8.5.2.2 Informatie-uitwisseling en samenwerking

De versnippering van informatie over publieke en private partijen bemoeilijkt het signaleren en opsporen van witwasconstructies.1 Individuele organisaties zien maar een deel van de logistieke stromen, de financiële stromen en de informatiestromen. Zij raken niet gealarmeerd omdat zij het geheel niet overzien.2 Relevante informatie zal derhalve actief moeten worden gedeeld. De Algemene Rekenkamer constateerde in 2008 echter dat de informatie-uitwisseling binnen de handhavingsketen onvoldoende was en zij noemt daarvoor een tweetal oorzaken. Juridische beperkingen staan in de weg staan aan het delen van informatie en verder is er sprake van een gebrekkig ketenbesef. Informatie die relevant is voor andere schakels in de keten en waarvan het juridisch wel is toegestaan die te delen, wordt vaak ook niet uitgewisseld. De informatie over mogelijke witwasprocessen blijft daarmee beperkt tot de grenzen van ieders eigen verantwoordelijkheid. Tegelijk zorgt de gebrekkige informatie-uitwisseling ervoor dat nieuwe vormen van witwassen buiten beeld blijven.3

Naar aanleiding van het rapport van de parlementaire werkgroep verwevenheid onderwereld en bovenwereld heeft onderzoeksbureau Deloitte in opdracht van de Tweede Kamer onderzoek verricht naar de knelpunten die zich voordoen bij de informatie-uitwisseling in de handhavingsketen.4 Dit resulteerde in het rapport ‘Inzicht in verwevenheid; knelpunten en mogelijkhedenbij de uitwisseling van gegevens en informatie ter bestrijding van de verwevenheidtussen boven- en onderwereld’.5 Een belangrijke conclusie uit dit rapport is dat aan de problemen bij de informatie-uitwisseling tussen de verschillende partijen niet primair wettelijke belemmeringen ten grondslag liggen. Daarmee bevestigt het rapport in grote lijnen het beeld dat de ministers van Justitie en Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties in een brief aan de Tweede Kamer hebben geschetst en waarin de juridische mogelijkheden tot informatieuitwisseling uitvoerig worden beschreven.6 Bij de bestrijding van de financieel-economische criminaliteit kan relevante bestuurlijke, strafrechtelijke, financieel-economische, fiscale en tuchtrechtelijke informatie worden uitgewisseld met inachtneming van ieders taak, op basis van een concreet doel en met inachtneming van de eisen van proportionaliteit en noodzakelijkheid. Daarmee wordt zowel voldaan aan het vereiste van een zorgvuldige omgang met persoonsgegevens als aan de noodzaak om de financieel-economische criminaliteit doeltreffend en doelmatig te bestrijden.7

In de praktijk vormt het Bestuurlijk Akkoord Geïntegreerde Decentrale Aanpak Georganiseerde Misdaad veelal de basis voor informatie-uitwisseling binnen de handhavingsketen.8 Dit akkoord geeft de spelregels voor informatie- uitwisseling door het juridisch kader te schetsen waarbinnen informatie kan worden gedeeld.9 Het geeft inzicht in de wettelijke mogelijkheden van de betrokken partijen om informatie – in het bijzonder persoonsgegevens – uit te wisselen, onder andere op basis van de Wet politiegegevens, de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens, de Algemene wet inzake rijksbelastingen en de Wet bescherming persoonsgegevens.10 Als bijlage bij het Bestuurlijk Akkoord is een modelconvenant gevoegd dat direct toepasbaar is, bijvoorbeeld voor implementatie op decentraal niveau. Daarmee kunnen bestuurlijke, fiscale en strafrechtelijke partners eenvoudig een samenwerkingsverband aangaan om witwaspraktijken aan te pakken. Het modelconvenant biedt een helder kader dat kan bijdragen aan meer uniformiteit in toekomstige convenanten. Tegelijk wordt daarmee voorkomen dat het wiel steeds opnieuw moet worden uitgevonden bij het opzetten van een concreet samenwerkingsverband.11

