Aanhef

Overeenkomstig artikel 21 van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU) moet de Unie een gemeenschappelijk beleid en optreden bepalen en voeren en de samenwerking op alle gebieden van de internationale betrekkingen verbeteren, om met name de integratie van alle landen in de wereldeconomie te stimuleren, onder meer door het geleidelijk wegwerken van belemmeringen voor de internationale handel.

Krachtens artikel 206 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) dient de Unie door de oprichting van een douane-unie in het gemeenschappelijk belang een bijdrage te leveren tot een harmonische ontwikkeling van de wereldhandel, de geleidelijke afschaffing van de beperkingen voor het internationale handelsverkeer en voor buitenlandse directe investeringen, en de vermindering van de douane- en andere belemmeringen.

Overeenkomstig artikel 26 VWEU dient de Unie de maatregelen vast te stellen die ertoe bestemd zijn om de interne markt tot stand te brengen of de werking ervan te verzekeren, waaronder een ruimte zonder binnengrenzen waarin het vrije verkeer van goederen, personen, diensten en kapitaal is gewaarborgd overeenkomstig de Verdragen. De toegang van ondernemers, goederen en diensten uit derde landen tot de aanbestedings- of concessiemarkten van de Unie valt binnen het toepassingsgebied van de gemeenschappelijke handelspolitiek.

Krachtens artikel III:8 van de Algemene Overeenkomst inzake tarieven en handel 1994 (GATT 1994) en artikel XIII van de Algemene Overeenkomst inzake de handel in diensten (GATS) zijn overheidsopdrachten uitgesloten van de voornaamste multilaterale regels van de Wereldhandelsorganisatie (WTO).

In het kader van de WTO en door middel van haar bilaterale betrekkingen is de Unie een pleitbezorger van een ambitieuze openstelling van de internationale aanbestedings- en concessiemarkten van de Unie en haar handelspartners, in een geest van wederkerigheid en wederzijds voordeel.

De plurilaterale overeenkomst inzake overheidsopdrachten van de WTO en de handelsovereenkomsten van de Unie die voorzien in bepalingen over overheidsopdrachten bieden ondernemers van de Unie alleen markttoegang tot de aanbestedings- of concessiemarkten van derde landen die partij zijn bij die overeenkomsten.

Indien een derde land partij is bij de WTO-overeenkomst inzake overheidsopdrachten of met de Unie een handelsovereenkomst heeft gesloten die bepalingen bevat inzake aanbestedingen, moet de Commissie de in die overeenkomsten vastgestelde overlegmechanismen of procedures voor geschillenbeslechting volgen indien de restrictieve praktijken betrekking hebben op overheidsopdrachten die onder door dat derde land ten aanzien van de Unie aangegane verbintenissen inzake markttoegang vallen.

Vele derde landen zijn weigerachtig om hun aanbestedings- of concessiemarkten voor internationale concurrentie open te stellen of om de toegang tot die markten te verbeteren. Bijgevolg krijgen ondernemers uit de Unie in heel wat derde landen te maken met restrictieve praktijken bij het gunnen van overheidsopdrachten, die het verlies van belangrijke handelsmogelijkheden tot gevolg hebben.

Bij Verordening (EU) nr. 654/2014 van het Europees Parlement en de Raad (3) zijn regels en procedures vastgesteld met het oog op de uitoefening van de rechten van de Unie uit hoofde van de door haar gesloten internationale handelsovereenkomsten. Voor de behandeling van niet onder dergelijke internationale overeenkomsten vallende ondernemers, goederen en diensten bestaan dergelijke regels en procedures niet.

