CBb, 21-08-2018, nr. 18/1157

Bij besluiten van 2, 6, 9 en 16 december 2017 en 27 januari 2018 (de primaire besluiten) heeft verweerder op grond van de Regeling Fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling) aan appellant heffingen opgelegd van € 536,- voor periode 1, € 775,- voor periode 2, € 472,- voor periode 3, € 784,- voor periode 4 en € 316,- voor periode 5 (de heffingen).

Op 12 april 2018 vond een regiezitting plaats naar aanleiding van diverse verzoeken tot het treffen van een voorlopige voorziening lopende het bezwaar tegen op grond van de Regeling geslagen besluiten. Het College heeft diverse rechtshulpverleners en verweerder voor de zitting van 12 april 2018 uitgenodigd. Afgesproken is dat zij gezamenlijk een selectie van zaken zouden maken die een representatief beeld geeft van de problematiek en dat die zaken voortvarend in bezwaar worden afgehandeld met het oog op behandeling van deze zaken op de zitting van 26 juli 2018.

Bij besluit van 7 juni 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van appellant tegen de primaire besluiten ongegrond verklaard. Tegen dit besluit heeft appellant beroep ingesteld. Verweerder heeft verweer gevoerd.

Op 26 juli 2018 is het beroep behandeld ter zitting, waarbij partijen zijn vertegenwoordigd door hun gemachtigden.

Mest bevat nitraten en fosfaten die nadelige gevolgen kunnen hebben voor de bodem en het grond- en oppervlaktewater. De Europese Nitraatrichtlijn (Richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991) verplicht ertoe de nitraatverontreiniging van grond- en oppervlaktewater uit agrarische bronnen terug te brengen tot aanvaardbare niveaus en verdere nitraatverontreiniging van dien aard te voorkomen. De Europese Commissie staat onder voorwaarden toe dat in Nederland meer stikstof uit dierlijke mest wordt gebruikt dan het maximum van 170 kilogram per hectare uit de Nitraatrichtlijn (de derogatiebeschikking). Eén van die voorwaarden is dat de fosfaatproductie wordt teruggebracht tot 172,9 miljoen kg.

De Regeling trad op 1 maart 2017 in werking. Veehouders moeten een (in de tijd oplopende) heffing betalen als hun vee het zogenoemde referentieaantal overschrijdt. Het referentieaantal is het aantal melkkoeien en jongvee dat de melkveehouder op 2 juli 2015 aanhield.

Veehouders die te veel melkvee houden moeten, gerekend van de omvang van hun veestapel op 1 oktober 2016 (het doelstellingsaantal), hun veestapel in vijf, tweemaandelijkse stappen (de periodes) verminderen tot hun referentieaantal. De eerste periode omvat de maanden maart en april 2017, de laatste periode betreft de maanden november en december 2017. Het inkrimpingspercentage stijgt progressief.

De inning van de heffingen is voor bij ZuivelNL aangesloten veehouders in handen gelegd van hun melk afnemend zuivelbedrijf, die het verschuldigde verrekenen met het maandelijkse melkgeld.

Appellant exploiteert een melkveebedrijf. Volgens appellant is de verrekening van de heffingen met het melkgeld onrechtmatig. Op grond van artikel 4:93 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is het niet mogelijk om een publiekrechtelijke geldsom te verrekenen met een contractuele verplichting.

Appellant heeft er verder op gewezen dat verweerder de bevoegdheid om de Regeling op te stellen baseert op de inhoud van artikel 13 van de Landbouwwet. Volgens appellant biedt dat artikel echter onvoldoende grondslag voor de Regeling. Het doel van de Regeling is dat de fosfaatproductie wordt teruggedrongen, om aan de derogatiebeschikking te blijven voldoen. Dat doel, waarvoor de veestapel moet inkrimpen, staat haaks op het doel van artikel 13 van de Landbouwwet, te weten de bevordering van ‘de voortbrenging, de afzet en een redelijke prijsvorming van voortbrengselen van de landbouw en de visserij’. Het behoud van de derogatiebeschikking is niet verbonden aan het mogen blijven produceren van melk.

Tenslotte voert appellant aan dat verweerder de heffingen over de perioden 1 tot en met 3 niet meer mocht innen, nu de in artikel 8, eerste lid, van de Regeling voorziene inningstermijn al was verstreken. Heffingen moeten volgens dat artikel namelijk worden ingewonnen in de tweede maand die volgt op de maand waarover de heffing is verschuldigd. Uit de toelichting bij de wijziging van 26 april 2017 (Stcrt. 2017, nr. 25117) leidt appellant af dat dit een fatale termijn is:

‘De wijziging (…) betreft de inwinning van de geldsommen. Op grond van deze wijziging worden de geldsommen geïnd uiterlijk in de tweede maand die volgt op de maand waarin deze verschuldigd worden. Dit sluit beter aan op de beschikbare uitvoeringscapaciteit.’

Artikel 13 van de Landbouwwet voldoet volgens verweerder wel als grondslag voor de Regeling, omdat continuering van de derogatie het melkveehouders mogelijk maakt hun (wijze en omvang van hun) melkproductie onveranderd voort te zetten. Daarom past de Regeling binnen de bewoordingen van het artikel.

Anders dan appellant, leest verweerder in artikel 8 van de Regeling geen uiterste termijn waarbinnen de heffingen moeten zijn geïnd, maar een termijn van orde.

4. Naar het oordeel van het College heeft de verrekening van de heffingen met het melkgeld een privaatrechtelijk karakter. Daarmee valt deze handeling buiten de bevoegdheid van de bestuursrechter en appellant zal daarop betrekking hebbende klachten aan de burgerlijke rechter voor moeten leggen.

Artikel 1, eerste lid, aanhef onder a en b, van de Landbouwwet definieert product als:

a. alle voortbrengselen, welke, al dan niet na be- of verwerking, kunnen dienen als voedsel voor mens of dier, alsmede de bij be- of verwerking van die voortbrengselen verkregen derivaten en afvallen;

b. de niet reeds onder a begrepen voortbrengselen van de landbouw.

Die wetgevingstechniek verliet het tot medio jaren vijftig van de vorige eeuw in artikel I van de Landbouw-Crisiswet 1933 gehanteerde systeem van limitatieve opsomming, dat in de praktijk nogal ongelukkig werkte, getuige de veelvuldige aanvullingen die in de loop van de tijd noodzakelijk bleken (Kamerstukken II, 1954-1955, 4001, nr. 3, p. 11). Daaruit valt af te leiden dat de wetgever een ruime omschrijving van het begrip product voorstond.

Op grond van artikel 13 van de Landbouwwet kan verweerder ter bevordering van de voortbrenging, de afzet en een redelijke prijsvorming van voortbrengselen van de landbouw bij regeling de verplichting opleggen tot het betalen van een geldsom ter zake van onder meer het fokken, voorhanden en in voorraad hebben, vervoederen en slachten van producten.

De regering onderschreef destijds uitdrukkelijk de gedachtegang van de Sociaal Economische Raad dat de keuze tussen de verschillende middelen van ingrijpen, en ook de mate waarin zij toepassing moeten vinden, alleen aan de hand van de omstandigheden van het concrete geval kan worden bepaald en dat om die reden de wettekst daarvoor veel ruimte biedt (Kamerstukken II, 1954-1955, 4001, nr. 3, p. 13).

Naar het oordeel van het College heeft verweerder met verwijzing naar de algemene gevolgen en het prijsopdrijvende effect voldoende onderbouwd dat de Regeling een doel dient als bedoeld in artikel 13 van de Landbouwwet.

De Regeling stuurt de melkproductie door in te grijpen in de veestapel en heeft daarmee een zekere marktordenende werking. Voortzetting van de eind 2017 aflopende derogatie was mede afhankelijk van de vraag of Nederland in 2017 voldeed aan de voorwaarden van de toen lopende derogatiebeschikking (inclusief derogatieplafond). Met het gerechtshof Den Haag in zijn arrest van 31 oktober 2017 (ECLI:NL:GHDHA:2017:3067, rechtsoverweging 15) kiest het College tot uitgangspunt dat het heffingenstelsel in de Regeling tot doel heeft de mestproductie te reduceren door de veestapel stapsgewijs in omvang terug te brengen en op die manier toekomstige derogatie veilig te stellen. Derogatie dient het belang van de melkveesector als geheel, omdat het vervallen van de derogatie tot gevolg zou hebben dat de Nederlandse (melkvee)stapel aanzienlijk moet inkrimpen. Het verweerschrift zet (op p. 12 en 13) uiteen wat het verlies van de derogatie economisch zou betekenen en wijst op een rapport van de Wageningen University & Research waaruit blijkt dat de mestafzetkosten van de rundveehouderij met circa 16 miljoen euro zal toenemen. De voorziene groei van het mestaanbod vergt naar verwachting een groei van de mestverwerkingscapaciteit met 75%. Als die capaciteitsvergroting niet wordt gerealiseerd, moet de veestapel met 20% worden gereduceerd.

Gelet op de gevolgen van het verlies van derogatie is het weinig verwonderlijk dat de inhoud van de Regeling oorspronkelijk is bedacht door de melkveesector zelf en in die sector draagvlak heeft. Derogatie is van belang voor de bedrijfsvoering van de meeste individuele melkveehouders en dus gericht op de bevordering van de melkproductie op de langere termijn en dientengevolge ook op de bestaanszekerheid van de (meeste) melkveehouders. Die (afgeleide) doelstelling van de Regeling past binnen de kaders van artikel 13 van de Landbouwwet, die aanzienlijk ruimer zijn dan appellant veronderstelt. Het betoog dat de Regeling geen lange termijn doel heeft, miskent dat de Regeling diende als voorportaal en opmaat voor de invoering van het stelsel van fosfaatrechten per 1 januari 2018.

Prijsstabilisatie dient uiteindelijk de bestaanszekerheid van de boeren. De tekst van artikel 13 van de Landbouwwet en de toelichting daarop bieden ruimte om die bestaanszekerheid door andere dan prijsstabiliserende maatregelen te bereiken, zoals ook door de maatregelen van de Regeling.

Het College overweegt tot slot over deze grond dat melkkoeien als voortbrengselen van de landbouw overigens producten zijn in de zin van de Landbouwwet. Het voorhanden hebben van koeien is dus op zichzelf een gedraging zoals bedoeld in artikel 13, tweede lid, van de Landbouwwet waarvoor een heffing kan worden opgelegd. Het feit dat mest en fosfaat niet kwalificeren als product in de zin van de Landbouwwet is dan niet relevant aangezien de heffing is gerelateerd aan het bezit van koeien. De tekst van artikel 13 van de Landbouwwet, die onder meer spreekt over een heffing ‘ter zake van fokken en slachten’, maakt juist duidelijk dat de wetgever (ook) de heffing ten aanzien van levende have mogelijk heeft willen maken. Deze beroepsgrond faalt.

6. Anders dan appellant, is het College van oordeel dat het bestreden besluit niet in strijd met artikel 8, eerste lid, van de Regeling is genomen. Voor zover appellant meent dat een heffing op grond van de Regeling al is verschuldigd vanaf het verstrijken van de periode waarvoor de heffing is opgelegd, is die veronderstelling niet juist. Een op grond van de Regeling opgelegde heffing is pas verschuldigd vanaf het moment dat de heffing (in een beschikking) is opgelegd. Vóór de primaire besluiten was appellant dus geen heffing verschuldigd. Daarna wel. Het College volgt evenmin het betoog van appellant dat verweerder niet meer bevoegd was om een heffing op te leggen, nadat de tweede maand van de desbetreffende periode al was verstreken. De inningstermijn in de Regeling is niet dwingend, maar regelend van aard. Uit de toelichting bij de Regeling waar appellant op wijst blijkt dat voor de inningstermijn aansluiting is gezocht bij de uitvoering in de praktijk. Daaruit blijkt niet dat bedoeld is dat de verplichting om te betalen zou vervallen als de heffing pas op een later tijdstip wordt opgelegd. De grond faalt.

7. De beroepsgronden falen. Het College zal het beroep daarom ongegrond verklaren. Er is geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.

Het College verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. R.C. Stam, mr. R. W.L. Koopmans en mr. T.L. Fernig-Rocour, in aanwezigheid van mr. L. ten Hove, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 21 augustus 2018.

w.g. R.C. Stam w.g. L. ten Hove