadium te betrekken bij het besluitvormingsproces.

Om te anticiperen op de maatschappelijke en politieke wens om de effecten van ongevallen een rol te geven bij de besluitvorming, is ter aanvulling van de risicobenadering uit het Bevi een effectgerichte component ontwikkeld. In de toelichting bij het Bevi is over de risicobenadering te lezen: ‘Het beleid inzake externe veiligheid heeft tot doel de kans dat mensen in de omgeving van een inrichting overlijden ten gevolge van een ongeval in die inrichting waarbij gevaarlijke stoffen betrokken zijn, binnen aanvaardbare grenzen te houden. Het product van kans en effect (overlijden) wordt aangeduid met het begrip risico.’ Bij de risicobenadering speelt niet alleen het effect van een ongeval (tot op welke afstand kunnen er slachtoffers vallen wanneer zich een ongeval voordoet), maar ook de kans dat een dergelijk ongeval zich voordoet een rol. Bij de effectgerichte benadering, die in deze circulaire wordt gehanteerd naast de risicobenadering, speelt die kans geen rol en is uitsluitend het effect dat bij een ongeval kan optreden maatgevend voor de veiligheidsnormen die gesteld worden.

Bij de effectgerichte component voor LNG-tankstations richt de aandacht zich op de bescherming van mensen en in het bijzonder de minder zelfredzame groepen binnen de effectafstand. De effectafstand wordt in het onderhavige kader bepaald op basis van het meest risicorelevante ongevalscenario (het ongevalscenario dat het meest bijdraagt aan het plaatsgebonden risico) en is de afstand waarop slachtoffers kunnen vallen wanneer dat scenario optreedt. Er is bewust niet voor gekozen om de effecten van alle ongevalscenario's mee te wegen, omdat dat tot onevenredig grote contouren zou leiden en ruimtelijke ontwikkelingen in een groot gebied zouden worden beperkt.

Volgens de huidige inzichten is het meest risicorelevante ongevalscenario bij LNG-tankstations het falen van de slang tijdens het lossen door een tankwagen en vervolgens het ontstaan van een wolkbrand. Dit scenario bepaalt circa 60% van het risico, gelet op kans en effect. Dit neemt niet weg dat er ook andere scenario's denkbaar zijn die in het kader van de incidentbestrijding een rol kunnen spelen. Die andere scenario's worden echter in onderhavig kader niet betrokken bij het vaststellen van de effectafstand.

De LNG-industrie heeft in overleg met het RIVM een lijst met effectafstanden5. opgesteld, die samenhangen met een aantal brongerichte configuraties. De effectafstanden zijn zodanig berekend dat deze aan de veilige kant zitten en zijn opgenomen in tabel 1. Eenduidigheid in de uitvoeringsvormen wordt verkregen als de aanvrager de PGS 33-1 als uitgangspunt neemt.

Na het vaststellen van de effectafstand voor het meest risicorelevante ongevalscenario worden stappen gezet om het aantal slachtoffers binnen de effectafstand te beperken, mocht het, ondanks de getroffen veiligheidsmaatregelen, tot een calamiteit komen. Om het aantal slachtoffers te beperken bevinden zich binnen de schil tussen de PR10⁻⁶ contour en de effectcontour geen (geprojecteerde) kwetsbare objecten. Beperkt kwetsbare objecten zijn wel inpasbaar voor zover er een motivering aan ten grondslag ligt die anticipeert op beperking van het aantal slachtoffers in het geval zich een calamiteit voordoet (bij het meest relevante ongevalscenario: de slangbreuk). Indien er beperkt kwetsbare objecten worden toegelaten binnen de effectafstand dan wordt dit gemotiveerd door maatregelen die gericht zijn op beperking van aantal slachtoffers in geval van een calamiteit in de schil tussen de PR 10⁻⁶ contour en de effectcontour. Deze maatregelen bestaan eruit dat er communicatie over de gevaaraspecten plaatsvindt met gebruikers van de objecten en dat er bijvoorbeeld stappen worden gezet om de ventilatie van gebouwen met het oog op de veiligheid te verbeteren, vluchtroutes tot stand te brengen of venstertijden voor het lossen te hanteren.

De effectafstand is doorgaans groter dan PR 10⁻⁶ contour (risicoafstand), maar het kan voorkomen dat de effectafstand kleiner is dan de risicoafstand omdat bij de bepaling van de effectafstand alleen het meest risicorelevante scenario wordt gewogen. Bij de bepaling van de risicoafstand worden, behalve dit meest relevante scenario, ook andere scenario's meegenomen. Een voorbeeld is hieronder opgenomen in tekening 2. Als de effectafstand binnen de PR 10⁻⁶ contour ligt, speelt de effectafstand geen aanvullende rol ten opzichte van het Bevi-regime en geldt binnen de gehele PR 10⁻⁶ contour het Bevi-regime voor kwetsbare en beperkt kwetsbare objecten.

Opgemerkt wordt dat de afweging die gemaakt wordt bij het toelaten van beperkt kwetsbare objecten binnen de effectafstand een andere is dan de afweging die in het kader van het Bevi gemaakt moet worden voor het toelaten van beperkt kwetsbare objecten binnen de PR 10⁻⁶ contour. Voor het gebied tussen de PR 10⁻⁶ contour en de effectafstand worden minder vergaande eisen gesteld aan de motivering, omdat het gebied verder van de risicobron is gelegen waardoor de effecten van een ongeval minder groot zijn. Het bevoegd gezag kan daarom meer speelruimte krijgen voor de invulling van het gebied. Daarbij kunnen, omdat het over een specifiek scenario gaat, daarop toegesneden maatregelen getroffen worden. Het scenario hangt namelijk samen het met lossen van de tankwagen. Dat gebeurt op een bepaald moment, zodat in sommige gevallen het een mogelijkheid is dat moment zodanig te kiezen dat de aanwezigheid van het aantal potentiële slachtoffers beperkt is.

Binnen de PR 10⁻⁶ contour geldt een strengere toets. Zoals eerder vermeld geldt het plaatsgebonden risico van 10⁻⁶ per jaar voor beperkt kwetsbare objecten als richtwaarde, hetgeen inhoudt dat beperkt kwetsbare objecten zoveel mogelijk buiten de PR 10⁻⁶ contour gesitueerd moeten zijn. Van de richtwaarde mag het bevoegd gezag slechts afwijken indien gewichtige redenen daartoe aanleiding geven. Die redenen moeten in de motivering van het besluit worden aangegeven. Afwijking van een wettelijke richtwaarde is primair een verantwoordelijkheid van het lokale bevoegd gezag. In de Handleiding Besluit externe veiligheid inrichtingen en Circulaire risiconormering vervoer gevaarlijke stoffen6. worden punten vermeld die bij deze afweging een rol kunnen spelen: