HvJ EU, 09-06-2016, nr. C-333/15, nr. C-334/15

Artikel 13, lid 1, van de Orden del Departamento de Agricultura y Alimentación del Gobierno de Aragón, por la que se establecen las medidas para la solicitud, tramitación y concesión de la ayuda desacoplada de régimen de pago único, las ayudas acopladas por superficie y por ganado para la campaña 2007/2008 (año 2007), las medidas para declaración de otro tipo de superficies, las medidas para la solicitud de la indemnización compensatoria, las ayudas agroambientales y las medidas para la solicitud de las ayudas para la forestación de tierras agrícolas, para el año 2007 [regeling van het departement landbouw en voeding van de autonome regio Aragon waarbij voor het jaar 2007 maatregelen worden vastgesteld voor het aanvragen, de behandeling en de toekenning van ontkoppelde steun ingevolge de bedrijfstoeslagregeling, oppervlaktesteun en dierensteun voor het seizoen 2007/2008 (jaar 2007), maatregelen voor het opgeven van andere soorten oppervlakten, maatregelen voor verzoeken om vervangende schadevergoeding, agromilieusteun en maatregelen voor de bebossing van landbouwgrond] van 24 januari 2007 (Boletín Oficial de Aragón, nr. 13, 31 januari 2007, blz. 1310; hierna: ‘regeling van 24 januari 2007’) luidt:

Artikel 16, lid 1, van de Orden del Departamento de Agricultura y Alimentación del Gobierno de Aragón, por la que se establecen las medidas para la solicitud, tramitación y concesión de la ayuda desacoplada de régimen de pago único, la solicitud de asignación de derechos de pago único con cargo a la reserva nacional, las ayudas acopladas por superficie y por ganado para la campaña 2008/2009 (año 2008), las medidas para declaración de otro tipo de superficies, las medidas para la solicitud de la indemnización compensatoria, las ayudas agroambientales y las medidas para la solicitud de las ayudas para la forestación de tierras agrícolas, para el año 2008 [regeling van het departement landbouw en voeding van de autonome regio Aragon waarbij voor het jaar 2008 maatregelen worden vastgesteld voor het aanvragen, de behandeling en de toekenning van ontkoppelde steun ingevolge de bedrijfstoeslagregeling, de aanvraag voor toekenning van toeslagrechten uit de nationale reserve, oppervlaktesteun en dierensteun voor het seizoen 2008/2009 (jaar 2008), maatregelen voor het opgeven van andere soorten oppervlakten, maatregelen voor verzoeken om vervangende schadevergoeding, agromilieusteun en maatregelen voor de bebossing van landbouwgrond] van 24 januari 2008 (Boletín Oficial de Aragón, nr. 12, 30 januari 2008, blz. 956) bevat dezelfde bepalingen als die vervat in artikel 13, lid 1, onder a), van de regeling van 24 januari 2007, met toevoeging van een laatste alinea, die als volgt luidt:

Op 30 april 2007 heeft verzoekster in de hoofdgedingen onder meer een aanvraag voor de betaling van bedrijfstoeslag ingevolge verordening nr. 1782/2003 ingediend, waarbij zij 48,47 hectaren als ‘subsidiabele hectaren voor reguliere steun’ heeft opgegeven.

Bij besluit van 11 juni 2007 heeft de minister van landbouw van de autonome regio Aragon de door verzoekster in de hoofdgedingen opgegeven oppervlakte evenwel aangepast en deze teruggebracht tot 28,70 hectaren omdat ‘het blijvend grasland het voederareaal overschrijdt’. Van de 63,48 toeslagrechten waarover verzoekster in de hoofdgedingen beschikte zijn er 34,78 uitgesloten omdat zij werden aangemerkt als ‘ongebruikt’.

Op 26 juni 2009 heeft de minister van landbouw van de autonome regio Aragon het bezwaar dat verzoekster in de hoofdgedingen tegen dat besluit had gemaakt, verworpen op basis van zijn standpunt dat op de aanvraag van verzoekster artikel 13 van de regeling van 24 januari 2007 van toepassing is.

Bij arrest van 13 maart 2013 heeft het Tribunal Superior de Justicia de Aragón (gerechtshof Aragon, Spanje) het door verzoekster in de hoofdgedingen tegen het besluit van 26 juni 2009 ingestelde beroep verworpen en daartoe overwogen dat de door de minister van landbouw van de autonome regio Aragon toegepaste regeling van 24 januari 2007 volledig in overeenstemming is met het Unierecht.

Op 22 april 2008 heeft verzoekster in de hoofdgedingen opnieuw een aanvraag voor de betaling van bedrijfstoeslag ingevolge verordening nr. 1782/2003 ingediend, waarbij zij onder meer 63,48 hectaren als ‘subsidiabele hectaren voor reguliere steun’ heeft opgegeven.

Bij besluit van 25 november 2008 heeft de minister van landbouw van de autonome regio Aragon de door verzoekster in de hoofdgedingen opgegeven oppervlakte opnieuw aangepast en deze teruggebracht tot 29,01 hectaren omdat ‘het blijvend grasland het voederareaal overschrijdt’. Van de 63,48 toeslagrechten waarover verzoekster in de hoofdgedingen beschikte zijn er 34,47 uitgesloten omdat zij werden aangemerkt als ‘ongebruikt’.

Op 2 maart 2010 heeft de minister van landbouw van de autonome regio Aragon het bezwaar dat verzoekster in de hoofdgedingen tegen dat besluit had gemaakt, verworpen op basis van zijn standpunt dat op de aanvraag van verzoekster artikel 13 van de regeling van 24 januari 2007 van toepassing is.

Bij arrest van 5 april 2013 heeft het Tribunal Superior de Justicia de Aragón (gerechtshof Aragon) het door verzoekster in de hoofdgedingen tegen het besluit van 2 maart 2010 ingestelde beroep verworpen en daartoe overwogen dat de door de minister van landbouw van de autonome regio Aragon toegepaste regeling van 24 januari 2007 volledig in overeenstemming is met het Unierecht.

Verzoekster in de hoofdgedingen heeft tegen de arresten van het Tribunal Superior de Justicia de Aragón (gerechtshof Aragon) van 13 maart en 5 april 2013 hoger beroep ingesteld bij het Tribunal Supremo (hooggerechtshof), en daarin onder meer aangevoerd dat artikel 44 van verordening nr. 1782/2003 alsmede verordening nr. 795/2004 zijn geschonden. Zij betoogt onder meer dat volgens deze verordeningen zowel bouwland als blijvend grasland als subsidiabele hectaren dienen te worden aangemerkt zonder dat daarbij een beperking wordt gesteld. Enkel de grond die voor blijvende teelten, als bosgrond of voor niet-landbouwactiviteiten in gebruik is, is van deze categorie uitgezonderd. De overheid kan derhalve niet een deel van de door verzoekster opgegeven hectaren uitsluiten op grond dat die hectaren blijvend grasland vormen, en de regeling van 24 januari 2007 is dus in strijd met verordening nr. 1782/2003 omdat begrip ‘subsidiabele hectare’ hierdoor zijn betekenis verliest.

In deze omstandigheden heeft het Tribunal Supremo (hooggerechtshof) beslist om de behandeling van de zaak te schorsen en het Hof de volgende prejudiciële vragen te stellen, die in de zaken C-333/15 en C-334/15 identiek zijn geformuleerd:

Bij beschikking van de president van het Hof van 28 juli 2015 zijn de zaken C-333/15 en C-334/15 gevoegd voor de schriftelijke en de mondelinge behandeling en het arrest.

Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of verordening nr. 1782/2003 aldus moet worden uitgelegd dat deze in de weg staat aan een nationale regeling zoals die in de hoofdgedingen, die niet toestaat dat door een landbouwer opgegeven oppervlakten blijvend grasland die uitstijgen boven de oppervlakte blijvend grasland die oorspronkelijk bij de vaststelling van het bedrag van zijn toeslagrechten per hectare in aanmerking is genomen, als subsidiabele hectaren voor de oppervlaktegebonden steun voor een landbouwseizoen worden aangemerkt tenzij die landbouwer aantoont dat deze oppervlakten in de loop van dat seizoen daadwerkelijk worden gebruikt voor de eigen veehouderijbehoeften van zijn landbouwbedrijf.

