3.2.6 Verschijningsvorm van regels in het omgevingsplan (functies, algemene regels, maatwerk, melding, omgevingsvergunning, omgevingswaarden)

De basis van het omgevingsplan bestaat uit de regels waarmee functies aan locaties worden toegedeeld en de nadere regels die met het oog daarop nodig zijn. Met een belangrijk deel van die regels zal de toelaatbaarheid van activiteiten op de te onderscheiden locaties worden gereguleerd. Van belang is te onderkennen dat het enkel met een regel aan een locatie toedelen van een functie nog geen rechtsgevolg met zich meebrengt. Een toegedeelde functie adresseert op zichzelf niets en niemand. Het verbiedt geen activiteiten en evenmin staat het activiteiten toe. Het is dan ook noodzakelijk om naast het toedelen van een functie, te voorzien in andere regels waarmee activiteiten worden gereguleerd. Alleen in die combinatie van regels kan er een evenwichtige toedeling van functies aan locaties worden gewaarborgd. De vraag welke activiteiten op locaties zijn toegestaan, zal veelal afhankelijk zijn van de aan die locatie toegedeelde functie. Zo zal het binnen een woonfunctie zijn toegestaan om op een deel van de locatie een woning te bouwen. Daarbij zal het gebruik voor wonen worden toegestaan. Ook zal (een deel van) de locatie benut kunnen worden voor bijvoorbeeld een tuin, erf of parkeerplaats. Deze regeling kan zowel gedetailleerd als globaal worden vormgegeven.

De functie- en locatiegerichte benadering van het omgevingsplan leidt ertoe dat veel regels over activiteiten per locatie zullen verschillen. De regulering van activiteiten hoeft overigens niet gekoppeld te zijn aan toegedeelde functies. Ook los daarvan kan regulering van activiteiten plaatsvinden. Ook de regulering van niet aan functies gerelateerde activiteiten kan per locatie verschillen. Denk bijvoorbeeld aan een regel over tijdstippen waarop afvalcontainers langs de openbare weg mogen worden geplaatst. Dergelijke regels hoeven niet per locatie gekoppeld te zijn aan een functie maar zullen eerder gekoppeld zijn aan het rooster van de inzameling van afvalstoffen.

Onder het nieuwe stelsel heeft het werken met algemene regels de voorkeur. Dat geldt ook voor het omgevingsplan. Als regels geobjectiveerd en concreet kunnen worden vormgegeven, ligt het werken met algemene regels het meest voor de hand. De activiteit wordt met een algemene regel aan direct burgerbindende normen onderworpen. Bij het verrichten van een activiteit in strijd met een regel uit het omgevingsplan is sprake van een overtreding van artikel 5.1, eerste lid, onder b, van de Omgevingswet. Net als voorheen onder de Wabo betekent dit feitelijk dat er wordt gehandeld in strijd met het verbod om zonder omgevingsvergunning af te wijken van het omgevingsplan. Tegen de overtreding van dit verbod dient, tenzij bijzondere omstandigheden aanwezig zijn, in beginsel met bestuursrechtelijke handhavingsinstrumenten te worden opgetreden.

Als voorbeeld van een algemene regel kan gedacht worden aan het ontsluiten van een perceel met een uitweg of inrit aan de openbare weg. Dit kan in het omgevingsplan op verschillende manieren worden gereguleerd.

In het omgevingsplan kan worden geregeld dat inritten zijn toegestaan. Daarbij kunnen ook voorwaarden worden gesteld. Een inrit kan bijvoorbeeld alleen zijn toegestaan onder de voorwaarde van maximaal één inrit per perceel met een maximale breedte van vijf meter en een afstand van minimaal tien meter tot de hoek van een straat. Die regels zijn voor een ieder duidelijk, goed na te leven en vereisen geen nadere afweging. Het instellen van een vergunningplicht heeft bij dergelijke regels geen toegevoegde waarde.

Een andere mogelijkheid is het verbieden van de aanleg van een inrit tenzij een voorafgaande melding wordt gedaan. Die meldingsplicht kan bijvoorbeeld vereisen dat wordt aangegeven op welke dag de aanleg van de inrit plaatsvindt. Het doel van de melding kan zijn dat het bevoegd gezag weet wanneer de aanleg plaatsvindt en zodoende tijdig de nodige maatregelen kan treffen voor bijvoorbeeld een goede verkeersdoorstroming tijdens de aanleg. Denkbaar is in dat verband ook dat er een bevoegdheid is opgenomen om maatwerkvoorschriften te stellen over bijvoorbeeld de precieze plaatsbepaling van de inrit of de wijze waarop de aan te brengen verharding aansluit op het openbaar gebied. Aanvullend op de rechtstreeks geldende regels voor een inrit, kan het bevoegd gezag in zo'n geval naar aanleiding van een ingekomen melding overwegen om een aanvullend maatwerkvoorschrift te stellen. Zoals al in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel voor de Omgevingswet is aangegeven, resulteert een melding als hier bedoeld niet in een besluit1.. Een eventueel naar aanleiding van een melding opgelegd maatwerkvoorschrift is uiteraard wel een besluit waartegen bij de bestuursrechter kan worden opgekomen.

Een verdergaande mogelijkheid is het opnemen van een verbod om zonder omgevingsvergunning een inrit aan te leggen. Het instrument van de vergunning is bij uitstek bedoeld om de aanvaardbaarheid van een activiteit aan een nadere afweging te kunnen onderwerpen. Als de regels over de toelaatbaarheid van een activiteit niet met geobjectiveerde en concrete normen kan worden afgebakend, maar een nadere afweging nodig is in het concrete geval, ligt het werken met een vergunningplicht voor de hand. Dat geldt bijvoorbeeld ook als een toepasselijke norm zich alleen door een deskundige op goede wijze laat beoordelen. In het voorbeeld van een inrit ligt het werken met een vergunningenstelsel voor de hand als een inrit alleen is toegestaan op een plaats waar de verkeersveiligheid niet nadelig wordt beïnvloed. Dat lijkt typisch een norm waarover een verkeerdeskundige zou moeten adviseren. Dergelijke regels lenen zich om die reden in het algemeen niet voor een rechtstreekse werking, maar kunnen deel uitmaken van de beoordelingsregels die bepalen of een vergunning voor een activiteit kan worden verleend. De gemeente kan er dan voor kiezen in de beoordelingsregels op te nemen dat aanvrager van de vergunning aantoont dat voldaan wordt aan de regel dat de verkeersveiligheid niet nadelig wordt beïnvloed.

Ten slotte kan gewerkt worden met een volledig verbod voor het aanleggen en aanwezig hebben van een inrit, zonder een in het omgevingsplan zelf opgenomen mogelijkheid om met vergunning van dit verbod af te wijken. Bedacht moet worden dat zo'n verbod geen absoluut karakter heeft. Op grond van artikel 5.1, eerste lid, onder b, van de wet bestaat immers altijd, buiten het omgevingsplan om, de mogelijkheid om voor aangevraagde concrete activiteiten van het omgevingsplan af te wijken. Die buitenplanse flexibiliteit was voor het bestemmingsplan ook altijd al aanwezig onder Wabo en is ongewijzigd onder de Omgevingswet voortgezet.

Wat betreft het opnemen van een vergunningenstelsel in het omgevingsplan is overigens een wijziging voorgesteld met de Invoeringswet Omgevingswet. Daar zal in de navolgende paragraaf dieper op worden gegaan.