Rb. Limburg, 04-06-2020, nr. ROE 18 / 1032

Bij besluit met dagtekening 28 februari 2014 (hierna: de aanslag) – voor zover thans van belang – heeft verweerder aan eiseres een aanslag rioolheffing eigenaren voor het belastingjaar 2014 ten bedrage van € 22.649,25 opgelegd.

Bij besluit van 4 april 2018 (hierna: het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van eiseres tegen de aanslag gegrond verklaard en de aanslag verlaagd tot € 22.205,15.

Eiseres heeft bij brief van 4 mei 2018 tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft de stukken die op de zaak betrekking hebben ingezonden en heeft een verweerschrift ingediend.

De rechtbank heeft [naam] als deskundige benoemd.

Het onderzoek ter zitting heeft, gezamenlijk met de zaak ROE 18/1034, plaatsgevonden op 23 januari 2019. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. P.F. van der Muur en mr. R. Froentjes, rechtsbijstandverleners te Groningen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door [medewerker belastingdienst], werkzaam bij verweerder, mr. R.M.M. Duits, rechtsbijstandverlener te Sliedrecht, en [medewerker gemeente 1] en [medewerker gemeente 2], beiden werkzaam bij de gemeente Stein. Ook de deskundige is ter zitting verschenen.

De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst om van de deskundige een nadere toelichting te verkrijgen. Bij brief van 3 maart 2019 heeft de deskundige verslag uitgebracht.

Bij brief van 13 maart 2019 heeft eiseres haar reactie op het verslag van de deskundige gegeven.

Verweerder heeft bij brief van 18 maart 2019 meegedeeld geen op- of aanmerkingen op het verslag van de deskundige te hebben.

Het onderzoek ter zitting is hervat en gesloten op 19 maart 2019.

Overwegingen

1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden. Eiseres was als woningbouwvereniging in 2014 eigenaar van de in de aanslag geduide 101 percelen in de gemeente Stein. Deze percelen beschikken over een directe of indirecte aansluiting op het gemeentelijk riool. Op grond van de Verordening op de heffing en invordering van rioolheffing Stein 2014 (hierna: de Verordening) is eiseres als eigenaar voor ieder perceel afzonderlijk in de rioolheffing betrokken, tegen een tarief van € 224,25 per perceel.

2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van eiseres tegen de aanslag gegrond verklaard omdat gebleken is dat 241 garageboxen ten onrechte niet in de rioolheffing zijn betrokken. De potentiële opbrengst van deze percelen bedraagt € 54.044,-, zodat de begrote baten op € 2.741.544,- dienen te worden gesteld. Door deze correctie is er ten opzichte van de begrote lasten (€ 2.687.298,-) sprake van een overschrijding van (afgerond) 2%. Verweerder heeft de aanslag daarom verlaagd met € 444,10.

3. Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Over de door eiseres aangevoerde gronden, voor zover ter zitting gehandhaafd, overweegt de rechtbank als volgt.

Gelijkheidsbeginsel

4. Eiseres betoogt dat sprake is van strijd met het gelijkheidsbeginsel omdat verweerder ten aanzien van bepaalde percelen een begunstigend beleid voert door deze percelen niet in de rioolheffing te betrekken terwijl ten aanzien daarvan wel een belastingplicht bestaat. Verweerder heeft, ondanks een verzoek daartoe van eiseres, niet met een adresoverzicht inzichtelijk gemaakt welke percelen vanwege het ontbreken van een (indirecte) aansluiting op de gemeentelijke riolering niet in de heffing zijn betrokken. Door dit na te laten kan eiseres niet aan de op haar rustende bewijslast voldoen, hetgeen voor rekening en risico van verweerder dient te komen.