Voor internationale verbintenissen inzake markttoegang die de Unie ten aanzien van derde landen is aangegaan op het gebied van overheidsopdrachten en concessies is onder meer de gelijke behandeling van ondernemers uit die derde landen nodig. Dientengevolge kunnen de krachtens deze verordening vastgestelde maatregelen alleen van toepassing zijn op ondernemers, goederen en diensten afkomstig uit derde landen die geen partij zijn bij de plurilaterale overeenkomst inzake overheidsopdrachten van de WTO of bij met de Unie gesloten bilaterale of multilaterale handelsovereenkomsten die voorzien in verbintenissen inzake toegang tot aanbestedings- of concessiemarkten, of op ondernemers, goederen of diensten afkomstig uit landen die partij zijn bij dergelijke overeenkomsten, maar alleen wat betreft aanbestedingsprocedures voor goederen, diensten of concessies die niet onder die overeenkomsten vallen. Overeenkomstig de Richtlijnen 2014/23/EU(4), 2014/24/EU(5) en 2014/25/EU(6) van het Europees Parlement en de Raad en zoals verduidelijkt in de mededeling van de Commissie van 24 juli 2019 inzake richtsnoeren voor de deelname van inschrijvers en goederen uit derde landen aan de aanbestedingsmarkt van de EU, hebben ondernemers uit derde landen die geen overeenkomst hebben die voorziet in de openstelling van de aanbestedingsmarkt van de Unie, of waarvan de goederen, diensten en werken niet onder een dergelijke overeenkomst vallen, geen gewaarborgde toegang tot aanbestedingsprocedures in de Unie en kunnen zij worden uitgesloten.

Voor de doeltreffende toepassing van alle krachtens deze verordening vastgestelde maatregelen ter verbetering van de toegang van ondernemers uit de Unie tot de aanbestedings- of concessiemarkten van een aantal derde landen, is een duidelijke reeks oorsprongsregels nodig voor ondernemers, goederen en diensten.

De oorsprong van een goed moet worden vastgesteld overeenkomstig artikel 60 van Verordening (EU) nr. 952/2013 van het Europees Parlement en de Raad (7).

De oorsprong van een dienst moet worden vastgesteld op basis van de oorsprong van de natuurlijke of rechtspersoon die de dienst verstrekt. De oorsprong van een rechtspersoon moet worden geacht het land te zijn naar het recht waarvan de rechtspersoon is opgericht of anderszins georganiseerd en op het grondgebied waarvan de rechtspersoon substantiële zakelijke activiteiten verricht. Rechtspersonen die naar het recht van een lidstaat zijn opgericht of anderszins georganiseerd, mogen uitsluitend geacht worden hun oorsprong in de Unie te hebben indien zij een rechtstreekse en daadwerkelijke band hebben met de economie van een lidstaat. Om een mogelijke omzeiling van een maatregel in het kader van het instrument voor internationale overheidsopdrachten (IIO) te voorkomen, kan het nodig zijn om de herkomst van rechtspersonen die onder buitenlandse controle staan of in buitenlands bezit zijn en geen substantiële zakelijke activiteiten verrichten op het grondgebied van een derde land of op het grondgebied van een lidstaat, naar het recht waarvan zij zijn opgericht of anderszins georganiseerd, ook te bepalen door rekening te houden met andere elementen, zoals de herkomst van de eigenaren of andere personen die een overheersende invloed op die rechtspersoon uitoefenen.

Bij de beoordeling van het bestaan van specifieke maatregelen of praktijken in een derde land die ertoe kunnen leiden dat de toegang tot de aanbestedings- of concessiemarkten van dat derde land voor ondernemers, goederen of diensten uit de Unie wordt belemmerd, moet de Commissie onderzoeken in welke mate de wetgeving, regels of andere maatregelen op de aanbestedings- en concessiemarkten van het betrokken derde land in overeenstemming met de internationale normen transparantie waarborgen en niet leiden tot ernstige en herhaaldelijke restricties ten aanzien van ondernemers, goederen of diensten van de Unie. Daarnaast moet de Commissie onderzoeken in welke mate individuele aanbestedende diensten of aanbestedende instanties van derde landen restrictieve praktijken ten aanzien van ondernemers, goederen of diensten van de Unie invoeren of handhaven.

De Commissie moet te allen tijde een transparant onderzoek kunnen verrichten naar de beweerdelijk restrictieve maatregelen of praktijken die een derde land heeft ingevoerd of gehandhaafd.

Gezien de algemene beleidsdoelstelling van de Unie om de economische groei van de minst ontwikkelde landen en hun integratie in mondiale waardeketens te ondersteunen, mag de Commissie geen onderzoek starten naar landen die profiteren van de ‘alles behalve wapens’-regeling zoals opgenomen in bijlage IV bij Verordening (EU) nr. 978/2012 van het Europees Parlement en de Raad (8).

