CBb, 25-02-2020, nr. 18/2296 en 18/2297

Bij besluit van 12 april 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder, in reactie op een verzoek van appellanten, geweigerd zijn besluiten van 14 april 2016, 31 mei 2016 en 17 december 2016 te herzien.

Bij twee besluiten van 17 september 2018 (de bestreden besluiten) heeft verweerder de bezwaren van appellanten tegen de weigering ongegrond verklaard.

Appellanten hebben tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Appellanten hebben een nader stuk ingediend.

Het onderzoek ter zitting in beide zaken heeft plaatsgevonden op 3 december 2019. Appellanten zijn vertegenwoordigd door hun gemachtigde. Van de kant van appellanten is ook verschenen [naam 3] . Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigden.

Bij besluit van 14 april 2016 heeft verweerder aan appellanten betalingsrechten toegewezen op grond van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (Uitvoeringsregeling). Bij besluit van 31 mei 2016 heeft verweerder beslist op de aanvraag van appellanten om uitbetaling van de betalingsrechten (de basisbetaling) en de vergroeningsbetaling voor het jaar 2015. Bij besluit van 17 december 2016 heeft verweerder beslist op de aanvraag van appellanten om uitbetaling voor het jaar 2016.

Vaststaat dat appellanten tegen de besluiten van 14 april 2016, 31 mei 2016 en 17 december 2016 geen rechtsmiddelen hebben aangewend.

Bij brief van 23 maart 2018 hebben appellanten verweerder verzocht zijn eerdere besluiten van 14 april 2016, 31 mei 2016 en 17 december 2016 te herzien.

Verweerder heeft dit verzoek bij het primaire besluit afgewezen, omdat appellanten aan hun verzoek geen nieuwe feiten of veranderde omstandigheden ten grondslag hebben gelegd. Bij de bestreden besluiten heeft verweerder deze afwijzing gehandhaafd. Verweerder heeft in deze besluiten gewezen op het onherroepelijke karakter van de besluiten van 14 april 2016, 31 mei 2016 en 17 december 2016. Uit het oogpunt van rechtszekerheid en ook van doelmatig bestuur komt verweerder alleen terug van een onherroepelijk besluit als sprake is van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden als bedoeld in artikel 4:6, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De besluiten waarvan appellanten herziening vragen dateren van vóór de door appellante aangehaalde uitspraak van het College van 11 juli 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:212). Verweerder wijst er in het verweerschrift op dat volgens vaste jurisprudentie nieuwe jurisprudentie niet wordt aangemerkt als een nieuw gebleken feit of veranderde omstandigheid, omdat dit afbreuk zou doen aan het wettelijk systeem waarin – uit oogpunt van de eerdergenoemde rechtszekerheid en doelmatig bestuur – het instellen van rechtsmiddelen tegen een besluit van het bestuur binnen vaste termijnen moet geschieden. Het beroep van appellanten op het gelijkheidsbeginsel faalt, omdat andere landbouwers waaraan alsnog betalingsrechten zijn toegekend wel rechtsmiddelen hebben ingesteld en zij zich hierin relevant en doorslaggevend onderscheiden, aldus verweerder. Volgens verweerder is evenmin sprake van evidente onredelijkheid op basis waarvan hij gehouden is om terug te komen van de eerdere beslissingen.

3. Appellanten stellen in beroep dat zij in de Gecombineerde opgave 2015 de door hen in gebruik zijnde hectares als landbouwgrond hebben opgegeven en daarvoor betalingsrechten hebben aangevraagd. Appellanten stellen dat verweerder minder betalingsrechten heeft toegekend dan aangevraagd, omdat hij percelen heeft afgewezen wegens een niet-subsidiabele N-code. Appellanten betogen dat, omdat het College in zijn uitspraak van 11 juli 2017 heeft geoordeeld dat artikel 2.10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Uitvoeringsregeling onverbindend is, verweerder hun percelen dient te beoordelen op basis van de feitelijke situatie. Appellanten stellen zich op het standpunt dat het niet redelijk is dat zij op een andere wijze worden behandeld dan partijen die hebben doorgeprocedeerd. Door de rechtsongelijkheid die hierdoor is ontstaan, is het evident onredelijk om niet terug te komen op de eerdere besluiten, aldus appellanten. Verder stellen appellanten zich op het standpunt dat verweerder in dit kader heeft nagelaten onderzoek te doen naar de persoonlijke situatie van appellanten. Volgens appellanten leiden de gevolgen voor de draagkracht van hun bedrijf en de bedrijfsvoering ook tot de conclusie dat de weigering van verweerder om de besluiten ten aanzien van de jaren 2015 en 2016 te herzien, evident onredelijk is. Ter onderbouwing van dit standpunt hebben appellanten in beroep een schadeberekening overgelegd. Ter zitting hebben appellanten zich op het standpunt gesteld dat in de beoordeling of sprake is van evidente onredelijkheid dient mee te wegen dat zij een maatschappelijke rol vervullen doordat zij de desbetreffende gebieden beheren met hun dieren. Door het beweiden van hun dieren in een natuurgebied, moeten zij hun dieren meer laten grazen en lopen hun dieren extra risico op ziektes in vergelijking met die van andere veehouders. Appellanten hebben hierdoor de inkomenssteun des te meer nodig, zo stellen zij. Bovendien gaat het om een groot gebied. Daardoor wordt veel steun misgelopen, aldus appellanten.

4. Het College overweegt als volgt.

Uitgangspunt is dat een bestuursorgaan in het algemeen bevoegd is om een verzoek om terug te komen van een besluit inhoudelijk te behandelen en daarbij het oorspronkelijke besluit in volle omvang te heroverwegen. Het bestuursorgaan kan zo’n aanvraag inwilligen of afwijzen. Een bestuursorgaan mag dit ook als de rechtzoekende aan zijn verzoek geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden ten grondslag heeft gelegd. Het bestuursorgaan kan er ingevolge artikel 4:6, tweede lid, van de Awb ook voor kiezen om, als er volgens hem geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn, het verzoek om terug te komen van een besluit af te wijzen onder verwijzing naar zijn eerdere afwijzende besluit. Als het bestuursorgaan – overeenkomstige – toepassing geeft aan artikel 4:6, tweede lid, van de Awb, dan toetst de bestuursrechter aan de hand van de aangevoerde beroepsgronden en eventueel door het bestuursorgaan gevoerd beleid, of het bestuursorgaan zich terecht, en zorgvuldig voorbereid en deugdelijk gemotiveerd op het standpunt heeft gesteld dat er geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn.

Als de bestuursrechter tot het oordeel komt dat het bestuursorgaan zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat er geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn, dan kan dat de afwijzing van het verzoek om terug te komen van een besluit in beginsel dragen. De bestuursrechter kan aan de hand van wat de rechtzoekende heeft aangevoerd evenwel tot het oordeel komen dat het besluit op het verzoek om terug te komen van een besluit evident onredelijk is.

Het College stelt vast dat verweerder in deze zaak in overeenstemming met zijn bestuurspraktijk toepassing heeft gegeven aan artikel 4:6, tweede lid, van de Awb. Uit vaste jurisprudentie volgt dat uitgangspunt is dat een uitspraak van een rechterlijke instantie, geen nieuw gebleken feit of veranderde omstandigheid is als bedoeld in artikel 4:6 van de Awb. De uitspraak van het College van 11 juli 2017 is – zoals verweerder terecht heeft gesteld – geen nieuw gebleken feit of veranderde omstandigheid in die zin.

Voor zover appellanten betogen dat dit uitgangspunt in dit geval ten aanzien van de uitspraak van het College van 11 juli 2017 uitzondering dient te lijden, overweegt het College als volgt. In de uitspraak van 11 juli 2017 heeft het College overwogen dat genoemde bepaling onverbindend is, omdat zij de toets aan het verbod van willekeur niet kan doorstaan. Landbouwers zijn uitgesloten van steun terwijl zij daarvoor in aanmerking moeten kunnen komen, gezien het uitgangspunt van Verordening (EU) nr. 1307/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 tot vaststelling van voorschriften voor rechtstreekse betalingen aan landbouwers in het kader van de steunregelingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, dat ieder landbouwareaal van het bedrijf dat wordt gebruikt voor een landbouwactiviteit voor de basisbetaling in aanmerking komt en dat landbouwareaal van een bedrijf dat ook voor niet-landbouwactiviteiten wordt gebruikt als subsidiabel wordt beschouwd, op voorwaarde dat het overwegend voor landbouwactiviteiten wordt gebruikt. De onverbindendheid van artikel 2.10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Uitvoeringsregeling betekent evenwel niet dat verweerder, hoewel daartoe bevoegd, gehouden is om de reeds in rechte onaantastbaar geworden besluiten tot toewijzing van betalingsrechten en tot uitbetaling van de basis- en vergroeningsbetaling voor de jaren 2015 en 2016 te heroverwegen. Het College vindt steun voor deze opvatting in de uitspraak van de Afdeling van 25 oktober 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:2870). De Afdeling heeft in dit verband gewezen op het arrest van de Hoge Raad van 16 oktober 1992 (ECLI:NL:HR:1992:ZC0718), waarin de Hoge Raad heeft geoordeeld dat aan de formele rechtskracht van een beschikking waartegen een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang heeft opengestaan en deze rechtsgang niet is gebruikt, niet wordt afgedaan in het geval de regeling waarop het besluit is gebaseerd, onverbindend is verklaard.