Verweerder heeft als bijlage bij het bestreden besluit een overzicht gevoegd waarin – onderverdeeld naar type – het aantal objecten is genoemd dat wel en niet in de rioolheffing is betrokken. Volgens dit overzicht zijn 4417 objecten niet in de heffing betrokken. Verweerder heeft erkend dat de 241 in het overzicht opgenomen garageboxen ten onrechte niet in de heffing zijn betrokken omdat het mogelijk is dat van deze percelen het hemelwater (gedeeltelijk) in de gemeentelijke riolering terechtkomt. Dat is anders bij onder meer de vermelde onbebouwde percelen (zoals cultuurgrond en groenstroken), in aanbouw zijnde percelen, trafo’s, hoogspanningsmasten. Die percelen hebben geen eigen aansluiting op de gemeentelijke riolering en het (hemel)water wordt bij die percelen over het algemeen in de grond geïnfiltreerd of afgevoerd op een waterweg die niet in verbinding staat met de gemeentelijke riolering. Het is ook vrijwel niet aan te tonen dat het op die percelen vallend hemelwater in de gemeentelijke riolering terechtkomt. Voor zover er al niet in de heffing meegenomen percelen zijn waarvan het daarop vallende hemelwater wel in de gemeentelijke riolering terechtkomt, betekent dit in de visie van verweerder nog niet dat sprake is van schending van het gelijkheidsbeginsel. Het verschil in behandeling wordt veroorzaakt door een fout in de uitvoering (vanwege de onjuiste interpretatie van het begrip “indirecte aansluiting”) en is niet het gevolg van bewust begunstigend beleid of een oogmerk tot begunstiging, terwijl bovendien geen sprake is van schending van de meerderheidsregel.

De rechtbank overweegt als volgt.

Op grond van artikel 3, eerste lid, van de Verordening wordt rioolheffing geheven van degene die bij het begin van het belastingjaar het genot heeft krachtens eigendom, bezit of beperkt recht van een perceel dat direct of indirect is aangesloten op de gemeentelijke riolering. Een perceel is op grond van artikel 1, onder a, van de Verordening een roerende of onroerende zaak of een zelfstandig gedeelte daarvan.

De rechtbank is van oordeel dat verweerder met het bij het bestreden besluit gevoegde overzicht voldoende inzichtelijk heeft gemaakt welk type objecten wel en niet in de rioolheffing zijn betrokken. Aanknopingspunten om te twijfelen aan de juistheid van het overzicht heeft de rechtbank niet. Het nader specificeren van de niet in de heffing betrokken percelen door het verstrekken van de adresgegevens acht de rechtbank voor haar beoordeling van het beroep van eiseres op het gelijkheidsbeginsel niet nodig. De rechtbank acht op grond van de door verweerder aangevoerde argumenten voldoende aannemelijk dat de niet in de heffing betrokken percelen over het algemeen niet voldoen aan de in artikel 3, eerste lid, van de Verordening neergelegde voorwaarde dat sprake moet zijn van een (in)directe aansluiting op de gemeentelijke riolering. Verweerder heeft erkend dat in de gemeente sprake kan zijn van percelen die ten onrechte niet in de rioolheffing worden betrokken. Het gaat dan om 241 garageboxen waarvan aannemelijk is dat het daarop vallende hemelwater (deels) in de gemeentelijke riolering terechtkomt. Dit leidt echter nog niet tot het oordeel dat een geslaagd beroep op het gelijkheidsbeginsel kan worden gedaan. Een beroep op het gelijkheidsbeginsel kan namelijk alleen slagen als sprake is van een ongelijke behandeling van gelijke gevallen voortkomend uit een door verweerder gevoerd begunstigend beleid of uit een oogmerk van begunstiging, dan wel wanneer in een meerderheid van de vergelijkbare gevallen een juiste wetstoepassing achterwege is gebleven. De rechtbank is niet gebleken dat verweerder een – in afwijking van de Verordening – begunstigend beleid heeft gevoerd of een oogmerk van begunstiging had. Ook is niet aannemelijk geworden dat verweerder in andere, met het geval van eiseres vergelijkbare, gevallen, heeft afgezien van rioolheffing.