Bij het uitvoeren van het onderzoek moet de Commissie het betrokken derde land uitnodigen besprekingen aan te knopen om eventuele restrictieve maatregelen of praktijken weg te nemen of te verhelpen en bijgevolg de kansen voor ondernemers, goederen en diensten uit de Unie met betrekking tot inschrijvingen voor aanbestedings- of concessiemarkten in dat derde land te verbeteren.

Het is van het grootste belang dat het onderzoek op een transparante wijze wordt uitgevoerd. Daarom moet een verslag met de belangrijkste bevindingen van het onderzoek openbaar worden gemaakt.

Indien het onderzoek het bestaan van restrictieve maatregelen of praktijken bevestigt en de besprekingen met het betrokken derde land niet binnen een redelijke termijn tot bevredigende corrigerende maatregelen leiden die de ernstige en herhaaldelijke belemmering van de toegang van ondernemers, goederen en diensten uit de Unie verhelpen, of indien het betrokken derde land geen besprekingen wenst aan te gaan, moet de Commissie uit hoofde van deze verordening, indien zij dit in het belang van de Unie acht, een IIO-maatregel vaststellen in de vorm van een scoreaanpassing of van een uitsluiting van aanbestedingsprocedures.

De beoordeling of de vaststelling van een IIO-maatregel in het belang van de Unie is, moet worden gebaseerd op een beoordeling van alle verschillende belangen in hun geheel beschouwd, waaronder de belangen van de ondernemers in de Unie. De Commissie moet de gevolgen van de vaststelling van een dergelijke maatregel afwegen tegen de gevolgen ervan voor de bredere belangen van de Unie. Het is belangrijk dat bijzondere aandacht uitgaat naar de algemene doelstelling om wederkerigheid tot stand te brengen door markten van derde landen te ontsluiten en de markttoegangsmogelijkheden voor ondernemers uit de Unie te verbeteren. Ook moet rekening worden gehouden met de doelstelling onnodige administratieve lasten voor aanbestedende diensten en aanbestedende instanties evenals voor ondernemers te beperken.

Een scoreaanpassing mag enkel worden toegepast met het oog op de beoordeling van inschrijvingen die zijn ingediend door ondernemers uit het derde betrokken land. Een dergelijke maatregel mag geen invloed hebben op de prijs die moet worden betaald volgens de overeenkomst die met de geselecteerde inschrijver wordt gesloten. Wanneer aanbestedende diensten of aanbestedende instanties besluiten hun beoordeling van inschrijvingen te baseren op de prijs of de kosten als enig gunningscriterium, moet het niveau van de scoreaanpassing aanzienlijk hoger worden vastgesteld om een vergelijkbare doeltreffendheid van de IIO-maatregel te waarborgen.

IIO-maatregelen moeten gelden voor aanbestedingsprocedures die onder het toepassingsgebied van deze verordening vallen, met inbegrip van raamovereenkomsten en dynamische aankoopsystemen. Indien een specifieke opdracht wordt gegund in het kader van een dynamisch aankoopsysteem waarop een IIO-maatregel van toepassing is, moeten de IIO-maatregelen ook op die specifieke opdracht van toepassing zijn. IIO-maatregelen mogen echter niet van toepassing zijn op opdrachten onder een bepaalde drempel teneinde de totale administratieve lasten voor aanbestedende diensten en aanbestedende instanties te beperken. Om een eventuele dubbele toepassing van IIO-maatregelen te voorkomen, mogen dergelijke maatregelen niet van toepassing zijn op opdrachten die gegund zijn aan de hand van een raamovereenkomst, als de IIO-maatregelen reeds zijn toegepast in het stadium van de sluiting van die raamovereenkomst.

Om een mogelijke omzeiling van een IIO-maatregel te voorkomen, moeten passende verplichtingen worden opgelegd aan de geselecteerde inschrijvers. Die verplichtingen dienen enkel van toepassing te zijn op aanbestedingsprocedures die aan een IIO-maatregel zijn onderworpen, alsook op opdrachten die gegund zijn aan de hand van een raamovereenkomst mits de waarde van dergelijke opdrachten gelijk is aan of uitkomt boven een bepaalde drempelwaarde en mits die raamovereenkomst aan een IIO-maatregel is onderworpen.

