4.4.2 Voornemen en voorkeursbeslissing

Voor de kennisgeving van het voornemen is aangesloten bij de regeling voor kennisgeving van artikel 3:12 van de Awb. Dit betekent dat niet de gehele inhoud van het voornemen gepubliceerd hoeft te worden en dat kan worden volstaan met een weergave van de zakelijke inhoud. Het is wel van belang dat de gehele inhoud van het voornemen voor derde partijen toegankelijk is in het kader van participatie. Ook omdat een ieder mogelijke oplossingen voor de opgave moet kunnen aandragen. Door het voornemen aan te merken als omgevingsdocument, wordt de gehele inhoud digitaal beschikbaar gesteld. Het is dan ook niet nodig om verplichte terinzagelegging conform de Awb (artikel 3.11) te regelen in dit besluit.

Daarnaast worden aan het voornemen enkele inhoudelijke eisen verbonden. Beschreven moet worden wat de aard is van de maatschappelijke opgave in de fysieke leefomgeving, op welke de wijze en binnen welke termijn de verkenning naar die opgave zal worden uitgevoerd en wie het bevoegd gezag is. De vermelding van het bevoegd gezag maakt voor een ieder duidelijk waar de verantwoordelijkheid voor het project ligt en waar derde partijen terecht kunnen met mogelijke oplossingen voor de opgave in de fysieke leefomgeving. Hierbij kan ook worden vermeld wie de initiatiefnemer is of, als dat het geval is, dat het bevoegd gezag ook initiatiefnemer is.

Het bevoegd gezag dient door middel van een kennisgeving participatie uiterlijk bij aanvang van de verkenning aan te geven op welke wijze derde partijen bij de besluitvorming worden betrokken. De momenten van kennisgeving voornemen en kennisgeving participatie kunnen samenvallen, maar dat hoeft niet. Vooral wanneer sprake is van een private initiatiefnemer kan de situatie zich voordoen dat het voornemen en de aanvang van de verkenning niet samenvallen. Hierdoor ontstaat flexibiliteit in een vroege fase van het project, waarin wel duidelijk wordt gemaakt dat er een procedure wordt gestart, maar waarbij ook tijd wordt genomen om het participatieproces goed in te richten. Er zijn geen consequenties verbonden aan de overschrijding van de termijn van de verkenning. Vanuit de ‘sneller en beter’-aanpak is het echter wel wenselijk gebleken een termijn te stellen en daarop te sturen, omdat dat voortgang geeft aan de politiek-bestuurlijke besluitvorming en daarmee ook inzicht geeft aan derde partijen.

Op grond van artikel 5.47, eerste lid, van de wet wordt in de kennisgeving van het voornemen een verkenning uit te voeren ook aangegeven of voorafgaand aan het projectbesluit een voorkeursbeslissing wordt vastgesteld. Het verdere verloop van de procedure (toewerken naar een ontwerp en definitief projectbesluit) en de geplande duur daarvan kan ook worden opgenomen in de kennisgeving als daar zicht op is. Maar dit is geen vereiste uit de wet of dit besluit.

Artikel 5.47, derde lid, van de wet is gewijzigd bij amendement.1. Er is toegevoegd dat het bevoegd gezag uitgangspunten aangeeft voor het redelijkerwijs in beschouwing nemen van door derden voorgedragen oplossingen. Ook wordt verwezen naar de toelichting bij dit amendement. Bij uitgangspunten voor het redelijkerwijs in beschouwing nemen van de oplossingen kan gedacht worden aan zaken als: dat de oplossingen moeten passen binnen de aard van de opgave, dat zij een oplossing bieden voor deze opgave, dat met de oplossingen zicht wordt gehouden op het voldoen aan het budgettair kader en dat zij rekening houden met de voor de fysieke leefomgeving relevante aspecten en ontwikkelingen. Zo kan, als de opgave het oplossen van een mobiliteitsvraagstuk in stedelijk gebied is, gedacht worden aan diverse oplossingen op het gebied van wegvervoer en openbaar vervoer, maar bijvoorbeeld ook aan zaken als het bevorderen van telewerken. Als de opgave het oplossen van een capaciteitstekort op een hoofdweg is, zullen de oplossingen zich eerder beperken tot de desbetreffende hoofdweg en een mogelijke verbreding daarvan. Het is belangrijk om vooraf na te denken over de reikwijdte van de opgave en duidelijke uitgangspunten mee te geven voor het participatieproces.