Ter illustratie een voorbeeld van zo’n samenwerkingsverband: het Project niet-melders. Dat is een gezamenlijk project van FIOD-ECD, de Nationale Recherche, FIU-Nederland, het BFT, Belastingdienst/Bureau Toezicht Wwft en het OM.12 Met de inwerkingtreding van de Wet politiegegevens eind 2007 kan informatie reeds vanaf het begin van een opsporingsonderzoek met derden worden gedeeld en vormt het niet langer het sluitstuk van een opsporingsonderzoek. De term restinformatie dekt daarom de lading niet meer. Het gaat in feite om meervoudig bruikbare informatie. Deze informatie kan bijvoorbeeld van belang zijn voor onderzoeken door toezichthoudende instanties zoals de AFM, de DNB en het BFT.13 Indien de naam van een fiscalist bijvoorbeeld diverse malen opduikt in lopende onderzoeken naar zijn cliënten, dan is dat wellicht een nuttig signaal voor de laatstgenoemde toezichthouder. Uiteindelijk kan dit zelfs leiden tot strafrechtelijke onderzoeken naar het niet melden, onjuist melden of te laat melden van ongebruikelijke transacties. Het Project niet-melders leert in elk geval dat het delen van informatie kan leiden tot de aanpak van facilitators die anders waarschijnlijk de dans waren ontsprongen. In het kader van het genoemde project lopen inmiddels strafrechtelijke onderzoeken tegen notarissen, autohandelaren en de eigenaar van een botenbedrijf.

Informatie-uitwisseling vindt echter niet alleen plaats op zaaksniveau. Op basis van convenanten zijn verschillende expertisecentra opgericht waar gegevens en informatie van zowel publieke als private partijen worden verzameld. Door veredeling en analyse ontwikkelen de expertisecentra een goed beeld van – en inzicht in – witwasprocessen, alsmede de verschillende partijen die een rol kunnen spelen bij de aanpak ervan. Op basis daarvan kunnen het strategische niveau en het operationele niveau worden gevoed.14 Kort gezegd voorzien de expertisecentra de bestuurlijke driehoek – bestaande uit de burgemeester, de korpschef en de hoofdofficier van Justitie – van sturingsinformatie, terwijl zij op zaaksniveau aanbevelingen doen over een strafrechtelijke en/of bestuurlijke en/of fiscale en/of tuchtrechtelijke aanpak.

Welke expertisecentra spelen nu een rol bij het bestrijden van witwassen? Allereerst kan worden gewezen op het Financieel Expertise Centrum (FEC). Dit betreft een multidisciplinair samenwerkingsverband van zeven partners met een toezichts-, controle-, opsporings- en vervolgingstaak in de financiële sector.15 Het doel van dit samenwerkingsverband is het versterken van de integriteit in de financiële sector. Voorts verdient het Vastgoed Intelligence Centre (VIC) de aandacht. Het VIC is een landelijk operend samenwerkingsverband waarbinnen het OM, de Belastingdienst, FIOD-ECD, FIU-Nederland en de politie een platform hebben ingericht voor informatie-uitwisseling en - analyse. Door het combineren van de verschillende informatiestromen kunnen vastgoed- en vermogensposities van subjecten in kaart worden gebracht, maar tevens kunnen strategische analyses worden gemaakt van gebieden, branches of sectoren. In de verantwoordingsrapportage van het OM en de politie over de aanpak van de georganiseerde criminaliteit in 2011 wordt een duidelijk overzicht gegeven van de door het VIC verrichtte werkzaamheden.16 Zo maakt het VIC zogenaamde themascans. Daarbij worden alle panden in een bepaald gebied of in een bepaalde sector onder de loep genomen. Van daaruit kan verder worden ingezoomd op de eigenaar, de gebruiker of de financier van die panden wanneer er bijvoorbeeld een verhoogd risico bestaat dat deze worden gebruikt voor witwasdoeleinden. Daarnaast heeft het VIC een overzicht gemaakt van alle hypothecaire leningen die door buitenlandse (rechts)personen zijn verstrekt op vastgoed in Nederland, alle bezit van Nederlands vastgoed door buitenlandse (rechts)personen en onderhandse leningen vanuit het buitenland. Aan de hand van dit document worden witwasbewegingen in Nederland zichtbaar. Daarmee kunnen bijvoorbeeld mogelijke loan-backconstructies worden gesignaleerd en situaties waarin de werkelijke eigendomsverhoudingen worden verhuld.