Kaderrichtlijn Water

5. Eiseres heeft voorts het standpunt ingenomen dat verweerder aan haar als eigenaar van de percelen ten onrechte de aanslag heeft opgelegd. Hiertoe heeft eiseres betoogd dat de Verordening, waaruit volgt dat de eigenaar van een perceel wordt betrokken in de rioolheffing, in strijd is met de Kaderrichtlijn Water (hierna: de KRW), meer specifiek met artikel 9, eerste lid, van de KRW. In dit artikellid is het beginsel van ‘de vervuiler betaalt’ neergelegd, waaruit volgens eiseres volgt dat niet zij als eigenaar maar de huurders van haar onroerende zaken dienen te worden betrokken in de rioolheffing. Zij zijn immers de vervuilers en niet eiseres. Verweerder heeft artikel 9 van de KRW dan ook niet, niet tijdig dan wel onjuist geïmplementeerd in de Verordening waardoor deze onverbindend verklaard dient te worden. Omdat voornoemd artikel van de KRW onvoorwaardelijke en voldoende nauwkeurig bepaalde verplichtingen voor verweerder in het leven roept, heeft eiseres zich op het standpunt gesteld dat haar een rechtstreeks beroep op dit artikel van de KRW toekomt. Eiseres verbindt aan dit alles de consequentie dat de aanslag dient te worden vernietigd. Voorts verzoekt eiseres tot het stellen van prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie van de Europese Unie.

Deze grieven van eiseres slagen niet. Voor de motivering van dit oordeel verwijst de rechtbank naar het arrest van de Hoge Raad van 8 december 2017 (ECLI:NL:HR:2017:3082), alsmede naar de uitspraak van gerechtshof Arnhem-Leeuwarden van 28 augustus 2018 (ECLI:NL:GHARL:2018:7681), welke uitspraak de Hoge Raad bij arrest van 7 juni 2019 (ECLI:NL:HR:2019:869) met toepassing van artikel 81 van de Wet op de rechterlijke organisatie heeft bevestigd.

Opbrengstlimiet

6. Eiseres betoogt daarnaast dat de met de opbrengst van de rioolheffing geraamde baten de geraamde lasten overstijgen zodat de Verordening (ook) om die reden onverbindend verklaard dient te worden.

In geschil is hiermee de vraag of de geraamde baten van de rioolheffing de lasten ter zake overtreffen, en zo ja, of ze zodanig worden overtroffen dat de Verordening geheel of gedeeltelijk onverbindend moet worden verklaard.

Op grond van artikel 228a van de Gemeentewet kan, onder de naam rioolheffing, door de gemeente een belasting worden geheven ter bestrijding van de kosten die voor de gemeente verbonden zijn – kort gezegd – aan de verwerking van huishoudelijk afvalwater, bedrijfsafvalwater en hemelwater, en aan maatregelen ter beheersing van de grondwaterstand.

De aard van de rioolheffing is een bestemmingsheffing. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 228a van de Gemeentewet en de bewoordingen van dat artikel blijkt dat, naar de bedoeling van de wetgever, de geraamde baten van de rioolheffing de lasten ter zake niet mogen overtreffen.

De tariefstelling van een verordening kan partieel onverbindend zijn voor zover de ter zake geraamde baten uitgaan boven de ter zake geraamde lasten. Een dergelijke partiële onverbindendheid heeft tot gevolg dat een op die verordening gegronde aanslag evenredig wordt verlaagd. Er kan sprake zijn van algehele onverbindendheid indien (a) het de gemeente op voorhand duidelijk moet zijn geweest dat de desbetreffende post(en) (in zoverre) niet diende(n) ter dekking van de kosten waarvoor de heffingen worden geheven, en bovendien (b) na de eliminatie van de desbetreffende bedragen uit de lastenraming, de geraamde baten in betekenende mate uitgaan boven het gecorrigeerde bedrag van de geraamde lasten (‘de opbrengstnorm’ of de ‘opbrengstlimiet’).

De jurisprudentie van de Hoge Raad omtrent de limietoverschrijding als bedoeld in artikel 229b van de Gemeentewet kan overeenkomstig worden toegepast (vergelijk het arrest van de Hoge Raad van 23 mei 2014, ECLI:NL:HR:2014:1192).

Zoals uiteen is gezet in het arrest van de Hoge Raad van 4 april 2014 (ECLI:NL: HR:2014:777), ter precisering van hetgeen is overwogen in het arrest van de Hoge Raad van 24 april 2009 (ECLI:NL:HR:2009:BI1968), dient bij de beoordeling van een geschil inzake een mogelijke overschrijding van de opbrengstlimiet een aantal regels over de stelplicht en bewijslast in acht te worden genomen. Zo mag niet van de gemeente worden verlangd dat zij van alle in de verordening en de bijbehorende tarieventabel genoemde diensten afzonderlijk en op controleerbare wijze vastlegt hoe zij de kosten ter zake daarvan heeft geraamd. Voorts kan, indien de heffingsambtenaar inzicht in de desbetreffende ramingen heeft verschaft, het verstrekken van nadere inlichtingen uitsluitend van hem worden verlangd voor zover de belanghebbende voldoende gemotiveerd heeft gesteld waarom naar zijn oordeel ten aanzien van een of meer bepaalde posten in de raming redelijke twijfel bestaat of sprake is van een ‘last ter zake’. Aan de nadere inlichtingen die de heffingsambtenaar in dat geval dient te verstrekken, mag geen zwaardere eis worden gesteld dan dat deze naar vermogen – dat wil zeggen in de mate waarin hij daartoe in de gegeven omstandigheden in redelijkheid in staat is – duidelijk maakt op grond waarvan hij de voornoemde stelling(en) van de belanghebbende betwist, en waarom dus naar zijn oordeel de door de belanghebbende opgeworpen twijfel ongegrond is. De heffingsambtenaar hoeft niet te bewijzen dat die twijfel ongegrond is. De bewijslast ten aanzien van de feitelijke onderbouwing van het beroep op limietoverschrijding rust op de belanghebbende. In het kader van de toetsing aan de opbrengstlimiet is pas dan plaats voor een correctie van de omvang van de volgens de gemeentelijke begroting geraamde bedragen aan opbrengsten en lasten, indien de gemeente deze opbrengsten en lasten niet in redelijkheid op die bedragen heeft kunnen ramen.

Op grond van artikel 186, eerste lid, van de Gemeentewet worden de begroting, de begrotingswijzigingen, de meerjarenraming, de jaarrekening en het jaarverslag van een gemeente ingericht overeenkomstig bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te geven regels. Deze regels zijn neergelegd in het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten van 17 januari 2003, Stb. 2003, 27 (hierna: het BBV).

Voor de raming van kosten en baten ter zake van de rioolheffing geldt volgens het arrest van de Hoge Raad van 16 januari 2015 (ECLI:NL:HR:2015:67) als uitgangspunt dat deze niet in strijd mag komen met de voor de gemeente geldende comptabiliteitsvoorschriften, zoals die zijn neergelegd in het BBV.

Op grond van artikel 75 van het BBV is er een commissie, de Commissie BBV. Die commissie draagt zorg voor een eenduidige uitvoering en toepassing van dit besluit en voor een visie ten aanzien van rechtmatigheid in de controleverklaring van gemeenten, gemeenschappelijke regelingen, waterschappen en provincies. De Commissie BBV heeft bij de uitvoering van de haar in artikel 75 van het BBV opgedragen taak om ten minste zorg te dragen voor een document dat de eenduidige interpretatie van het BBV bevordert en voor de beantwoording van vragen, standpunten ingenomen omtrent de zogenoemde comptabiliteits-voorschriften.

Uit de begroting van de gemeente Stein blijk dat de geraamde baten van de rioolheffing over 2014 € 2.687.500,- bedragen. De geraamde lasten bedragen € 2.687.298. Bij het bestreden besluit heeft verweerder de geraamde baten vanwege het ten onrechte niet betrekken van de 241 garageboxen in de rioolheffing bijgesteld tot € 2.741.544,- en de aanslag overeenkomstig verminderd.