Indien een derde land inhoudelijke en gevorderde onderhandelingen met de Unie voert over markttoegang op het gebied van overheidsopdrachten, teneinde de belemmering van de toegang van ondernemers, goederen of diensten uit de Unie tot zijn aanbestedings- of concessiemarkten weg te nemen of te verhelpen, moet de Commissie tijdens de onderhandelingen de IIO-maatregelen die betrekking hebben op het betrokken derde land kunnen schorsen.

Het is belangrijk dat IIO-maatregelen in de Unie door aanbestedende diensten en aanbestedende instanties op uniforme wijze worden toegepast. Teneinde rekening te houden met de verschillen in administratieve capaciteit van de aanbestedende diensten en aanbestedende instanties, moeten lidstaten onder bepaalde strikte voorwaarden voor een beperkte lijst van lokale aanbestedende diensten vrijstelling kunnen aanvragen van IIO-maatregelen. Bij de controle van de lijsten van lokale aanbestedende diensten zoals voorgesteld door de lidstaten, is het van belang dat de Commissie rekening houdt met de bijzondere situatie van die aanbestedende diensten, onder meer wat betreft de bevolkingsomvang en de geografische ligging. Een dergelijke vrijstelling kan tevens van toepassing zijn op aanbestedingsprocedures die die aanbestedende diensten zouden moeten kunnen uitvoeren in het kader van raamovereenkomsten of dynamische aankoopsystemen.

Het is van belang dat aanbestedende diensten en aanbestedende instanties toegang krijgen tot een gamma producten van hoge kwaliteit met een concurrerende prijs die aan hun aankoopbehoeften voldoen. Aanbestedende diensten en aanbestedende instanties moeten daarom over de mogelijkheid beschikken om IIO-maatregelen ter beperking van de toegang van niet onder internationale overeenkomsten vallende goederen en diensten niet toe te passen ingeval er geen goederen of diensten uit de Unie of onder internationale overeenkomsten vallende goederen of diensten beschikbaar zijn die aan de behoeften van de aanbestedende dienst of aanbestedende instantie voldoen, of om te voorzien in essentiële beleidsbehoeften, bijvoorbeeld vanwege dwingende redenen in verband met volksgezondheid of bescherming van het milieu. Wanneer aanbestedende diensten of aanbestedende instanties die uitzonderingen toepassen, moet de Commissie daarvan tijdig en uitvoerig in kennis worden gesteld, zodat een passend toezicht van de uitvoering van deze verordening mogelijk is.

In geval van een onjuiste toepassing van IIO-maatregelen door aanbestedende diensten of aanbestedende instanties met nadelige gevolgen voor de kansen van ondernemers die het recht hebben om deel te nemen aan de aanbestedingsprocedure, moeten de Richtlijnen 89/665/EEG(9) en 92/13/EEG(10) van de Raad van toepassing zijn. De getroffen ondernemers moeten een beroepsprocedure overeenkomstig de nationale wetgeving tot omzetting van die richtlijnen kunnen starten als, bijvoorbeeld, die ondernemers van oordeel zijn dat een concurrerende ondernemer uitgesloten had moeten worden, of een offerte lager had moeten worden gerangschikt vanwege de toepassing van een IIO-maatregel. De Commissie moet ook het correctiemechanisme kunnen toepassen overeenkomstig artikel 3 van Richtlijn 89/665/EEG of artikel 8 van Richtlijn 92/13/EEG.

Om eenvormige voorwaarden te waarborgen voor de uitvoering van deze verordening, moeten aan de Commissie uitvoeringsbevoegdheden worden toegekend. Die bevoegdheden moeten worden uitgeoefend in overeenstemming met Verordening (EU) nr. 182/2011 van het Europees Parlement en de Raad (11).

De onderzoeksprocedure moet worden gebruikt voor het aannemen van uitvoeringshandelingen voor de vaststelling, intrekking, schorsing, herinvoering of verlenging van een IIO-maatregel en de Commissie moet worden bijgestaan door het bij Verordening (EU) 2015/1843 van het Europees Parlement en de Raad (12) ingestelde Comité inzake handelsbelemmeringen. Aangezien IIO-maatregelen verschillende gevolgen kunnen hebben voor de aanbestedings- of concessiemarkten van de Unie, moet de comitéprocedure die van toepassing is op ontwerpuitvoeringshandelingen die voorzien in de uitsluiting van inschrijvingen worden aangepast en moet in dergelijke gevallen artikel 5, lid 4, derde alinea, van Verordening (EU) nr. 182/2011 worden toegepast.

