HvJ EU, 26-09-2013, nr. C-509/11

Mijns inziens, en anders dan de Commissie, ÖBB-Personenverkehr AG en Duitsland stellen in hun schriftelijke opmerkingen, wordt de verplichting van spoorwegondernemingen ex artikel 17 van verordening nr. 1371/2007 tot terugbetaling van de prijs van het vervoerbewijs in artikel 32, § 2, CIV niet in verband gebracht met de vergoedingsregeling van artikel 32 CIV in de bijlage bij verordening nr. 1371/2007.

Zoals de Zweedse regering in haar schriftelijke opmerkingen heeft opgemerkt, ontheffen buiten de macht van de vervoerders gelegen omstandigheden hen krachtens artikel 32, § 2, CIV van de verplichting tot vergoeding van de in het eerste lid van deze bepaling bedoelde schade, maar dan ook alleen van díe schade. Die vergoeding omvat ‘de redelijke kosten voor overnachting en voor het waarschuwen van personen die de reiziger verwachten’ in de gevallen waarin de schade het gevolg is van het feit dat de reiziger door het uitvallen of de vertraging van een trein of een gemiste aansluiting de reis niet op dezelfde dag kan voortzetten, of de voortzetting van de reis in redelijkheid niet kan worden verlangd.

De overmachtbepaling in artikel 32, § 2, CIV werkt derhalve als een beperking van de verplichting tot schadeloosstelling van de treinreizigers voor de in artikel 32, § 1, CIV bedoelde schade, waaronder niet de prijs van het vervoerbewijs voor een uitgevallen of vertraagde dienst is begrepen. Artikel 32, § 1, heeft uitsluitend betrekking op de kosten van overnachting en waarschuwing.

Ik ben het derhalve eens met de opvatting in de schriftelijke opmerkingen van Zweden, dat alle beperkingen van de vergoeding van de prijs van het vervoerbewijs bij een vertraging als bepaald in artikel 17 van verordening nr. 1371/2007, uitputtend in die bepaling zijn geregeld. Artikel 17, lid 1, beperkt de aansprakelijkheid van spoorwegondernemingen in dier voege dat ‘[b]ij het berekenen van de duur van de vertraging […] geen rekening [wordt] gehouden met vertraging waarvan de spoorwegonderneming kan aantonen dat ze buiten het grondgebied waarop het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap van toepassing is, is opgelopen’. Vervolgens bepaalt het vierde lid van dit artikel dat geen schadevergoeding wordt betaald wanneer de reiziger ‘alvorens het vervoerbewijs te kopen op de hoogte is gesteld van de vertraging, of indien de aankomsttijd door voortzetting met een andere dienst of langs een andere route minder dan 60 minuten werd vertraagd’.

Ik ben het niet eens met de argumenten van Duitsland, ÖBB-Personenverkehr AG en de Commissie dat de CIV, en meer bepaald artikel 32, § 2, ervan, relevant zijn op grond van punt 14 van de considerans en artikel 15 van verordening nr. 1371/2007. Artikel 15 bepaalt, onder het kopje aansprakelijkheid voor ‘vertraging, gemiste aansluitingen en uitval’, dat behoudens ‘het bepaalde in dit hoofdstuk […] op de aansprakelijkheid van de spoorwegondernemingen ten aanzien van vertragingen, gemiste aansluitingen en uitvallen bijlage I, titel IV, hoofdstuk II, van toepassing [is]’, terwijl punt 14 van de considerans het ‘wenselijk’ noemt dat het bij verordening nr. 1371/2007 ingestelde vergoedingenstelsel op dezelfde grondslag wordt gebaseerd als, met name, de CIV. De woorden ‘[b]ehoudens […] dit hoofdstuk’ maken artikel 15 — en derhalve de CIV — echter ondergeschikt aan de uitdrukkelijke bepalingen van artikel 17. Bovendien is voor mij een uitlegging van punt 14 van de considerans die, met een beroep op de CIV, het niveau van de door verordening nr. 1371/2007 — in artikel 17 of enige andere bepaling ervan — geboden bescherming verlaagt, onaanvaardbaar.

Daarenboven verwijst artikel 32, § 3, CIV voor de vraag betreffende eventuele vergoeding van de prijs van vervoerbewijzen terug naar het nationale recht, hetgeen in casu moet worden begrepen als een verwijzing naar artikel 17 van verordening nr. 1371/2007. Volgens artikel 32, § 3, CIV bepaalt het nationale recht ‘of en in welke mate de vervoerder andere dan de in § 1 bedoelde schade moet vergoeden. Deze bepaling laat artikel 44 onverlet.’6.

Tot ‘andere dan de […] bedoelde schade’ in artikel 32, § 1, CIV moet duidelijk ook de terugbetaling van de prijs van het vervoerbewijs worden gerekend. Dit wordt indirect erkend in de toelichting bij de CIV.7. In punt 3 van de toelichting op artikel 32 CIV wordt vermeld dat de oplossing die is gevonden (in artikel 32, § 1) vanuit het oogpunt van de consument nog steeds onbevredigend is, omdat vertragingen van het reizigersvervoer een typisch geval zijn van gebrekkige uitvoering van de vervoerovereenkomst. Voorts wordt vermeld dat in tal van rechtsstelsels een gebrekkige uitvoering van de vervoerovereenkomst recht geeft op een prijsverlaging — in het geval van vervoerovereenkomsten van treinreizigers dus vermindering van de vervoerprijs. Met andere woorden, de CIV laat de regeling van de vergoeding van de prijs van het vervoerbewijs over aan het nationale recht. Zij valt derhalve niet onder de overmachtsuitsluiting van artikel 32, § 2, CIV.

Volgens vaste rechtspraak van het Hof kan, bij gebreke van specifieke bepalingen, zoals in casu het geval is, ‘overmacht slechts worden aangenomen, wanneer de door rechtssubjecten ingeroepen, van buiten komende oorzaak onvermijdelijke en onafwendbare gevolgen heeft die het de betrokkenen objectief onmogelijk maken hun verplichtingen na te komen […] Het begrip overmacht houdt in, dat zich abnormale en onvoorzienbare omstandigheden hebben voorgedaan, die vreemd zijn aan degene die zich erop beroept, en waarvan de gevolgen in weerwil van alle mogelijke voorzorgen niet hadden kunnen worden vermeden, zodat in bepaalde omstandigheden de handelwijze van de overheid een geval van overmacht kan uitmaken […]’.8.

Het is echter van belang, vóór de beoordeling van dit algemene beginsel in verband met de feiten van de zaak, de context in herinnering te roepen waarin in casu een beroep op overmacht wordt gedaan. Het gaat in het hoofdgeding niet om overmacht in een van de ‘klassieke’ contexten waarin zij tot dusver in de rechtspraak van het Hof aan de orde is geweest, bijvoorbeeld als grond voor de verlenging van de krachtens artikel 45 van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie toepasselijke beroepstermijnen9., als verschoonbare reden voor niet-nakoming van een contractuele verplichting10. of bij de uitlegging van specifieke bepalingen van Unierecht inzake overmacht of gelijkaardige omstandigheden. Wat deze laatste context betreft is het vaste rechtspraak van het Hof dat ‘de betekenis van het begrip overmacht moet worden bepaald naargelang van het wettelijke kader waarin het effect moet sorteren, aangezien het niet op alle toepassingsgebieden van het gemeenschapsrecht dezelfde inhoud heeft’.11.

In de onderhavige zaak lijkt het echter te gaan om een enigszins ongewoon beroep op het Unierechtelijke begrip ‘overmacht’. De verwijzende rechter wenst in wezen te vernemen of uit het algemeen beginsel van Unierecht ‘overmacht’ voortvloeit dat verordening nr. 1371/2007, althans artikel 17 ervan, aldus moet worden uitgelegd dat ÖBB-Personenverkehr AG mag weigeren de prijs van het vervoerbewijs te vergoeden in geval van overmacht. Dit is in het hoofdgeding bepleit, ook al worden noch overmacht noch omstandigheden van vergelijkbare aard in artikel 17 of, zoals ik reeds heb uiteengezet, in enige andere voor de uitlegging van artikel 17 relevante bepaling in verordening nr. 1371/2007 genoemd.

Een dergelijke uitlegging van artikel 17 van verordening nr. 1371/2007 is mijns inziens onhoudbaar in het licht van de doelstellingen van verordening nr. 1371/2007 als consumentenbeschermingsmaatregel.

Zo benadrukt punt 1 van de considerans van verordening nr. 1371/2007 met name dat het belangrijk is de gebruikersrechten voor reizigers in het treinverkeer te waarborgen, en verwijst punt 2 naar het feit dat de mededeling van de Commissie ‘Strategie voor het consumentenbeleid 2002–2006’ het bereiken van een hoog niveau van consumentenbescherming op het gebied van vervoer beoogt. Punt 3 wijst erop dat, aangezien de treinreiziger de zwakste partij is bij het vervoercontract, de reizigersrechten in dit opzicht dienen te worden gewaarborgd, en punt 6 dringt onder meer aan op versterking van de rechten van reizigers in het treinverkeer. Hetzelfde rechtsbeginsel ligt ten grondslag aan artikel 6 van de verordening waarin het dwingende karakter van de verplichtingen jegens reizigers ingevolge deze verordening is vastgelegd.

Aangezien verordening nr. 1371/2007 een maatregel is die beoogt de bescherming van de consument te versterken moeten de bepalingen ervan bij twijfel of onduidelijkheid overeenkomstig deze doelstelling worden uitgelegd. Dit brengt met zich dat beperkingen van de aansprakelijkheid van spoorwegondernemingen strikt moeten worden toegepast; hun werkingssfeer mag niet worden verruimd door een uitlegging ten nadele van de consument.12. Hetzelfde vereiste verzet zich overigens ook tegen een analogie met de werking van artikel 32, § 2, CIV, dat ik in de punten 24 tot en met 30 hiervoor heb besproken.

Bovendien moet mijns inziens in de eerste plaats door de wetgever worden bepaald wat als overmacht geldt en welke gevolgen er in het kader van het consumentenrecht aan verbonden zijn. Zoals ik hiervoor heb opgemerkt, moet in het Unierecht bij de uitlegging van het begrip overmacht rekening worden gehouden met de juridische context waarbinnen het wordt gehanteerd. Het is dan ook niet zo vreemd dat er in de Uniewetgeving verschil wordt gemaakt tussen de gevolgen van overmacht, waarmee het verschil in verordening nr. 1371/2007 wordt verklaard tussen de vergoeding van de prijs van het vervoerbewijs krachtens artikel 17 en de vergoeding van de gevolgschade van de gebrekkige nakoming van de overeenkomst voor passagiersvervoer krachtens de bepalingen van de CIV in de bijlage bij de verordening. Met andere woorden, had de Uniewetgever de toepasselijkheid van artikel 17 van verordening nr. 1371/2007 op grond van overmacht willen beperken, dan zou hij dat in de verordening duidelijk hebben aangegeven.

Anders dan Duitsland ter terechtzitting heeft betoogd, is het mijns inziens niet met elkaar in tegenspraak dat reizigers geen recht hebben op vergoeding van de kosten van overnachting in geval van een langdurige vertraging als gevolg van overmacht, maar wel recht hebben op terugbetaling van de prijs van het vervoerbewijs bij vertragingen van kortere duur. De wetgever heeft het vermoedelijk passend geacht spoorwegondernemingen te vrijwaren van aansprakelijkheid voor onvoorzienbare schadevorderingen in geval van overmacht, terwijl hij hun wil beletten voor elke niet correct uitgevoerde dienst over de volledige betaling te blijven beschikken. Dat is een kwestie van beleid, niet van juridische logica.

Ik kan mij evenmin vinden in het betoog van de Commissie en ÖBB-Personenverkehr AG, dat spoorwegondernemingen hun verplichting tot vergoeding van de prijs van het vervoerbewijs in geval van overmacht mogen uitsluiten naar analogie van de uitsluitingsgronden van artikel 5, lid 3, van verordening nr. 261/2004, artikel 20, lid 4, van verordening nr. 1177/2010 of artikel 23, lid 2, van verordening nr. 181/2011, die respectievelijk betrekking hebben op vlieg-, boot- en busreizen.

Het Unierechtelijke begrip ‘overmacht’ veronderstelt, zoals ik hiervoor in punt 31 heb uiteengezet, ‘abnormale en onvoorzienbare omstandigheden’. In de context van overeenkomsten voor reizigersvervoer per spoor vertonen de meest gebruikelijke oorzaken van overmacht, te weten slechte weersomstandigheden, schade aan de spoorweginfrastructuur en arbeidsconflicten, in feite een voorzienbare statistische frequentie, al is niet te voorspellen wanneer zij zich in een concreet geval zullen voordoen. Dit betekent dat de spoorwegondernemingen van tevoren bekend is dat zij zich kunnen voordoen.13. En dus ook dat er bij de berekening van de prijs van het vervoerbewijs rekening mee kan worden gehouden.

Bovendien heeft het Hof eerder dit jaar geoordeeld dat de Uniewetgever regels heeft kunnen invoeren die naargelang de betrokken vervoerssector in een verschillend niveau van consumentenbescherming voorzien. In het arrest McDonagh heeft het Hof, in een geslaagd beroep tegen de weigering van een luchtvaartmaatschappij om de in artikel 5, lid 1, sub b, van verordening nr. 261/2004 bedoelde bijstand te verlenen in verband met de annulering van een vlucht na de uitbarsting van de IJslandse Eyjafjallajökull-vulkaan, het verweer verworpen dat de verplichting tot verzorging die op de luchtvaartmaatschappijen rust, het beginsel van gelijke behandeling zou schenden omdat een dergelijke verplichting niet geldt voor andere vervoerwijzen, namelijk het vervoer per spoor volgens verordening nr. 1371/2007, het vervoer over water volgens verordening nr. 1177/2010 en het autobus- en touringcarvervoer volgens verordening nr. 181/2011.14. Ter motivering van het verschil in behandeling verklaarde het Hof dat de ‘situatie van ondernemingen die in verschillende vervoerssectoren actief zijn, […] immers niet vergelijkbaar [is] nu, rekening houdende met hun functioneren, hun toegankelijkheid en het net waarvan zij gebruikmaken, de verschillende vormen van vervoer wat hun gebruiksvoorwaarden betreft niet verwisselbaar zijn’.15.

Gelet hierop kan een evenwichtige verdeling van de risico's16. in de weg staan aan een contractueel beding op grond waarvan de reiziger de volledige prijs moet betalen voor een spoorwegdienst die niet naar behoren is uitgevoerd als gevolg van overmacht.

Om deze redenen geef ik het Hof in overweging op de tweede vraag te antwoorden dat artikel 17 van verordening nr. 1371/2007 aldus moet worden uitgelegd dat een spoorwegonderneming de verplichting tot vergoeding van de prijs van het vervoerbewijs in geval van overmacht niet mag uitsluiten.

Om te beginnen moet ÖBB-Personenverkehr AG krachtens de regels van het Unierecht betreffende de rechtsgevolgen van verordeningen in het recht van de lidstaten voldoen aan de in artikel 17 van verordening nr. 1371/2007 neergelegde verplichtingen, aangezien deze bepaling, anders dan artikel 30 van deze verordening, de lidstaten geen beoordelingsmarge laat en derhalve geen nationale uitvoeringsmaatregelen toestaat.26. Met andere woorden, het bestaan van de juridische verplichtingen die artikel 17 van verordening nr. 1371/2007 ÖBB-Personenverkehr AG jegens treinreizigers oplegt, is geenszins afhankelijk van het bestaan van sancties of rechtsmiddelen op nationaal niveau.

Eveneens staat reeds lang vast dat rechtstreeks toepasselijke bepalingen van verordeningen, zoals artikel 17 van verordening nr. 1371/2007, horizontale werking hebben in geschillen tussen privaatrechtelijke actoren.27.

ÖBB-Personenverkehr AG is dus rechtens gebonden door artikel 17 van verordening nr. 1371/2007, en reizigers kunnen zich op deze bepaling beroepen in een civiele procedure tegen ÖBB-Personenverkehr AG over de vergoeding van de prijs van het vervoerbewijs. Ik wijs erop dat volgens § 78a, lid 2, EisbG de bijzondere procedure bij de Schienen-Control GmbH en uiteindelijk bij de Schienen-Control Kommission de bevoegdheid van de gewone rechter onverlet laat.

Ik ben mij ervan bewust dat een civiele procedure voor consumenten die de prijs van het vervoerbewijs voor door overmacht verstoorde reizen terugbetaald willen krijgen, misschien niet zo’n praktische mogelijkheid is, onder meer omdat het om kleine bedragen gaat en de kosten van civiele procedures betrekkelijk hoog zijn. Aanpassing van de beschikbare civiele procedures voor de handhaving van verordening nr. 1371/2007 is mijns inziens echter de taak van de Oostenrijkse wetgever. Er lijkt derhalve niet te kunnen worden gesteld dat het Oostenrijkse recht geen toegang tot de rechter biedt ter bescherming van de rechten uit hoofde van het Unierecht die reizigers aan artikel 17 van verordening nr. 1371/2007 ontlenen.28.

Volgens vaste rechtspraak is het bij gebreke van regelgeving van de Unie ter zake een aangelegenheid van de interne rechtsorde van elke lidstaat om de bevoegde rechterlijke instanties aan te wijzen en de procedureregels vast te stellen voor vorderingen die worden ingediend ter bescherming van de rechten die de justitiabelen aan het Unierecht ontlenen.29. Het Verwaltungsgerichtshof is zonder de minste twijfel een ‘rechterlijke instantie’ in de zin van het Unierecht en gebonden aan alle hieruit voor de rechterlijke instanties van de lidstaten voortvloeiende verplichtingen. Het dient derhalve overeenkomstig artikel 4, lid 3, VEU (oud artikel 10 EG) ‘alle algemene en bijzondere maatregelen [te treffen] die geschikt zijn om’ de krachtens de Verdragen op hem rustende verplichtingen, daaronder begrepen de rechten die particulieren aan verordeningen ontlenen, ‘te verzekeren’. Het is eveneens vaste rechtspraak dat het aan rechterlijke instanties als het Verwaltungsgerichtshof staat ‘om de rechtsbescherming die voor de justitiabelen uit het gemeenschapsrecht voortvloeit, te verzekeren en de volle werking daarvan te waarborgen’.30.

De Commissie wijst er in haar schriftelijke opmerkingen op dat wanneer een ‘pingpongsituatie’ tussen de nationale toezichtinstantie en de spoorwegonderneming, zoals hiervoor in punt 62 beschreven, de toepassing van de vergoedingsregeling van verordening nr. 1371/2007 in het gedrang brengt, het aan de Oostenrijkse rechter is te beslissen of de betrokken bepalingen van het EisbG buiten toepassing moeten blijven.

Ik constateer dat het Verwaltungsgerichtshof het Hof geen vragen heeft voorgelegd over zijn eigen verplichtingen met betrekking tot sancties. Het Hof is bijvoorbeeld niet verzocht om een oplossing voor een probleem van het soort dat aan de orde was in de Comet/Rewe-zaken, waarin een nationale procesregel in de weg stond aan de toepassing van een maatregel met rechtstreekse werking.31. Evenmin is het Hof een vraag gesteld als die in de Unibet-zaak, die onder meer betrekking had op een eventuele verplichting van de nationale rechter om te voorzien in een nieuwe beroepsmogelijkheid voor de handhaving van een rechtstreeks werkende regel van Unierecht ter aanvulling op de in het nationale recht bepaalde sancties.32. De in het hoofdgeding gestelde vraag richt zich slechts op de bevoegdheden van de Schienen-Control Kommission, een instantie waarvan ik heb vastgesteld dat zij een bestuursorgaan is gelet op de taken die zij in de onderhavige zaak heeft verricht. Aangezien het geding echter door het Verwaltungsgerichtshof, als bestuursrechter, moet worden beslecht, lijkt de vraag over de beroepsmogelijkheden die het uit hoofde van het Unierecht moet bieden zonder meer relevant.

Aangezien er, zoals ik reeds heb vermeld, geen sprake is van een met de Comet/Rewe-rechtspraak onverenigbare Oostenrijkse procesregel noch van een probleem om een voorlopige voorziening te verkrijgen33., verplicht het Unierecht het Verwaltungsgerichtshof mijns inziens in casu niet te voorzien in een correctiemiddel dat verder gaat dan die waarin het naar Oostenrijks recht mag voorzien.34. Noch de rechtspraak van het Hof inzake de doeltreffende rechterlijke bescherming noch de op het Verwaltungsgerichtshof rustende verplichtingen uit hoofde van artikel 47 van het Handvest35. verlangen dat het verder gaat. Dit heeft twee redenen.

In de eerste plaats is in het hoofdgeding geen treinreiziger partij maar treedt een bestuursorgaan, de Schienen-Control Kommission, op tegen een onderneming, ÖBB-Personenverkehr AG, ter handhaving van de door artikel 17 van verordening nr. 1371/2007 toegekende rechten. Het is de laatste die rechterlijke bescherming verlangt tegen een bestuursbesluit dat haars inziens de bevoegdheid van de instantie te buiten gaat en materieel onjuist is.

Artikel 30, lid 2, van verordening nr. 1371/2007 kent reizigers weliswaar het recht toe om een klacht in te dienen bij de overeenkomstig de in het eerste lid van deze bepaling aangewezen instantie — in Oostenrijk de Schienen-Control GmbH — maar verder dan dat gaat de verordening niet, behoudens de bij artikel 32 voorziene verplichting voor lidstaten om doeltreffende, evenredige en afschrikkende sancties op te leggen.36.

Dit betekent mijns inziens dat de bestuursrechtelijke handhaving van verordening nr. 1371/2007 passagiersrechten slechts indirect beschermt, zodat het twijfelachtig is of de rechtspraak van het Hof op het gebied van individuele rechten en de gevolgen hiervan voor een daadwerkelijke rechterlijke bescherming wel toepassing kan vinden op een procedure tussen een bestuursorgaan als de Schienen-Control Kommission en een aan haar toezicht onderworpen entiteit als ÖBB-Personenverkehr AG.

In de tweede plaats vereist 's Hofs rechtspraak inzake doeltreffende rechtsmiddelen hoe dan ook niet dat de bestuursgerechten ingaan tegen het reformatio-in-peiusbeginsel of maatregelen gelasten waartoe zij naar nationaal recht niet bevoegd zijn37., met uitzondering van voorlopige voorzieningen om ervoor te zorgen dat de Unierechtelijke maatregelen worden gehandhaafd totdat definitief uitspraak is gedaan.38. Ik zou hier de vaststellingen van het Hof in de punten 40 en 41 van het arrest Unibet willen citeren:

Naar het mij voorkomt kent het Oostenrijkse recht — zowel rechtstreekse als incidentele — beroepsvormen die treinreizigers de mogelijkheid bieden om de naleving van verordening nr. 1371/2007 door Oostenrijk te betwisten.39. Ook is in de onderhavige zaak niet aan de orde of treinreizigers of de Schienen-Control Kommission zelf het recht op toegang tot de rechter wordt onthouden, welk recht de kern vormt van de door het Hof onder de rubriek van de doeltreffende rechterlijke bescherming opgestelde beginselen.

Het is bovendien vaste rechtspraak dat wanneer een lidstaat in de uitoefening van zijn bevoegdheid ‘om de bevoegde rechterlijke instanties aan te wijzen en de procedureregels vast te stellen voor vorderingen die worden ingediend ter bescherming van de rechten die de justitiabelen aan het gemeenschapsrecht ontlenen’40. ruimte heeft gelaten voor de stelling dat hij het doeltreffendheidsbeginsel niet is nagekomen, de verplichting die het Unierecht de nationale rechter oplegt, enkel inhoudt dat hij ‘zijn nationale bevoegdheidsregels zo veel mogelijk aldus [moet] uitleggen dat deze bijdragen tot de verwezenlijking van het doel, een effectieve rechterlijke bescherming te waarborgen van de rechten die de justitiabelen aan het gemeenschapsrecht ontlenen’41. (mijn cursivering).

De bevoegdheid van de rechter om aan bestuursorganen andere dan voorlopige maatregelen op te leggen, kan ook om een andere belangrijke reden niet als onderdeel van het algemene Unierechtelijke beginsel van doeltreffende rechterlijke bescherming worden beschouwd. Een dergelijke bevoegdheid is aan de Unierechter nooit ten aanzien van andere instellingen van de Unie toegekend.42. Er kan daarom moeilijk worden volgehouden dat van de rechterlijke instanties van de lidstaten meer kan worden gevraagd dan van de rechters van de Unie.43.