Een voorlopig sluitstuk op het gebied van de informatie-uitwisseling wordt gevormd door de informatiebox Crimineel en Onverklaarbaar Vermogen (iCOV). Met dit samenwerkingsverband van de Belastingdienst, de FIOD, FIU-Nederland, de politie en het OM wordt voortgebouwd op het VIC. Het heeft onder meer tot doel door informatiedeling (onverklaarbare) vermogensbestanddelen in kaart te brengen en witwasconstructies bloot te leggen.17 Daartoe worden data van de aangesloten organisaties, maar ook vanuit openbare bronnen zoals de Kamer van Koophandel en het Kadaster, verzameld en gestructureerd. Vervolgens worden de beschikbare data met behulp van innovatieve softwareprogramma’s vergeleken en geanalyseerd. Zo kan al het vermogen en inkomen van een (rechts)persoon met één druk op de knop inzichtelijk worden gemaakt. Door analyse kunnen ook nieuwe onderzoeksrichtingen worden gegenereerd.18 Zo vormen afwijkende omzetcijfers een interessant aangrijpingspunt voor nader onderzoek. Een crimineel die zijn misdaadgeld probeert wit te wassen door de omzet van een horecabedrijf kunstmatig te verhogen – en daarover keurig belasting te betalen – heeft van de fiscus weinig te duchten, maar door het combineren van databronnen verschijnt hij plots in het vizier van politie en justitie. De iCOV is vanaf de zomer van 2013 operationeel. In een later stadium kunnen andere overheidspartijen aansluiten. Wellicht kunnen in de toekomst zelfs semi-publieke en private partijen deel gaan uitmaken van dit samenwerkingsverband.19

Resumerend kan worden gesteld dat het in ieder geval op papier wel meevalt met het door de Algemene Rekenkamer gesignaleerde gebrek aan ketenbesef. De genoemde voorbeelden laten namelijk zien dat relevante informatie inmiddels overheidsbreed kan worden opgepikt, geanalyseerd en gedeeld. Op basis daarvan kunnen lopende witwasonderzoeken worden ondersteund. Het betreft bijvoorbeeld de situatie waarin de politie na het ontvangen van een melding van een verdachte transactie navraag doet bij de iCOV om het inkomen en het vermogen van de verdachte in kaart te brengen. De benodigde informatie wordt nu in één keer aangeleverd. De Kamer van Koophandel, de RDW en het Kadaster hoeven niet afzonderlijk geraadpleegd te worden en de Belastingdienst hoeft niet bevraagd te worden. Op basis van de informatie-uitwisseling kunnen echter ook nieuwe witwasonderzoeken worden opgestart. Zo geeft het door het VIC vervaardigde overzicht van alle hypothecaire leningen die door buitenlandse (rechts)personen op Nederlands vastgoed zijn verstrekt aanleiding om nader onderzoek te doen. Daarbij komen wellicht verdachten in beeld die in reguliere opsporingsonderzoeken niet naar voren zouden zijn gekomen en die mogelijk ook onbekend zijn bij FIU-Nederland.20 Het kan dan bijvoorbeeld gaan om criminelen die hun misdaadgeld ongemerkt naar het buitenland hebben verplaatst om het daar onder te brengen in een rechtspersoon. De laatste verstrekt vervolgens de hypotheek op de Nederlandse woning van de crimineel, waarmee de werkelijke eigendom kan worden verhuld.

Bij de bestrijding van witwassen blijft de samenwerking tussen het bestuur, de fiscus, de politie, de bijzondere opsporingsdiensten en het OM overigens niet beperkt tot informatie-uitwisseling alleen. Inmiddels vormt de zogenaamde geïntegreerde (of programmatische) aanpak namelijk het uitgangspunt bij de bestrijding van de ondermijnende en georganiseerde criminaliteit.21 Dit betekent dat de genoemde organisaties samen bepalen op welke manier de geprioriteerde fenomenen – waaronder witwassen is begrepen22 – zo effectief mogelijk kunnen worden aangepakt. Vanuit een probleemgerichte benadering wordt het beoogde effect leidend gemaakt. Door aan de voorkant informatie met elkaar te delen, kan worden vastgesteld welke interventies het meest doeltreffend zijn bij de aanpak van het probleem. Dat kan dus ook betekenen dat ander dan strafrechtelijk ingrijpen prevaleert.23 De geïntegreerde aanpak is eenvoudigweg gericht op de meest effectieve inzet van preventieve, bestuursrechtelijke, civielrechtelijke, fiscale en/of strafrechtelijke instrumenten bij de bestrijding van de ondermijnende criminaliteit. Kort gezegd vindt de georganiseerde criminaliteit daarmee ook op alle fronten een georganiseerde overheid tegenover zich.24

De Regionale Informatie- en Expertisecentra (RIEC’s) en het Landelijk Informatie- en Expertisecentrum (LIEC) vervullen een ondersteunende en adviserende rol bij de geïntegreerde aanpak van ondermijnende en georganiseerde criminaliteit. De genoemde centra fungeren als informatieknooppunt voor onder meer het openbaar bestuur, de politie, het OM, de Belastingdienst, de inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid en de FIOD. Binnen de RIEC’s wordt de informatie van deze ketenpartners op basis van het Regionaal Convenant Geïntegreerde Aanpak Georganiseerde Misdaad bij elkaar gebracht en worden onderling interventiestrategieën bepaald.25 Zo is het denkbaar dat de verdachte die over onverklaarbaar vermogen beschikt langs fiscale- en bestuursrechtelijke weg wordt aangepakt. De fiscus heeft bijvoorbeeld de mogelijkheid om een naheffing inkomstenbelasting op te leggen, waarbij tevens een 100%-boete kan worden opgelegd indien er schuld of opzet ten grondslag lag aan het doen van de onjuiste aangifte. Daarbij heeft de gemeente de mogelijkheid om ten onrechte verstrekte uitkeringen en subsidies terug te vorderen. Kort gezegd kan deze gecombineerde aanpak effectiever blijken dan de huidige inzet van artikel 420bis Sr, waarbij de verdachte in de regel wordt veroordeeld tot een korte (voorwaardelijke) gevangenisstraf en waarbij de aangetroffen voorwerpen worden verbeurd verklaard.26 De geïntegreerde aanpak is er immers niet op gericht om meer boeven achter de tralies te krijgen, maar om problemen zo effectief mogelijk aan te pakken.27 Dit neemt niet weg dat in andere gevallen de inzet van het strafrecht – en meer in het bijzonder de inzet van de strafbaarstelling van witwassen – kan prevaleren. Daarbij kunnen we bijvoorbeeld denken aan de situatie waarin de omzetcijfers van een bepaalde onderneming aanmerkelijk hoger zijn dan de cijfers die gebruikelijk zijn in de betreffende branche, terwijl dit bedrijf zelden geopend is en het op papier geen medewerkers heeft. Een ander voorbeeld betreft de gevallen waarin vanuit het buitenland onderhandse leningen zijn verstrekt en waarbij rentebetalingen en de aflossing van de hoofdsom achterwege blijven.

Binnen de geïntegreerde aanpak wordt relevante informatie dus niet alleen ontsloten ten behoeve van de ketenpartners, maar wordt daadwerkelijk samen opgetrokken bij de aanpak van de ondermijnende en georganiseerde criminaliteit. Alleen door de op elkaar afgestemde inzet van strafrechtelijke – en niet-strafrechtelijke interventies, gecombineerd met het afpakken van crimineel verkregen vermogen en met internationale samenwerking, kunnen deze vormen van criminaliteit effectief worden bestreden.28 Door het leggen van verbanden tussen de informatie van de verschillende ketenpartners, worden zaken zichtbaar die bij een eenzijdige blik aan het oog worden onttrokken. Als gevolg van de geïntegreerde aanpak blijven vervolgens geen opsporingslijnen liggen en kan artikel 420bis Sr daadwerkelijk worden ingezet als meest effectieve interventiestrategie tegen boeven die met hun misdaadgeld de legale economie proberen te bereiken en de dienstverleners die hen daarbij behulpzaam zijn.