Indien nodig en voor aangelegenheden die gevolgen hebben voor de toepassing van het rechtskader van de Unie voor overheidsopdrachten, moet de Commissie het advies van het bij Besluit 71/306/EEG van de Raad (13) ingestelde Raadgevend Comité inzake overheidsopdrachten kunnen inwinnen.

Op grond van deze verordening ontvangen informatie dient uitsluitend gebruikt te worden voor het doel waarvoor zij was verzocht en met inachtneming van de toepasselijke voorschriften van de Unie en de lidstaten op het gebied van gegevensbescherming en vertrouwelijkheid. Verordening (EG) nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad (14), evenals artikel 28 van Richtlijn 2014/23/EU, artikel 21 van Richtlijn 2014/24/EU en artikel 39 van Richtlijn 2014/25/EU moeten dienovereenkomstig van toepassing zijn.

In overeenstemming met het Interinstitutioneel Akkoord van 13 april 2016 over beter wetgeven(15) en onder meer om de administratieve lasten, met name voor de lidstaten, te verminderen, moet de Commissie het toepassingsgebied, de werking en de efficiëntie van deze verordening regelmatig evalueren. Deze evaluatie zou onder meer betrekking hebben op de mogelijkheid gebruik te maken van alle beschikbare middelen om de uitwisseling van informatie te vergemakkelijken, met inbegrip van voorzieningen voor elektronische aanbesteding zoals standaardformulieren voor de bekendmaking van aankondigingen op het gebied van overheidsopdrachten, op grond van Uitvoeringsverordening (EU) 2019/1780 van de Commissie (16), alsmede op de lasten die voor aanbestedende diensten en aanbestedende entiteiten uit de toepassing van deze verordening voortvloeien. De Commissie moet over haar beoordeling verslag uitbrengen aan het Europees Parlement en aan de Raad, en in voorkomend geval passende wetgevingsvoorstellen indienen.

De regels en beginselen inzake overheidsopdrachten die van toepassing zijn op door instellingen van de Unie voor eigen rekening gegunde overheidsopdrachten, zijn vastgesteld in Verordening (EU, Euratom) 2018/1046 van het Europees Parlement en de Raad (17) en vallen dus buiten het toepassingsgebied van deze verordening. Uit hoofde van Verordening (EU, Euratom) 2018/1046 zijn die regels gebaseerd op de regels van de Richtlijnen 2014/23/EU en 2014/24/EU. Daarom is het passend om te beoordelen of, in het kader van een herziening van Verordening (EU, Euratom) 2018/1046, de in deze verordening vastgestelde regels en beginselen ook van toepassing moeten worden verklaard op overheidsopdrachten die door instellingen van de Unie worden gegund.

De Commissie moet richtsnoeren uitvaardigen om de toepassing van deze verordening door aanbestedende diensten, aanbestedende instanties en ondernemers te vergemakkelijken. Die richtsnoeren dienen met name informatie te verschaffen over begrippen als ‘oorsprong van natuurlijke en rechtspersonen’, ‘oorsprong van goederen en diensten’, ‘aanvullende verplichting’ en de toepassing van die bepalingen in het kader van deze verordening. Gezien de algemene beleidsdoelstelling van de Unie om kleine en middelgrote ondernemingen (kmo's) te ondersteunen, moeten die richtsnoeren ook de specifieke informatiebehoeften die kmo's hebben bij de toepassing van deze verordening in aanmerking nemen, om te voorkomen dat zij overbelast raken.

Overeenkomstig het evenredigheidsbeginsel en teneinde de fundamentele doelstelling van de verbetering van de toegang van ondernemers, goederen en diensten van de Unie tot de aanbestedings- of concessiemarkten van derde landen te verwezenlijken door de vaststelling van maatregelen inzake niet onder internationale overeenkomsten vallende aanbestedingen, is het noodzakelijk en passend regels vast te leggen inzake procedures voor de instelling van onderzoeken door de Commissie naar beweerde maatregelen of praktijken van een derde land ten aanzien van ondernemers, goederen en diensten uit de Unie, en voor het aanknopen door de Commissie van besprekingen met de betrokken derde landen. Deze verordening gaat overeenkomstig artikel 5, lid 4, VEU niet verder dan nodig is om de beoogde doelstellingen te verwezenlijken,