Om te beginnen dient te worden verduidelijkt dat verordening nr. 1782/2003 weliswaar is ingetrokken bij verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad van 19 januari 2009 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers, tot wijziging van verordeningen (EG) nr. 1290/2005, (EG) nr. 247/2006, (EG) nr. 378/2007 en tot intrekking van verordening (EG) nr. 1782/2003 (PB 2009, L 30, blz. 16), maar dat de bepalingen van eerstgenoemde verordening van toepassing zijn gelet op het tijdstip van de feiten in de hoofdgedingen.

Vervolgens dient eraan te worden herinnerd dat elke landbouwer krachtens verordening nr. 1782/2003 elk jaar recht heeft op betaling van oppervlaktegebonden steun, waarvan het bedrag wordt vastgesteld aan de hand van de toeslagrechten per hectare die hem bij de inwerkingtreding van de bij deze verordening ingestelde regeling zijn toegekend. Voorwaarde is dat de landbouwer een aantal normen, beheerseisen en eisen op het gebied van de goede landbouw- en milieuconditie naleeft en de aangifteformaliteiten vervult.

Ingevolge artikel 43, lid 1, van verordening nr. 1782/2003 wordt het toeslagrecht per hectare van elke landbouwer berekend door het referentiebedrag — te weten het gemiddelde van de rechtstreekse steun die hem gedurende de driejarige referentieperiode 2000–2002 is toegekend — te delen door het gemiddelde aantal hectaren dat in die periode recht heeft gegeven op die steun. Het totale aantal toeslagrechten moet daarbij gelijk zijn aan dat gemiddelde aantal hectaren. In artikel 43, lid 2, van die verordening wordt daaraan toegevoegd dat alle voederareaal in de referentieperiode is begrepen in de berekening van het gemiddelde aantal hectaren waarvan bij de berekening van de toeslagrechten wordt uitgegaan.

Overeenkomstig artikel 44, lid 1, van verordening nr. 1782/2003 geeft elk toeslagrecht dat gepaard gaat met een subsidiabele hectare recht op de uitbetaling van het in het kader van het toeslagrecht vastgestelde bedrag. Artikel 44, lid 2, van deze verordening bepaalt dat welke landbouwgrond ook van het bedrijf in de vorm van bouwland en blijvend grasland met uitzondering van de grond die voor blijvende teelten, als bosgrond of voor niet-landbouwactiviteiten in gebruik is, een voor de bedrijfstoeslag subsidiabele hectare vormt.

Zoals de advocaat-generaal in punt 25 van haar conclusie heeft opgemerkt, dienen de door de landbouwer opgegeven oppervlakten voor de betaling van oppervlaktegebonden steun, willen zij subsidiabel zijn in de zin van die bepaling, bijgevolg te voldoen aan drie voorwaarden: ten eerste moet het om landbouwgrond gaan, ten tweede dient die grond deel uit te maken van het landbouwbedrijf van die landbouwer, en ten derde mag die grond niet voor blijvende teelten, als bosgrond of voor niet-landbouwactiviteiten in gebruik zijn (zie arrest van 2 juli 2015, Demmer, C-684/13, EU:C:2015:439, punt 54).

Dienaangaande geldt ten eerste dat artikel 2, onder a), van verordening nr. 795/2004 landbouwgrond definieert als de totale door bouwland, blijvend grasland en blijvende teelten ingenomen oppervlakte. Artikel 2, punt 2, van verordening nr. 796/2004, waarnaar wordt verwezen in artikel 2, onder e), van verordening nr. 795/2004, definieert blijvend grasland op zijn beurt als grond met een natuurlijke of ingezaaide vegetatie van grassen of andere kruidachtige voedergewassen die gedurende ten minste vijf jaar niet in de vruchtwisseling van het bedrijf wordt opgenomen.

Uit deze bepalingen volgt dat het antwoord op de vraag of er sprake is van ‘blijvend grasland’ en dus van ‘landbouwgrond’, afhangt van het daadwerkelijke gebruik van de betrokken grond. Een oppervlakte dient als landbouwgrond te worden aangemerkt zodra zij wordt gebruikt als blijvend grasland (arrest van 14 oktober 2010, Landkreis Bad Dürkheim, C-61/09, EU:C:2010:606, punt 37).

