Einde inhoudsopgave
Rechtsbescherming tegen bestuurshandelen (SteR nr. 2) 2011/II.4.4.3.2
4.4.3.2 Algemeen verbindende voorschriften en beleidsregels
L.A. Kjellevold Hoegee, datum 01-07-2011
- Datum
01-07-2011
- Auteur
L.A. Kjellevold Hoegee
- JCDI
JCDI:ADS582010:1
- Vakgebied(en)
Rechtswetenschap / Algemeen
Bestuursprocesrecht / Algemeen
Voetnoten
Voetnoten
Zie Kamerstukken II, 1997/98, 26 077, nrs. 1-3. Door dit wetsvoorstel werd de uitstelpe-riode van vijf jaar uiteindelijk vervangen door uitstel tot ‘met ingang van een bij wet te bepalen tijdstip’. Literatuur hierover zie o.a.: Van Male1988a; Bok 1991; Van den Berg 1992; Dijkstra 1996; Van Kemenade 1997; Neerhof e.a 1997; Polak e.a. 1998, p. 67-68; Boukema 1998; De Waard 1998; Weggeman 1998; Allewijn 1998a; Damen 1998 en Polak 1999.
Kamerstukken II 1993/94, 23 700, nr. 3, p. 105 (MvT).
Zie in dit verband Zijlstra 2002.
Zie ABRvS 13 januari 2000, JB 2000, 27 (Bloemenmarkt Amsterdam).
Zie o.a. CBb 6 juni 2007, AB 2007, 238 m. nt. Cartigny. Indien een regeling zelf geen normstelling bevat, maar nauw verweven is met een avv, kan de regeling geacht worden onderdeel uit te maken van het betreffende avv. Dit was het geval in ABRvS 18 augustus 2000, JB 2000, 295.
Dat de grens tussen avv’s en concrete normen moeilijk te trekken is, blijkt o.a. uit ABRvS 5 juli 2006, Gst. 2006, 7257, 177 m.nt. Sillen. Zie in dit verband ook ABRvS 28 juni 2006, AB 2006, 236 m.nt. Nijmeijer en ABRvS 6 december 2006, Gst. 2007, 42 m.nt. Schutgens. Zie ook Munneke 2008, p. 19.
Op grond van artikel 8:2 lid 1, aanhef en onder a Awb is (rechtstreeks) beroep tegen besluiten inhoudende een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel uitgesloten.1 Tegen intrekkings-, inwerkingtredings- en goedkeuringsbesluiten die zien op het van kracht worden of de intrekking van een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel staat evenmin bestuursrechtelijke rechtsbescherming open, zo blijkt uit de onderdelen b en c van artikel 8:2 lid 1 Awb.
De uitzondering zou van tijdelijke aard zijn. Vijf jaar na de inwerkingtreding van de Awb zou artikel 8:2 vervallen.2 Met het uitstel van de beroepsmogelijkheid wilde de wetgever het aantal beroepsprocedures en overbelasting van de rechterlijke macht in de beginfase van het nieuwe stelsel van bestuursrechtelijke rechtsbescherming beperken. De bestuursrechter en het bestuur werd tijd gegund om met de Awb ervaring op te doen. De uitzondering is echter ondanks kritiek tot op heden blijven bestaan.3 De kans dat beroep tegen avv’s en beleidsregels op korte termijn wordt opengesteld is klein. In een brief van 14 juli 2004 van minister Donner van Justitie en minister Remkes van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties aan de Tweede Kamer, neemt het kabinet het volgende standpunt in:
‘Het kabinet verwacht allereerst een doorbreking van het evenwicht tussen bestuur en rechter als de mogelijkheden voor de rechter om regelgeving te toetsen worden verruimd. De controle op deze regelgeving dient in de eerste plaats toe te komen aan vertegenwoordigende lichamen als de Staten-Generaal, de provinciale staten en de gemeenteraad. Ten tweede verwacht het kabinet dat de voortgang van het bestuurshandelen wordt belemmerd door onzekerheid over de daadwerkelijke inwerkingtreding van de algemeen verbindende voorschriften en beleidsregels. Ten derde wijst het kabinet op de te verwachten toename van het aantal beroepen bij de rechter, in een tijd waarin de bestuursrechter toch al overbelast is. De bestuursrechtspraak is hier niet op berekend en de hiervoor benodigde budgetten zijn niet beschikbaar. Dit alles betekent dat het kabinet geen wetgeving in procedure zal brengen die strekt tot het laten vervallen van artikel 8:2 van de Awb.4
Uit het kabinetsstandpunt blijkt dat er ook principiële argumenten tegen (rechtstreeks) beroep tegen avv’s en beleidsregels zijn. Het zal dus voor de toegang tot de bestuursrechter (voorlopig) van belang blijven of een besluit een avv of een beleidsregel inhoudt.
Avv’s worden ook wel wettelijke voorschriften of materiële wetgeving genoemd. Een definitie van het begrip avv ontbreekt in de Awb. Volgens de MvT wordt hieronder echter begrepen: ‘een naar buiten werkende, voor de daarbij betrokkenen bindende (algemene) regel, uitgegaan van het openbaar gezag dat de bevoegdheid daartoe aan de wet ontleent.5 De jurisprudentie heeft geconcretiseerd wanneer hieraan is voldaan.6 De regeling moet werking hebben buiten het orgaan dat de regeling heeft vastgesteld en van algemene aard zijn, dat wil zeggen betrekking hebben op een onbepaald aantal gevallen.7 Uit de rechtspraak volgt dat de regel bovendien een zelfstandige norm, dat wil zeggen een recht of verplichting, moet bevatten.8 Is dit niet het geval, dan is er vaak sprake van een voor beroep vatbare concrete norm.9 Een voorbeeld hiervan is de aanwijzing door het college van burgemeester en wethouders van de wegen binnen de bebouwde kom waar grote voertuigen mogen parkeren, indien een gemeentelijke verordening grote voertuigen verbiedt binnen de bebouwde kom te parkeren behalve op de door het college aangewezen wegen. Dit aanwijzingsbesluit bevat geen zelfstandige rechtsnorm, maar bevat een nadere concretisering van de in de verordening gegeven rechtsnorm naar plaats.
Naar buiten werkend betekent dat de regeling moet werken buiten het orgaan dat de regeling heeft vastgesteld.
Voorbeelden van avv’s zijn (naar buiten werkende) algemene maatregelen van bestuur en verordeningen van decentrale overheden.
Van het begrip beleidsregel bevat de Awb wél een definitie, vervat in artikel 1:3 lid 4. Hieruit blijkt dat het moet gaan om een:
bij besluit vastgestelde;
algemene regel, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift;
omtrent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan.