Hof 's-Gravenhage, 23-10-2012, nr. 200.077.002-01

Het gaat in deze zaak om het volgende.

Na de drooglegging van de Haarlemmermeer zijn de eigendom en het beheer van de rond de nieuwe polder gelegen ringdijk (verder: de dijk) in 1859 in handen gegeven van een nieuw opgericht waterschap, De Haarlemmermeerpolder (verder: DHP). In 1979 is DHP met een aantal polderwaterschappen rond Aalsmeer en Spaarndam samengevoegd tot het waterschap Groot-Haarlemmermeer (verder: WGH). Op WGH zijn toen de eigendom en het beheer van de dijk overgegaan. In het kader van een verder gaande waterschapsconcentratie is WGH op 1 januari 2005 met andere waterschappen opgegaan in het Hoogheemraadschap, dat daardoor op zijn beurt de eigendom en het beheer van de dijk verkreeg.

DHP en zijn rechtsopvolgers hebben voor dijkpercelen aan particulieren een opstalrecht gegeven. DHP heeft in verband daarmee in 1970 algemene voorwaarden en bepalingen vastgesteld, waaronder gedeelten van de dijk in recht van opstal zullen worden uitgegeven (verder: de AV70). Daarin zijn onder meer bepalingen opgenomen betreffende de termijn van uitgifte, het daarna opnieuw in opstal uitgeven (de verlenging) en de vaststelling en tienjaarlijkse herziening van de opstalcanon per perceel, met een verwijzing naar besluiten tot vaststelling van maximumtarieven, welke besluiten worden genomen door de hoofdingelanden met goedkeuring ervan door gedeputeerde staten van de provincie Noord-Holland.

WGH heeft in 1999 algemene opstalvoorwaarden voor het hele waterschap vastgesteld, die ook van toepassing zijn op opstalrechten op de dijk (verder: de AV2000). Daarin is onder meer bepaald dat de opstalvoorwaarden te allen tijde door het algemeen bestuur kunnen worden herzien en dat de wijzigingen telkens bij uitgifte of heruitgifte van het opstalrecht in werking treden (artikel 1, tweede lid). Voorts zijn bepalingen opgenomen over de uitgifteduur van het opstalrecht en het recht op heruitgifte, alsmede de opstalvergoeding en de indexatie en de vijfjaarlijkse aanpassing daarvan (artikel 6). Tevens is bepaald dat de AV2000 in werking treden na inschrijving in register 4 betreffende onroerende zaken bij het Kadaster en dat eerder vastgestelde algemene voorwaarden onverkort van toepassing blijven op de voor dat tijdstip gesloten overeenkomsten, zolang deze door tijdsverloop niet zijn verstreken, tenzij de opstaller tussentijdse beëindiging en nieuwe uitgifte van het recht van opstal onder de AV2000 wenst (artikel 29).

De verenigde vergadering van het Hoogheemraadschap heeft op 12 april 2006 besloten de retributiesystematiek voor de opstalrechten in die zin te wijzigen dat een uniform eigendommenbeleid voor uitgiften, verlengingen en heruitgiften wordt ingevoerd met marktconformiteit als uitgangspunt en daarbij passende nieuwe vergoedingen, en dat daarbij overgangstermijnen zullen worden gehanteerd van maximaal 3 maal 3 jaren, afhankelijk van de situatie en de stijging (verder: het besluit van 2006). Het college van dijkgraaf en hoogheemraden (verder: het College) is daarbij gemachtigd het besluit nader uit te werken. Het College heeft op 18 april 2006 in het kader van die uitvoering de "Vergoedingentabel Gebruik Rijnlands Vastgoed" vastgesteld, die geldt vanaf 12 april 2006. Deze tabel is bij brief van het Hoogheemraadschap van 18 mei 2006 aan de houders van een opstalrecht op een dijkperceel toegezonden.

Naar aanleiding van reacties van opstalhouders heeft de verenigde vergadering van het Hoogheemraadschap op 31 januari 2007 een nieuw besluit genomen over de te hanteren systematiek bij de (her)uitgifte en verlengingen van opstalrechten en de bepaling van de vergoedingen daarvoor (verder: het besluit van 2007). Dat besluit houdt onder meer in dat voor de bepaling van de opstalvergoeding zal worden uitgegaan van de waarde van de grond en van een rentepercentage, dat bij de bepaling van de waarde van de grond zal worden uitgegaan van de WOZ-waarde en van de zgn. grondquote (het percentage van de WOZ-waarde dat de waarde van de grond vertegenwoordigt), verminderd met 40% omdat de kavel niet vrij in te richten is. Voorts houdt het besluit in dat gedurende een overgangsperiode van 20 jaar de opstalvergoeding per jaar stapsgewijze oploopt van het huidige peil naar het van de grondwaarde afgeleide peil, zodanig dat voor alle opstalrechten de nieuwe systematiek vanaf 2026 volledig van toepassing zal zijn. In het besluit is het College gemachtigd de datum van invoering van het in het besluit vastgelegde beleid te bepalen. Het College heeft op 15 mei 2007 de invoeringsdatum vastgesteld op 1 juni 2007.

Zowel het besluit van 2006 als het besluit van 2007 heeft tot gevolg dat de opstalvergoedingen substantieel worden verhoogd.

[appellanten] zijn elk houder van een of meer opstalrechten op een dijkperceel. Op die opstalrechten zijn de AV70 van toepassing. De termijnen van de opstalrechten van [appellanten] zijn verlopen. Clemens en Smit hebben beiden aan het Hoogheemraadschap verzocht om verlenging op grond van de AV70. Het Hoogheemraadschap heeft die verzoeken afgewezen.

[appellanten] hebben bij de rechtbank gevorderd dat deze het Hoogheemraadschap zal veroordelen mee te werken aan de ondertekening van notariële akten voor elk van hen tot verlenging van het opstalrecht (voor [appellant sub 9] de opstalrechten) voor een termijn van 50 jaar met ingang van het (tussen 1 juli 2006 en 30 november 2007 gelegen) einde van de voor dat recht geldende termijn tegen een op grond van de berekeningsmethode uit de AV70 bepaalde retributie van € 0,92, onderscheidenlijk € 0,93 per m². De rechtbank heeft de vorderingen afgewezen.

De eerste zeven grieven en de dertiende grief klagen over de uitleg die de rechtbank heeft gegeven aan de AV70 en het terzake geldende recht. [appellanten] brengen naar voren dat bij de uitleg van de AV70 niet de zogenaamde CAO-norm van toepassing is, maar dat de partijbedoelingen prevaleren. Zij stellen voorts dat de rechtbank ongemotiveerd voorbij is gegaan aan hun beroep op artikel 6:238, tweede lid, BW. Bovendien menen [appellanten] dat de rechtbank bij zijn oordeel dat de retributiemethodiek gewijzigd kan worden, ten onrechte voorbij is gegaan aan de bescherming die artikel 3 van de AV70 de opstalhouders biedt en dat de retributiemethodiek niet met inachtneming van dat artikel is gewijzigd. [appellanten] voeren tevens aan dat, anders dan de rechtbank heeft overwogen, de Waterschapwet niet in de weg staat aan de in de AV70 opgenomen eis dat toestemming van gedeputeerde staten van de provincie Noord-Holland vereist is om het maximumtarief voor de retributie te wijzigen. Ten slotte stellen [appellanten] aan de orde dat de rechtbank ten onrechte geen onderscheid heeft gemaakt tussen verlenging van een opstalrecht en heruitgifte ervan.

Het hof stelt voorop dat, anders dan [appellanten] stellen, de inhoud van de AV70 niet tussen hen en het Hoogheemraadschap is overeengekomen; dat geldt slechts voor de toepasselijkheid daarvan op de door het Hoogheemraadschap met hen overeengekomen opstalrechten. De AV70 zijn vastgesteld door de vergadering van hoofdingelanden van DHP. Oogmerk daarvan is dat voor alle in de toekomst op dijkpercelen te verlenen opstalrechten dezelfde voorwaarden zullen gelden. Met een dergelijke opzet komt in strijd dat bij elk verleend opstalrecht rekening dient te worden gehouden met de bijzondere uitleg die de individuele opstalhouder aan de AV70 meent te moeten geven. De rechtbank heeft daarom terecht overwogen dat voor de uitleg van de AV70 de zogeheten CAO-norm geldt: een uitleg naar objectieve maatstaven, waarbij rekening moet worden gehouden met de gezichtspunten die partijen naar voren brengen. Dit wordt niet anders door de omstandigheid dat bij de totstandkoming van de AV70 voor de toenmalige belanghebbenden inspraak bij de vaststelling ervan, bezwaar tegen de goedkeuring door gedeputeerde staten en beroep op de Kroon mogelijk was. Een zodanig beroep leidde, ook als het slaagde, slechts tot vernietiging van het besluit tot goedkeuring van de AV70, waarna de vergadering van hoofdingelanden opnieuw een eenzijdig besluit kon nemen.

Aangezien de AV70 eenzijdig door DHP zijn vastgesteld, stond het DHP in beginsel vrij om deze, indien zij van mening was dat ze niet meer aan de eisen van de tijd voldoen, te wijzigen of door nieuwe algemene voorwaarden te vervangen. Uiteraard zijn die wijzigingen en nieuwe algemene voorwaarden, voor zover in de AV70 daarin niet is voorzien, niet van toepassing op opstalrechten waarop de AV70 van toepassing is verklaard, zolang die opstalrechten niet ingevolge artikel 16 van de AV70 zijn vervallen. Deze bevoegdheden komen eveneens toe aan het competente orgaan van de huidige rechtsopvolger van DHP, het algemeen bestuur (de verenigde vergadering) van het Hoogheemraadschap. Het hof gaat ervan uit dat DHP en WGH bij de vaststelling van de AV70 en de toepassing daarvan het oogmerk heeft gehad dat de opstalvergoedingen uitsluitend aan de geldontwaarding zouden worden aangepast. Zij heeft dat evenwel niet in de AV70 vastgelegd. [appellanten] kunnen daarom aan de AV70 niet het recht ontlenen dat de opstalvergoedingen tot in lengte van jaren op deze grondslag gebaseerd blijven.

In artikel 3 van de AV70 is immers niet de opstalcanon zelf geregeld, maar wordt verwezen naar daaromtrent genomen en nog te nemen besluiten van de hoofdingelanden van DHP. Uit artikel 3 blijkt, dat een maximumtarief moet worden vastgesteld en dat de hoofdingelanden een regeling moeten vaststellen inzake de toepassing van de opstaltarieven, doch niet welke uitgangspunten voor de vaststelling van het maximumtarief of de hoogte daarvan en voor de inhoud van die regeling gelden. De verenigde vergadering van het Hoogheemraadschap is, als rechtsopvolger van de hoofdingelanden van DHP, daarin dus in beginsel vrij. Zij is niet gehouden de destijds door DHP bij die vaststelling gehanteerde uitgangspunten en bedoelingen blijvend in acht te nemen. Naar het oordeel van het hof is deze bepaling duidelijk. Een beroep op artikel 6:238, tweede lid, BW kan [appellanten] daarom niet baten.

Zoals was voorgeschreven in artikel 120, onder 17, j° artikel 121, eerste lid, van het voor DHP geldende Algemeen reglement van bestuur voor de waterschappen in Noordholland (Provinciaal Blad van Noordholland 1931, n° 66), was in artikel 3 van de AV70 bepaald dat de algemene voorwaarden en het maximumtarief van de opstalcanon de goedkeuring behoefden van gedeputeerde staten. In de op 1 januari 1992 in werking getreden Waterschapswet is evenwel bepaald dat (naast met de belastingheffing samenhangende verordeningen waarvoor de goedkeuringseis in de wet zelf is vastgelegd) aan goedkeuring van gedeputeerde staten slechts kunnen worden onderworpen besluiten tot regeling van de waterbeheersing en besluiten tot de aanleg en verbetering van waterstaatswerken door het waterschap (artikel 148, zoals het ten tijde van de herziening van de retributiesystematiek door het Hoogheemraadschap luidde). Oogmerk van deze beperking was het terugdringen van het preventieve toezicht op de waterschappen. De onderhavige goedkeuringseis valt niet onder de in artikel 148 opgesomde soorten besluiten. Deze goedkeuringseis kan daarom wegens strijd met de wet niet meer worden toegepast, anders dan [appellanten] naar voren brengen. Voor gedeputeerde staten resteert slechts de bevoegdheid om de onderhavige besluiten van het waterschapsbestuur te vernietigen (artikel 156 Waterschapswet).

Blijkens artikel 16 van de AV70 vervalt het opstalrecht waarop de AV70 van toepassing zijn verklaard, door het verstrijken van de termijn waarvoor het opstalrecht blijkens de akte van vestiging is verleend. Op dat moment heeft de opstalhouder het recht om verlenging te verzoeken. Het hof kan de verwijzing naar artikel 3 van de AV70 in artikel 16 daarvan niet anders begrijpen dan dat daarbij de retributiebepalingen zoals die op het moment waarop het opstalrecht vervalt, laatstelijk door de verenigde vergadering van het Hoogheemraadschap zijn vastgesteld, van toepassing zijn.

[appellanten] hebben nog aangevoerd dat het Hoogheemraadschap de nieuwe retributiesystematiek van 2007 niet op de juiste wijze heeft vastgesteld. Het hof verwerpt deze stelling. De retributieregeling is vastgesteld door de verenigde vergadering van het Hoogheemraadschap, het orgaan dat daartoe krachtens de Waterschapswet bevoegd is. De verenigde vergadering heeft het College gemachtigd de uitvoering te regelen. Daartoe is zij eveneens bevoegd.

De slotsom is dat de eerste zeven grieven en de dertiende grief niet tot vernietiging van het vonnis leiden.

De achtste tot en met twaalfde grief betreffen het oordeel van de rechtbank over de vaststelling van de nieuwe retributiesystematiek door het Hoogheemraadschap. [appellanten] brengen naar voren dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het nieuwe retributiebeleid, als invulling van artikel 3 van de AV70, niet in strijd is met de redelijkheid en billijkheid en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Zij wijzen daarbij op de in de artikelen 3 en 16 van de AV70 opgenomen contractuele beperkingen, stellen dat met hen geen overeenstemming is bereikt over de wijziging van de retributiesystematiek en geven aan dat de wijze waarop de rechtbank de wijzigingsruimte van artikel 3van de AV 70 nu leest, ertoe leidt dat het Hoogheemraadschap de retributie naar willekeur kan vaststellen. Dat leidt ertoe dat [appellanten] dit artikel als onredelijk bezwarend beding aanmerken. [appellanten] verwijzen verder naar de door hen nog over te leggen memorie van grieven in de procedure onder nummer 200.056.865/01. [appellanten] betwisten voorts dat de nieuwe retributiesystematiek in overeenstemming met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur is vastgesteld. Zij wijzen daarbij wederom op de contractuele beperkingen. Bovendien stellen zij dat geen rekening is gehouden met de noodzaak van goedkeuring van de nieuwe retributiesystematiek onder de AV70 door gedeputeerde staten. Zij menen tevens dat het vertrouwensbeginsel is geschaad, aangezien zij erop rekenden dat de retributieverhogingen beperkt zouden blijven tot de geldontwaarding. [appellanten] voeren bovendien aan dat de wijziging van de retributiesystematiek in strijd is met de rechtszekerheid en dat zij erop mochten vertrouwen dat over de wijziging van de retributiesystematiek met hen tevoren overleg zou worden gevoerd.

Het hof stelt voorop, dat het door het hof blijkens het boven overwogene aanvaarde oordeel van de rechtbank dat het Hoogheemraadschap ook onder de AV70 gerechtigd is een nieuwe retributiesystematiek vast te stellen en jegens hen te doen gelden, niet betekent dat het Hoogheemraadschap deze systematiek naar vrij inzicht kan kiezen. Het Hoogheemraadschap is ook hierbij immers gebonden aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, waaronder het vereiste van een zorgvuldige voorbereiding en een evenwichtige belangenafweging. Het zal dus ook rekening moeten houden met de belangen van de zittende opstalhouders. De vraag of het Hoogheemraadschap bij de vaststelling van een nieuwe retributiesystematiek de algemene beginselen van behoorlijk bestuur in acht heeft genomen, kan en zal door de burgerlijke rechter worden getoetst. Dit brengt met zich dat de enkele omstandigheid dat naar het oordeel van de rechtbank en het hof onder artikel 3 van de AV70 een nieuwe retributiesystematiek kan worden vastgesteld, deze bepaling niet tot een onredelijk bezwarend beding maakt.

Ter zake van de bij deze grieven wederom naar voren gebrachte contractuele beperkingen, het ontbreken van overeenstemming tussen [appellanten] en het Hoogheemraadschap over de nieuwe systematiek, de in het vereiste van goedkeuring door gedeputeerde staten van de maximumtarieven gelegen waarborg voor [appellanten] en de rechtszekerheid die dezen menen te kunnen ontlenen aan de door DHP bij de vaststelling van de AV70 gehanteerde uitgangspunten, verwijst het hof naar hetgeen het daaromtrent heeft overwogen in de rechtsoverwegingen 4 tot en met 8. De enkele omstandigheid dat het Hoogheemraadschap gebruik heeft gemaakt van de onder de AV70 bestaande mogelijkheden brengt dat gebruik niet in strijd met de redelijkheid en billijkheid of de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Uit het aldaar overwogene vloeit voorts voort dat [appellanten] er niet gerechtvaardigd op konden vertrouwen dat nimmer zou worden gekozen voor een voor hen meer bezwarende retributiesystematiek dan die welke uitsluitend de geldontwaarding volgde, of dat het kiezen voor een meer bezwarende retributiesystematiek in strijd is met de rechtszekerheid.

Met betrekking tot de vraag of het Hoogheemraadschap bij de vaststelling van de nieuwe retributiesystematiek het zorgvuldigheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel hebben geschonden, zal het hof zich evenals de rechtbank beperken tot het besluit van 2007. Bij een beoordeling van het besluit van het Hoogheemraadschap van 2006 hebben [appellanten] geen belang, aangezien zij daarvoor weliswaar eventueel kunnen opteren, maar daartoe niet verplicht kunnen worden.

Het hof constateert dat de retributiesystematiek van 2007 is ontwikkeld naar aanleiding van (omvangrijke) reacties van opstalhouders op de door het Hoogheemraadschap in 2006 vastgestelde retributiesystematiek. Bij de voorbereiding van het besluit van 2007 heeft het Hoogheemraadschap een benchmarkstudie doen verrichten en heeft het advies ingewonnen bij RIGO Research en Advies BV. Aan de hand daarvan heeft het College een voorstel voor de verenigde vergadering ontwikkeld, waarin ten gunste van de opstalhouders een aantal wezenlijke aanpassingen ten opzichte van de in 2006 vastgestelde systematiek is opgenomen. Deze betreffen het aanknopen bij de WOZ-waarde en het hanteren van een vaste grondquote binnen bepaalde marges, het rekening houden met de omstandigheid dat sprake is van niet vrij in te richten grond waarbij mogelijk nog de bebouwing en inrichting vernieuwd moet worden (depreciatiefactor), een overgangsperiode van 20 jaar, de mogelijkheid van afkoop van de retributie en een hardheidsclausule. Het hof is van oordeel dat uit het bovenstaande blijkt dat het Hoogheemraadschap het besluit van 2007 zorgvuldig heeft voorbereid en dat het bij de vaststelling rekening heeft gehouden met de belangen van de opstalhouders. Het zorgvuldigheids- en het evenredigheidsbeginsel acht het hof niet geschonden. Gelet op de omstandigheid dat de vast te stellen retributiesystematiek voor het hele Hoogheemraadschap geldt, behoefde het Hoogheemraadschap voorafgaand aan de vaststelling geen overleg te plegen met alle individuele opstalhouders, waaronder [appellanten], aangezien geen wettelijk regeling daartoe verplicht. Niet is gesteld of gebleken dat [appellanten] geen gelegenheid hebben gehad zich vóór de vaststelling van het besluit van 2007 tot de verenigde vergadering van het Hoogheemraadschap te wenden. De door [appellanten] in het vooruitzicht gestelde memorie van grieven in de procedure onder nummer 200.056.865/01 is niet overgelegd, zodat het hof niet kan ingaan op wat daarin is gesteld.

Het hof concludeert dat ook de zevende tot en met twaalfde grief niet tot resultaat leiden.

De veertiende grief keert zich ertegen dat de rechtbank niet heeft beslist op de vordering van [appellanten] tot vergoeding van advocaatkosten die gemoeid zijn geweest met het beroep dat zij op grond van artikel 21, onder b, van de AV 1970 hebben ingesteld bij de verenigde vergadering van het Hoogheemraadschap, voorafgaand aan de onderhavige procedure. [appellanten] hebben dit gedeelte van hun vordering ondergebracht in hun vordering tot veroordeling van het Hoogheemraadschap in de proceskosten. Ingevolge artikel 237, eerste lid, Rv wordt de partij die in het ongelijk is gesteld, in de proceskosten van de wederpartij veroordeeld. Aangezien de rechtbank [appellanten] volledig in het ongelijk heeft gesteld, behoefde zij niet uitdrukkelijk te beslissen op hun vordering tot veroordeling van het Hoogheemraadschap in de proceskosten, waaronder zij de hier door hen bedoelde kosten hebben begrepen.

Voor zover het hof de grief aldus moet begrijpen dat [appellanten] hebben beoogd in hoger beroep een afzonderlijke vordering in te dienen tot schadevergoeding uit onrechtmatige daad van het Hoogheemraadschap, daaruit bestaande dat het Hoogheemraadschap onrechtmatig heeft gehandeld door hen van behandeling van hun beroep door de verenigde vergadering af te houden, heeft te gelden dat het Hoogheemraadschap reeds in eerste aanleg bij conclusie van antwoord heeft betwist dat zij in dat opzicht onrechtmatig heeft gehandeld en naar voren heeft gebracht dat [appellanten] zelf hebben besloten het beroep in te trekken, zodat het Hoogheemraadschap niet meer toekwam aan een beslissing over een vergoeding van hun proceskosten in die beroepsprocedure. [appellanten] hebben hun (mogelijke) stelling dat het Hoogheemraadschap in dit opzicht onrechtmatig heeft gehandeld, verder niet met feiten en omstandigheden onderbouwd en hebben ook niet betwist dat zij hun beroep op de verenigde vergadering zelf hebben ingetrokken. Het hof acht de stelling van [appellanten] dat het Hoogheemraadschap onrechtmatig heeft gehandeld, onvoldoende onderbouwd en zal de aldus begrepen vordering daarom afwijzen.

De veertiende grief faalt dus ook. De vijftiende grief bouwt op de eerdere grieven voort. Zij deelt daarom het lot daarvan. Het hof zal het vonnis waarvan beroep bekrachtigen. Daarbij past een proceskostenveroordeling van [appellanten] Tot die kosten behoren de nakosten. Ingevolge artikel 237, derde lid, Rv blijft de vaststelling van de proceskosten door het hof in dit arrest beperkt tot de vóór de uitspraak gemaakte kosten.

bekrachtigt vonnis van de rechtbank 's-Gravenhage van 18 augustus 2010, voor zover tussen partijen gewezen (rolnr 078-3509);

veroordeelt [appellanten] in de kosten van het geding in hoger beroep (des dat één betalende de anderen zullen zijn gekweten), aan de zijde van het Hoogheemraadschap tot op heden vastgesteld op € 640,- aan griffierecht en € 2.682,- aan salaris advocaat, en bepaalt dat deze bedragen binnen veertien dagen na de dag van deze uitspraak moeten zijn voldaan, te vermeerderen met de wettelijke rente als bedoeld in artikel 6:119 BW vanaf het einde van voormelde termijn tot aan de dag der algehele voldoening;

wijst het meer of anders gevorderde af;

verklaart dit arrest ten aanzien van de kostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad.

Dit arrest is gewezen door mrs. S.A. Boele, A.V. van den Berg en J. Kramer en is uitgesproken ter openbare terechtzitting van 23 oktober 2012 in aanwezigheid van de griffier.