Ten tweede geldt dat het landbouwbedrijf in artikel 2, onder b), van verordening nr. 1782/2003 wordt gedefinieerd als het geheel van de productie-eenheden dat door de landbouwer wordt beheerd en zich bevindt op het grondgebied van eenzelfde lidstaat, waarbij de landbouwer in artikel 2, onder a), van die verordening mede wordt gedefinieerd als een natuurlijke of rechtspersoon waarvan het bedrijf zich bevindt op het grondgebied van de Unie en die een landbouwactiviteit uitoefent.

Het Hof heeft dienaangaande reeds geoordeeld dat landbouwgrond deel uitmaakt van het bedrijf van een landbouwer wanneer hij bevoegd is om die grond voor de uitoefening van een landbouwactiviteit te beheren, namelijk wanneer hij bij de uitoefening van zijn landbouwactiviteit op die oppervlakte over voldoende autonomie beschikt (zie arresten van 14 oktober 2010, Landkreis Bad Dürkheim, C-61/09, EU:C:2010:606, punten 58 en 62, alsmede 2 juli 2015, Wree, C-422/13, EU:C:2015:438, punt 44, en Demmer, C-684/13, EU:C:2015:439, punt 58).

Van belang is erop te wijzen dat in de hoofdgedingen niet in geschil is dat de hectaren die verzoekster in de hoofdgedingen voor de betaling van bedrijfstoeslag voor de landbouwseizoenen van de jaren 2007 en 2008 heeft opgegeven, deel uitmaken van de landbouwgrond van haar bedrijf. Evenmin is in geschil dat de opgegeven oppervlakten blijvend grasland inderdaad als zodanig kwalificeren. Het is hoe dan ook aan de verwijzende rechter om een en ander zo nodig te verifiëren.

Ten derde moet worden benadrukt dat verordening nr. 1782/2003 de subsidiabiliteit van de tot een landbouwbedrijf behorende oppervlakten blijvend grasland voor de bedrijfstoeslag niet afhankelijk stelt van de voorwaarde dat die oppervlakten beantwoorden aan de oppervlakten voederareaal waarvan oorspronkelijk bij de berekening van de toeslagrechten van dat bedrijf is uitgegaan, zoals blijkt uit punt 33 van dit arrest.

Voorts wordt het begrip ‘landbouwactiviteit’ in artikel 2, onder c), van verordening nr. 1782/2003 onder meer gedefinieerd als de grond in goede landbouw- en milieuconditie houden zoals vastgesteld op grond van artikel 5 van die verordening. Deze activiteit wordt daarbij op dezelfde voet in aanmerking genomen als landbouwproducten produceren, fokken of telen tot en met het oogsten, het melken, het fokken en het houden van dieren voor landbouwdoeleinden.

Artikel 5, lid 1, van verordening nr. 1782/2003 bepaalt met het oog hierop dat de lidstaten ervoor dienen te zorgen dat alle landbouwgrond, in het bijzonder grond die niet langer wordt gebruikt voor productiedoeleinden, in goede landbouw- en milieuconditie wordt gehouden. Voorts bepaalt artikel 5, lid 2, van deze verordening dat de lidstaten erop dienen toe te zien dat de grond die op de voor de aanvragen van oppervlaktesteun voor 2003 vastgestelde datum blijvend grasland was, als blijvend grasland wordt gehandhaafd.

In dit verband definieert verordening nr. 796/2004 de verschillende verplichtingen in verband met de instandhouding van blijvend grasland, die zowel door de lidstaten als door de landbouwers dienen te worden nageleefd. Zo legt artikel 3 van deze verordening de lidstaten onder meer de doelstelling op om op nationaal of regionaal niveau het aandeel van het blijvend grasland in de totale oppervlakte landbouwgrond te handhaven. Artikel 4 van die verordening voegt daaraan onder meer toe dat, indien blijkt dat dit aandeel van het blijvend grasland afneemt, de betrokken lidstaat de landbouwers de verplichting oplegt dat zij blijvend grasland niet zonder voorafgaande toestemming mogen omzetten.

Dat betekent dat de oppervlakten blijvend grasland van een landbouwbedrijf subsidiabel zijn voor de oppervlaktegebonden steun aangezien zij behoren tot de landbouwgrond van dat bedrijf en, zoals de advocaat-generaal in punt 30 van haar conclusies heeft opgemerkt, het in goede landbouw- en milieuconditie houden van die grond op zichzelf reeds een landbouwactiviteit vormt. De omstandigheid dat de grassen of andere kruidachtige voedergewassen, waaruit de vegetatie op die oppervlakten volgens artikel 2, punt 2, van verordening nr. 796/2004 dient te bestaan, niet direct worden gebruikt voor de eigen veehouderijbehoeften van het landbouwbedrijf, is in dit verband niet van belang.

Deze analyse vindt steun in de met verordening nr. 1782/2003 nagestreefde doelstellingen en de rol die blijvend grasland in het kader van de verwezenlijking van die doelstellingen is toebedeeld.

In overweging 4 van verordening nr. 1782/2003 wordt immers aangegeven dat blijvend grasland een positief milieueffect heeft en dat het dienstig is maatregelen ter bevordering van de instandhouding van bestaand blijvend grasland vast te stellen om een massale omzetting in bouwland te voorkomen.

Het Hof heeft in dit verband al geoordeeld dat de milieubescherming — een van de wezenlijke doelstellingen van de Unie — moet worden geacht tevens een doelstelling van het gemeenschappelijke landbouwbeleid te zijn (arrest van 16 juli 2009, Horvath, C-428/07, EU:C:2009:458, punt 29) en meer in het bijzonder behoort tot de doelstellingen van de bedrijfstoeslagregeling (arrest van 14 oktober 2010, Landkreis Bad Dürkheim, C-61/09, EU:C:2010:606, punt 39), zoals blijkt uit de overwegingen 3, 21 en 24 van verordening nr. 1782/2003.

Verder strekt verordening nr. 1782/2003 er blijkens overweging 24 toe om het systeem van rechtstreekse productiesteun zoals dat tot dan toe gangbaar was, te vervangen door een systeem van rechtstreekse steun aan landbouwbedrijven waarbij de steun is ontkoppeld van de productie en rechtstreeks wordt uitbetaald aan de landbouwers als aanvulling op hun inkomen (zie arrest van 5 februari 2015, Agrooikosystimata, C-498/13, EU:C:2015:61, punt 40).

Daaruit volgt dat alle oppervlakten blijvend grasland die tot de landbouwgrond van een landbouwbedrijf behoren, subsidiabel zijn voor de oppervlaktegebonden steun in de zin van artikel 44, lid 2, van verordening nr. 1782/2003, waarbij deze subsidiabiliteit niet afhankelijk is van de voorwaarde dat die oppervlakten overeenkomen met het voederareaal dat oorspronkelijk is begrepen in de berekening van het gemiddelde aantal hectaren waarvan is uitgegaan bij de berekening van de toeslagrechten, en evenmin afhankelijk is van de voorwaarde dat de oppervlakten blijvend grasland die uitstijgen boven dat voederareaal daadwerkelijk worden gebruikt voor de eigen veehouderijbehoeften van het landbouwbedrijf, een en ander mits die oppervlakten worden gebruikt voor een landbouwactiviteit in de zin van deze verordening, hetgeen ter beoordeling staat van de verwijzende rechter.

Bijgevolg dient op de eerste vraag te worden geantwoord dat verordening nr. 1782/2003 aldus moet worden uitgelegd dat deze in de weg staat aan een nationale regeling zoals die in de hoofdgedingen, die niet toestaat dat door een landbouwer opgegeven oppervlakten blijvend grasland die uitstijgen boven de oppervlakte blijvend grasland die oorspronkelijk bij de vaststelling van het bedrag van zijn toeslagrechten per hectare in aanmerking is genomen, als subsidiabele hectaren voor de oppervlaktegebonden steun voor een landbouwseizoen worden aangemerkt tenzij die landbouwer aantoont dat deze oppervlakten in de loop van dat seizoen daadwerkelijk worden gebruikt voor de eigen veehouderijbehoeften van zijn landbouwbedrijf.

Gelet op het antwoord op de eerste vraag, behoeft de tweede vraag niet te worden beantwoord, aangezien deze enkel aan het Hof was voorgelegd voor het geval dat de eerste vraag ontkennend zou worden beantwoord.