De wijziging van de Uitvoeringsregeling vormt evenmin een relevante wijziging van het recht die in de weg stond aan toepassing van artikel 4:6, tweede lid, van de Awb door verweerder. Hiertoe overweegt het College dat de wijziging van de regelgeving, gelet op de toelichting bij de wijziging van artikel 2.10, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling (Stcrt. 2017, nr. 70783, p. 11-12), niet ziet op besluiten die reeds in rechte onaantastbaar zijn geworden. In de situatie van appellanten is dit het geval, zodat de gewijzigde regeling niet op de situatie van appellanten ziet.

Dit betekent dat het standpunt van verweerder dat appellanten aan hun verzoek geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden ten grondslag hebben gelegd, juist is. Dit kan, gelet op het in 4.2 weergegeven toetsingskader, de afwijzing van het verzoek om terug te komen van de besluiten van 14 april 2016, 31 mei 2016 en 17 december 2016 in beginsel dragen. Dat is slechts anders indien het besluit om niet terug te komen van die eerdere besluiten evident onredelijk is. Daarover overweegt het College als volgt.

De stelling van appellanten dat het besluit tot toewijzing van betalingsrechten en de besluiten tot uitbetaling van de basis- en vergroeningsbetaling voor de jaren 2015 en 2016 niet in stand kunnen blijven als de door verweerder afgekeurde percelen op basis van de feitelijke situatie opnieuw worden beoordeeld, is naar het oordeel van het College op zichzelf onvoldoende zwaarwegend voor het oordeel dat het besluit van verweerder om voornoemde besluiten niet te herzien evident onredelijk is. Daarbij is van belang dat appellanten de mogelijkheid hebben gehad om tegen deze besluiten rechtsmiddelen aan te wenden, hetgeen zij echter niet hebben gedaan. Het enkele feit dat andere landbouwers in min of meer gelijke omstandigheden wel hebben (door)geprocedeerd, hetgeen ertoe heeft geleid dat sommige van die landbouwers in het gelijk zijn gesteld en alsnog een hoger bedrag aan basis- en vergroeningsbetaling hebben ontvangen, kan niet leiden tot een ander oordeel. Daarbij zij benadrukt dat een beslissing die niet is aangevochten – en dus definitief is geworden – haar rechtskracht behoudt, ook indien die beslissing achteraf gezien wellicht niet juist was. Van strijd met het gelijkheidsbeginsel is geen sprake, nu het feit dat andere landbouwers wel rechtsmiddelen hebben ingesteld en appellanten niet, in het licht van het wettelijke systeem (zie de weergave van het standpunt van verweerder onder 2.2), een relevant en doorslaggevend onderscheid vormt tussen de rechtsposities van die landbouwers en van appellanten (vergelijk de uitspraak van het College van 2 maart 2011 (ECLI:NL:CBB:2011:BP6988)).

Appellanten hebben verder geen bijzondere feiten of omstandigheden gesteld die zouden kunnen leiden tot het oordeel dat verweerder in dit geval minder belang moet toekennen aan de rechtszekerheid dan aan het (financiële) belang van appellante bij heroverweging van de besluiten van 14 april 2016, 31 mei 2016 en 17 december 2016. Dat appellanten een relatief groot bedrag zouden zijn misgelopen door de afwijzing van het verzoek om voornoemde besluiten te herzien, omdat de N-code percelen een grote oppervlakte beslaan, is hiertoe niet voldoende en is bovendien geen omstandigheid waarmee appellanten zich onderscheiden ten opzichte van andere landbouwers die gelijksoortige N-code percelen in gebruik hadden. Dit geldt ook ten aanzien van de stelling van appellanten dat zij een maatschappelijke rol vervullen met het beheren van de desbetreffende gebieden met hun dieren en hiermee hogere financiële risico’s lopen. Het College komt op grond van het voorgaande dan ook tot de slotsom dat van een evidente onredelijkheid in deze zaak geen sprake is. Verweerder heeft het verzoek om herziening van appellanten daarom mogen afwijzen.

5. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat de beroepen ongegrond dienen te worden verklaard.

6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Het College verklaart de beroepen ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Pavićević, in aanwezigheid van mr. K.K.E. Blom, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 25 februari 2020.

w.g. T. Pavićević w.g. K.K.E. Blom