7.1.1 Achtergrondschets

In 2002 verzocht de minister van Justitie het Wetenschappelijk Onderzoeken Documentatiecentrum (WODC) evaluatieonderzoek te verrichten naar de keten Melding ongebruikelijke transacties.1 Hij wilde inzicht verkrijgen in de werking van deze keten omdat het verschil tussen het aantal transacties dat door het Meldpunt als verdacht aan opsporingsinstanties werd doorgemeld, en het gebruik daarvan in opsporingsonderzoeken of bij de vervolging, door de jaren heen sterk was toegenomen. Het rapport ‘Uit onverdachte bron’ bevat de resultaten van dit onderzoek.2 De onderzoekers signaleerden naast knelpunten in de verwerking van ongebruikelijke transacties en de bijdrage van verdachte transacties aan de opsporing van witwassen, een belangrijk obstakel: aan de bestrijding van witwassen werd in de opsporings- en vervolgingspraktijk een lage prioriteit toegekend.3

In de beleidsreactie op het rapport kondigden de ministers van Justitie, van Financiën en van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties aan maatregelen te treffen ter intensivering van de bestrijding van witwassen.4 Zo moesten het Meldpunt Ongebruikelijke Transacties (MOT) en het Bureau ter politiële ondersteuning van de Landelijk Officier van Justitie inzake de Wet MOT (BLOM) worden samengevoegd5 en dienden de Dienst Nationale Recherche en de Fiscale Inlichtingen- en Opsporingsdienst/Economische Controledienst (FIOD/ECD) een samenwerkingsovereenkomst te sluiten om de uitwisseling van informatie en expertise te bevorderen. Tot slot werd het OM verzocht een aanwijzing op te stellen over het vervolgingsbeleid ten aanzien van witwassen. Deze moest de vervolging van witwassen stimuleren en faciliteren.6

Ook uit de beleidsreactie op het Nationaal dreigingsbeeld zware of georganiseerde criminaliteit, een eerste proeve7 volgt dat veel gewicht wordt toegekend aan de bestrijding van witwassen. De ministers van Justitie en Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties merkten witwassen daarin namelijk aan als speerpunt bij de aanpak van georganiseerde criminaliteit.8 Het belang van dit onderwerp werd verder onderstreept met het Veiligheidsprogramma ‘Veiligheid begint bij voorkomen’, dat in november 2007 door het kabinet Balkenende IV werd aangeboden aan de Tweede Kamer.9 Op basis van dit Veiligheidsprogramma werd een tweetal programma’s geïntroduceerd waarin de bestrijding van witwassen een prominente plaats inneemt: het Programma Versterking Aanpak Georganiseerde Misdaad (PVAGM) en het Programma Financieel- Economische Criminaliteit (FINEC).10 Voor de uitvoering van de laatstgenoemde programma’s zijn binnen het OM zogenaamde Intensiveringsprogramma’s tot stand gekomen.11 Kort gezegd dient voortaan binnen elk opsporingsonderzoek aandacht te worden besteed aan de financieel-economische invalshoek. Om dit doel te bereiken vindt een capaciteitsuitbreiding plaats bij de politie, FIOD/ECD, het OM en de rechtspraak.12

Enkele maanden na het aantreden van het kabinet Rutte I stuurde de minister van Veiligheid en Justitie een brief naar de Tweede Kamer waarin hij aangaf dat de aanpak van georganiseerde en financieel-economische criminaliteit onverminderd prioriteit geniet.13 Vanwege het ondermijnende potentieel dient daarbij specifiek te worden gericht op de productie van en handel in drugs (met name georganiseerde hennepteelt), vastgoedfraude, witwassen en mensenhandel.14 Het kabinet bouwde in zijn aanpak van georganiseerde en financieel-economische criminaliteit voort op de aanpak die in de jaren daarvoor was ingezet. De minister benadrukte echter dat er meer nodig is. Daders moeten niet alleen worden gepakt en bestraft, tevens dient hen het genoten financiële voordeel te worden afgenomen. Voor een daadkrachtige bestrijding van criminaliteit is het immers van groot belang dat misdaad niet loont. De financiële aanpak is er dan ook op gericht te voorkomen dat het genoten voordeel wordt aangewend voor het plegen van nieuwe strafbare feiten en voor het verwerven van een positie in de bovenwereld.15 Het kabinet koos daarbij voor een integrale aanpak. Dit betekent dat voor het afnemen van criminele winsten niet alleen het strafrecht kan worden ingezet. Het straf-, ci-viel- en bestuursrecht kunnen elkaar in deze namelijk aanvullen. De minister illustreerde dit aan de hand van de misstanden in de vastgoedsector.16 Door een gerichte inzet van capaciteit van verschillende diensten – zoals onder meer de Belastingdienst, de FIOD en het OM – en de nauwe samenwerking tussen deze konden de misstanden in de genoemde sector stevig worden aangepakt.17 Aan de hand van de integrale aanpak kan namelijk een beter beeld worden gevormd van waar zich eventueel misdaadgeld bevindt, zodat de beschikbare capaciteit nog gerichter kan worden ingezet bij het afpakken daarvan. De resultaten van de integrale aanpak bij het afnemen van crimineel vermogen kunnen dan ook niet worden toegeschreven aan één organisatie, maar aan één samenwerkende overheid.18

Voor de inzet van het strafrecht werd het door het OM geleide programma Afpakken geïntroduceerd. Dit betreft een ketenprogramma dat het gehele proces – van de start van een opsporingsonderzoek tot en met de verbeurdverklaring of de executie van de ontnemingsmaatregel – bestrijkt. Uitgangspunt is dat bij elk opsporingsonderzoek naar profijtgerichte misdrijven onderzoek wordt verricht naar de daarmee gepaard gaande geldstromen en dat crimineel geld daadwerkelijk wordt afgenomen.19 Het kabinet investeert daartoe – oplopend tot twintig miljoen euro vanaf 2013 – in extra capaciteit bij de politie, de bijzondere opsporingsdiensten, het Openbaar Ministerie en andere partners in de strafrechtsketen. De Minister van Veiligheid en Justitie sprak de doelstelling uit dat het door het OM af te nemen bedrag jaarlijks zal stijgen tot € 100 miljoen in het jaar 2018.20

In grote lijnen kan worden gesteld dat in het afgelopen decennium prioriteit is toegekend aan de bestrijding van georganiseerde en financieel-economische criminaliteit, waaronder witwassen is begrepen. Tegelijk is geïnvesteerd in opsporings- en vervolgingscapaciteit om deze vormen van criminaliteit te bestrijden. Worden deze ontwikkelingen weerspiegeld in een toename van het aantal witwaszaken dat voor de rechter wordt gebracht? In de CriminaliteitsbeeldanalyseWitwassen 2012 wordt een paragraaf gewijd aan de beschikbare data uit de strafrechtketen.21 Een vijftal datasets passeert daarin de revue, waarvan met name de cijfers uit de zogenaamde Herkenningsdienst (HKS) en de cijfers van het OM van belang zijn.22 De cijfers uit het eerstgenoemde systeem zeggen iets over het aantal personen dat wordt verdacht van een bepaald misdrijf. Van 2006 tot 2010 zijn door de opsporingsdiensten met het oog op witwassen in totaal 5.872 feiten geregistreerd. Daarbij kan door de jaren heen een lichte stijging worden waargenomen. Wanneer verdachten daadwerkelijk worden vervolgd, dan komen zij terecht in OM-data. In de periode 1 januari 2008 tot en met 30 oktober 2011 zijn bij alle parketten samen in totaal 5.971 unieke parketnummers geregistreerd voor witwassen. De instroomcijfers van deze parketnummers vertonen over de genoemde periode gemiddeld genomen een stijgende lijn.23