Uit de begroting blijkt voorts dat kapitaallasten onderdeel zijn van de lasten ter zake de rioolheffing. De kapitaallasten zijn gespecificeerd in een activastaat. Verweerder heeft toegelicht dat tijdens de hoorzitting in bezwaar is gebleken dat de eerder aan eiseres toegezonden activastaat niet juist is omdat deze niet ten grondslag heeft gelegen aan de begroting over 2014. Verweerder heeft dit hersteld door op 22 januari 2016 alsnog de juiste activastaat aan eiseres toe te zenden. De rechtbank neemt laatstgenoemde activastaat tot uitgangspunt.

Uit die activastaat volgt dat de lasten voor € 1.219.540,- uit kapitaallasten bestaan, waarvan € 448.396,- afschrijvingen en € 771.144,- rente zijn. De kapitaallasten bedragen inclusief BTW € 1.418.709,-. Laatstgenoemd bedrag komt overeen met het totaalbedrag aan kapitaallasten inclusief BTW in de begroting. Dat is anders voor de van die lasten in de begroting onderdeel uitmakende afschrijvingen en rente (van respectievelijk € 435.666,- en € 707.011,-). Verweerder heeft daarover toegelicht dat die laatste bedragen niet correct zijn omdat ze waren gebaseerd op een eerdere, foutieve raming.

De rechtbank sluit voor de hoogte van de ‘rente’ en de ‘afschrijvingen’ aan bij de activastaat en stelt vast dat het in de activastaat gehanteerde rentepercentage van 4,07 hoger ligt dan het in de begroting gebruikte percentage van 3,77. Verweerder heeft hierover in zijn verweerschrift opgemerkt dat bij de bepaling van de hoogte van het rentepercentage voor de rioolheffing in 2014 is uitgegaan van 4,07% in plaats van het in de begroting vermelde percentage omdat ten aanzien van de riolering sprake was van relatief veel ‘oude’ investeringen, die destijds zijn gefinancierd tegen beduidend hogere rentepercentages.

Eiseres heeft ter zitting betoogd dat de stelling dat sprake is van oude investeringen met hogere rentepercentages door verweerder in het geheel niet is onderbouwd. Dat geldt evenzeer voor de keuze om het rentepercentage voor 2014 dan maar op 4,07 te bepalen. Eiseres heeft erop gewezen dat zij het in beroepschrift reeds heeft aangetoond dat een rentepercentage van 4,07 cijfermatig niet kan leiden tot de in de begroting opgenomen rentelast van € 707.011,-. Het is vast beleid van verweerder om voor alle vaste activa het jaarlijks in de begroting opgenomen omslagpercentage te gebruiken, dus ook voor de rioleringsactiva. In dit verband heeft eiseres nog verwezen naar de Financiële Verordening gemeente Stein (hierna: de Financiële Verordening) waarin dit beleid ook is opgenomen.

In reactie hierop heeft verweerder aangegeven dat de Financiële Verordening ziet op de gehele financiële verslaglegging van de gemeente, maar dat daarvan voor de rioolheffing is afgeweken. Volgens verweerder heeft de gemeenteraad door goedkeuring van de begroting impliciet daarmee ingestemd. Het omslagpercentage is van belang voor de financiële verslaglegging, maar hiervan mag worden afgeweken bij de berekening van de kostendekking.

De deskundige heeft ter zitting verklaard dat in de begroting aangegeven moet worden op welke grondslag het rentepercentage is gebaseerd. Als hiervan wordt afgeweken, moet dat vermeld worden, zodat de gemeenteraad weet dat er afgeweken is. Afwijking van het omslagpercentage is alleen bij projectfinanciering toegestaan.