Het voornemen om een verkenning uit te voeren naar een mogelijk bestaande of toekomstige opgave in de fysieke leefomgeving markeert de formele start van de projectprocedure. De verkenning is gericht op het onderzoeken van deze opgave en de mogelijke oplossingen daarvoor. Met participatie van burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen leidt dit tot politiek-bestuurlijke besluitvorming op strategisch niveau over het wel of niet noodzakelijk zijn van een project. Afhankelijk van de aard en omvang van de opgave kan vervolgens een voorkeursbeslissing worden genomen of kunnen de resultaten van de verkenning in het (ontwerp)projectbesluit worden opgenomen. Of een voorkeursbeslissing deel uitmaakt van de procedure moet worden aangegeven bij het voornemen. De voorkeursbeslissing heeft een grote meerwaarde bij projecten waarbij verschillende oplossingsrichtingen moeten worden getrechterd naar één voorkeursoplossing. Deze voorkeursoplossing is vooral een politiek-bestuurlijke keuze.

In een aantal gevallen, namelijk opgaven op rijksniveau met betrekking tot infrastructurele werken (wegen, vaarwegen en spoor), schrijft dit besluit de voorkeursbeslissing voor. Voor grote infrastructurele projecten is, op basis van de opgedane ervaringen met de Tracéwet, op voorhand duidelijk dat het wenselijk is een voorkeursbeslissing verplicht voor te schrijven. De projecten die waren aangewezen in de Tracéwet zijn daarom ook in dit besluit aangewezen als gevallen waarbij de voorkeursbeslissing een verplicht te nemen stap is.

In de meeste gevallen is het echter aan het bevoegd gezag om te bepalen of een voorkeursbeslissing moet worden genomen. Dit is maatwerk en zorgt voor bestuurlijke afweegruimte. Een voorkeursbeslissing is wenselijk als er sprake is van een brede, complexe opgave in de fysieke leefomgeving, waarbij verschillende oplossingsrichtingen — wel of niet vanuit derde partijen aangedragen — mogelijk zijn. Omdat dit echter niet altijd het geval is, zou het verplicht voorschrijven van een voorkeursbeslissing kunnen leiden tot een disproportionele lastenverzwaring. Een algemeen criterium voor de beslissing of een voorkeursbeslissing moet worden genomen, is niet nodig. Zo een criterium zou kunnen leiden tot rechtszaken over de te volgen procedure en past niet bij het gekozen uitgangspunt van vertrouwen.

Aan de voorkeursbeslissing zijn in dit besluit enkele inhoudelijke eisen verbonden. Deze eisen zijn erop gericht dat de voorkeursbeslissing een volledig beeld geeft van de voorkeur van het bevoegd gezag en van de wijze waarop deze tot stand is gekomen. In de voorkeursbeslissing moet worden aangegeven hoe derde partijen zijn betrokken bij de verkenning. Daarbij wordt ingegaan op de mogelijke oplossingen die door derden zijn aangedragen naar aanleiding van het voornemen en de eventueel door deskundigen daarover uitgebrachte adviezen. Aangedragen oplossingen kunnen ook alternatieven omvatten. Als bijvoorbeeld de oplossing voor een energieopgave het aanleggen van een windpark betreft, kan men spreken van alternatieven in de vorm van verschillende locaties voor dit park. Uiteraard staat in de voorkeursbeslissing welke oplossing de voorkeur van het bevoegd gezag heeft. Op grond van artikel 5.49 van de wet, kan dat zijn het verder uitwerken van een project, een oplossing zonder project, een combinatie van een van beide met de uitvoering van andere projecten, of het niet uitwerken van een oplossing. In de voorkeursbeslissing wordt dan ook concreet aangegeven wat het project wel of niet inhoudt: welke oplossing (bijvoorbeeld een windpark voor een energieopgave of een wegverbreding voor een mobiliteitsopgave) en welk alternatief wordt gekozen (de locatie van het windpark, het wegvak dat verbreed wordt en het aantal rijstroken dat erbij komt). De voorkeursbeslissing vormt daarmee het kader voor het op te stellen projectbesluit. Het projectbesluit bevat de verdere invulling van het windpark op de gekozen locatie of de verbreding van de weg en de inpassing daarvan in de fysieke leefomgeving.

Artikel 5.5, tweede lid, van dit besluit sluit aan bij de artikelen 5.47 en 5.48 van de wet, die bij amendement zijn gewijzigd.2. Voor een toelichting op deze wijzigingen wordt verwezen naar de toelichting bij het amendement.