Uit hetgeen onder 6.5 is overwogen volgt dat (ook) de vaststelling van tarieven als bedoeld in artikel 228a van de Gemeentewet berust op een raming, welke raming moet berusten op gegevens omtrent geraamde baten en lasten in de gemeentebegroting voor het desbetreffende jaar dan wel gegevens die op geraamde baten en lasten in die begroting zijn terug te voeren (zie onder meer het arrest van de Hoge Raad van 6 april 2010, ECLI:NL: HR:2010:BM1236). Zoals is overwogen in de uitspraak van het Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden van 12 februari 2019 (ECLI:NL:GHARL:2019:1286) kunnen kosten of lasten die niet hebben behoord tot de geraamde lasten in de gemeentebegroting niet alsnog worden aangedragen ter onderbouwing van de stelling dat de opbrengstlimiet niet is overschreden. Bij het opstellen van de begroting heeft de gemeenteraad in die situatie immers, al dan niet impliciet, beslist dat deze kosten op andere wijze worden gefinancierd dan uit de opbrengst van de rioolheffing

De rechtbank is met eiseres van oordeel dat verweerder onvoldoende inzichtelijk heeft gemaakt waarom de omslagrente voor 2014 op 4,07% is gesteld, waar dat wel van hem mocht worden verwacht. In artikel 7, derde lid, van de Financiële Verordening is immers bepaald dat het percentage van de omslagrente wordt bepaald door de totale rentelasten te delen door het totaalbedrag van alle vaste activa, zodat verweerder geacht moet worden kennis te hebben van alle variabelen die uiteindelijk tot het percentage van de omslagrente leiden. Daarbij komt voorts dat verweerder niet heeft bestreden dat richting de raad niet expliciet is vermeld dat een ander rentepercentage is gehanteerd.

Gelet hierop heeft verweerder de gemotiveerde twijfel van eiseres omtrent de toegerekende kapitaallasten niet naar vermogen weggenomen, waar dit gezien de op hem rustende bewijslast wel diende te geschieden. Nu verweerder onvoldoende inzicht heeft gegeven in de lasten en baten van de rioolheffing over het jaar 2014, is de Verordening jegens eiseres als onverbindend te beschouwen (zie uitspraak van de Hoge Raad van 13 april 2012, ECLI:NL:HR:2012:BW1928) zodat de door verweerder aan eiseres opgelegde aanslag niet op een daarvoor toereikende wettelijke grondslag berust. Reeds hierom kan die aanslag niet in stand blijven en is het beroep gegrond. Aan een beoordeling van hetgeen eiseres overigens in het kader van de overschrijding van de opbrengstlimiet naar voren heeft gebracht, komt de rechtbank daarom niet meer toe. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen en zelf in de zaak voorzien door de aanslag te herroepen voor zover deze betrekking heeft op de rioolheffing voor de in de gemeente Stein gelegen percelen.

7. Omdat het beroep tegen het bestreden besluit gegrond wordt verklaard, volgt uit artikel 8:74, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht dat verweerder het griffierecht zal dienen te vergoeden.

8. De rechtbank ziet voorts aanleiding verweerder te veroordelen in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.312,50 (één punt voor het indienen van het beroepschrift, één punt voor het bijwonen van de zitting en 0,5 punt voor de schriftelijke zienswijze van 13 maart 2019, met een waarde per punt van € 525,- en wegingsfactor 1). Van andere voor vergoeding in aanmerking komende kosten is niet gebleken.

De rechtbank:

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt het bestreden besluit;

- herroept de aanslag, voor zover in deze procedure bestreden;

- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;

- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 338,00 aan eiseres te vergoeden;

- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 1.312,50 (wegens kosten van rechtsbijstand), te vergoeden aan eiseres.

Aldus vastgesteld door mr. R.M.M. Kleijkers, voorzitter, en mr. N.J.J. Derks-Voncken en mr. L.M.J.A. barones van Hövell tot Westerflier-Dassen, leden, in aanwezigheid van mr. R.A. Debets, griffier.

Deze uitspraak is gedaan op 4 juni 2020. Als gevolg van de maatregelen rondom het coronavirus is deze uitspraak niet uitgesproken op een openbare uitsprakenzitting. Voor zover nodig wordt deze uitspraak alsnog in het openbaar uitgesproken wanneer dat weer mogelijk is.

de griffier is verhinderd te ondertekenen voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op: 4 juni 2020

Voor een belanghebbende en het bestuursorgaan staat tegen deze uitspraak hoger beroep open bij het gerechtshof te ‘s-Hertogenbosch. De termijn voor het instellen van het hoger beroep bedraagt zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak.