ABRvS, 13-06-2012, nr. 201101621/1/A4

Op 1 juli 2008 is de Wet ruimtelijk ordening in werking getreden. Ingevolge de Invoeringswet Wet ruimtelijke ordening blijft het recht zoals dat gold vóór het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet van toepassing ten aanzien van een vrijstelling als bedoeld in artikel 19, eerste of tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO) waarvan het verzoek is ingediend voor dat tijdstip.

Voorgeschiedenis

Op grond van het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied Dalen", rust op het perceel waar Hopieve de vergistingsinstallatie wil vestigen de bestemming "Rioolwaterzuiveringsinstallatie". De vestiging van een vergistingsinstallatie is daarmee in strijd. Om de vestiging mogelijk te maken, heeft Hopieve op 12 juni 2007 een aanvraag ingediend om met toepassing van artikel 19, eerste lid, van de WRO vrijstelling te verlenen. Nadat het ontwerpbesluit, strekkende tot verlening van de vrijstelling, ter inzage was gelegd zijn zienswijzen naar voren gebracht. In zijn vergadering van 7 mei 2009 heeft het college overeenkomstig een ambtelijk advies, inclusief een nota getiteld "Beoordeling van de 17 ingediende zienswijzen inzake de (co)vergistingsinstallatie aan de Drift te Dalen" (hierna: de zienswijzenbeoordeling), besloten dat de zienswijzen grotendeels niet worden overgenomen, en dat de vrijstellingsprocedure wordt voortgezet door middel van het aanvragen van een verklaring van geen bezwaar bij het college van gedeputeerde staten.

Op 18 juni 2009 heeft het college Hopieve bericht dat is besloten tot voortzetting van de vrijstellingsprocedure.

Op 8 september 2009 heeft de gemeenteraad van Coevorden een motie aangenomen waarin het college wordt verzocht bij de beslissing op de aanvraag om verlening van de vrijstelling rekening te houden met het standpunt van de raad dat de vestiging van de vergistingsinstallatie vanwege het landschappelijk waardevolle gebied waarin deze wordt gevestigd, niet acceptabel is.

Bij het besluit van 26 november 2009 heeft het college geweigerd vrijstelling te verlenen omdat, kort weergegeven, de voorziene locatie niet strookt met de criteria uit de Handreiking (co-)vergisting van mest (Infomil, april 2005; hierna: de Handreiking) en het Beleidskader covergisting van de provincie Drenthe van oktober 2006 (hierna: het Beleidskader).

De rechtbank heeft het besluit van 26 november 2009 vernietigd omdat, kort weergegeven, het college in zijn motivering onvoldoende heeft beargumenteerd waarom het is teruggekomen van zijn eerdere bereidheid planologische medewerking te verlenen aan de vestiging van de vergistingsinstallatie en onvoldoende is ingegaan op het treffen van eventuele compenserende maatregelen.

De uitspraak van de rechtbank

Het college betoogt allereerst dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat niet in geschil is dat de vestiging van de vergistingsinstallatie volgens het stappenplan van de Handreiking op de voorziene locatie mogelijk is. Deze vestiging is volgens het college juist in strijd met de criteria van zowel de Handreiking als het Beleidskader.

De Handreiking bevat in hoofdstuk 4 een stappenplan voor het beoordelen van een planologisch aanvaardbare locatie voor een industriële vergistingsinstallatie. Voor de hier aan de orde zijnde installatie houdt dit stappenplan, kort weergegeven, in dat industrie- en bedrijventerreinen, vestigingsgebieden voor glastuinbouw en terreinen voor rioolwaterzuiveringsinstallaties (RWZI) of stortplaatsen (mits deze liggen buiten kwetsbare gebieden en buiten landschappelijk of cultuurhistorisch waardevolle gebieden) geschikte vestigingslocaties zijn (stap 1). Indien een dergelijke locatie niet voorhanden is, kan worden bezien of op basis van de volgende stappen een geschikte locatie kan worden gekozen. In de stappen 2 tot en met 4 worden enkele andere mogelijke locaties genoemd, die in dit geval niet relevant zijn. Tot slot wordt bij stap 5 opgemerkt dat indien de stappen 1 tot en met 4 geen geschikte locaties hebben opgeleverd, het nog steeds mogelijk is een bepaalde locatie aan te wijzen voor een centrale vergistingsinstallatie. Daarbij is vermeld dat er dan echter een goed onderbouwde argumentatie moeten worden geleverd waarom juist die locatie hiervoor in aanmerking komt. De argumentatie, zo is vermeld, moet bijzonder overtuigend zijn.

Het Beleidskader sluit wat de vestiging van een installatie als hier aan de orde betreft aan bij het stappenplan.

Aan het besluit van 26 november 2009 heeft het college primair ten grondslag gelegd dat verlening van de vrijstelling voor de vestiging van de vergistingsinstallatie in strijd is met het stappenplan van de Handreiking. Het college betoogt dan ook op zichzelf terecht dat de rechtbank ten onrechte heeft aangenomen dat ook volgens het college de vestiging van de vergistingsinstallatie volgens het stappenplan op de voorziene locatie mogelijk is.

Op de locatie waarvoor vrijstelling is gevraagd, is weliswaar in het verleden een RWZI geëxploiteerd, maar niet is beoogd om in de toekomst hier opnieuw een RWZI te exploiteren. Beoogd is om op deze locatie uitsluitend een vergistingsinstallatie te vestigen. Het college heeft in het hoger beroepschrift terecht betoogd dat het hier dus niet gaat om een terrein van een RWZI waarop tevens een vergistingsinstallatie wordt gevestigd, zodat het terrein niet één van de in stap 1 van de Handreiking opgesomde voorkeurslocaties is voor vestiging van een vergistingsinstallatie.

Weliswaar is het volgens stap 5 van de Handreiking mogelijk om ook op andere locaties dan de in stap 1 beschreven locaties een vergistingsinstallatie te vestigen, maar het college heeft op goede gronden kunnen concluderen dat de beoogde locatie niet in aanmerking komt. Het college heeft in redelijkheid kunnen oordelen dat de omgeving van deze locatie landschappelijk waardevol gebied is, dat in het bestemmingsplan dan ook is bestemd voor, kort weergegeven, het behoud en herstel van de landschappelijke en natuurlijke waarden van essen, van oude veldontginningen en van landschappelijke waarden van beekdalen. Een ligging in landschappelijk waardevol gebied is volgens de Handreiking al een reden om uitbreiding van een RWZI met een vergistingsinstallatie planologisch niet aanvaardbaar te achten (stap 1), hoewel in zo'n geval enkel een al bestaande inbreuk op het landschap mogelijk wordt vergroot. Hiermee zou onverenigbaar zijn dat, zoals hier, de vestiging van een solitaire vergistingsinstallatie in landschappelijk waardevol gebied (stap 5) wél mogelijk zou zijn. Hierbij merkt de Afdeling nog op dat in dit verband niet doorslaggevend is dat, zoals uit de zienswijzenbeoordeling blijkt, het college ervan is uitgegaan dat de vergistingsinstallatie het landschap niet méér hoeft aan te tasten dan de voormalige RWZI. Ter beoordeling staat slechts of het college in redelijkheid heeft kunnen oordelen of de thans gewenste ruimtelijke ontwikkeling, te weten de vestiging van de vergistingsinstallatie, uit landschappelijk oogpunt aanvaardbaar is, en niet of deze ontwikkeling het landschap meer of minder aantast ten opzichte van een situatie die in het verleden heeft bestaan.

Het college heeft gelet hierop in het besluit van 26 november 2009 op goede gronden kunnen concluderen dat de vestiging van de vergistingsinstallatie in strijd is met de door hem gehanteerde criteria van de Handreiking en het Beleidskader.

Het college betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat, gezien de eerder getoonde bereidheid om de vrijstelling te verlenen, het college onvoldoende heeft gemotiveerd waarom het tot een ander standpunt is gekomen, en in de motivering onvoldoende is ingegaan op eventuele compenserende maatregelen. Anders dan in het oordeel van de rechtbank ligt besloten, is volgens het college in ieder geval niet van meet af aan bereidheid getoond om de vrijstelling te verlenen.

De bevoegdheid om krachtens artikel 19 van de WRO vrijstelling te verlenen is een discretionaire bevoegdheid, waarbij de rechter de beslissing terughoudend moet toetsen. Dat wil zeggen dat hij zich moet beperken tot de vraag of het college in redelijkheid tot zijn besluit op het verzoek heeft kunnen komen.

Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 1 maart 2006 in zaak nr. <a target="_blank" href="http://www.raadvanstate.nl/uitspraken/zoeken_in_uitspraken/zoekresultaat/?verdict_id=xphJuWv%2BafY%3D">200503311/1a>, kan aan het college niet de bevoegdheid worden ontzegd om bij het volgen van de gefaseerde vrijstellingsprocedure terug te komen van zijn aanvankelijke bereidheid om met toepassing van artikel 19 van de WRO een vrijstelling te verlenen. Wel zal het bij het alsnog weigeren om vrijstelling te verlenen deugdelijk dienen te motiveren waarom het van inzicht is veranderd en bij die afweging mede het bij de verzoeker om vrijstelling gewekte vertrouwen door de aanvankelijk uitgesproken bereidheid dienen te betrekken.

In dit geval is allereerst van belang vast te stellen, of en op welk moment het college de bereidheid heeft getoond om vrijstelling te verlenen in de hiervoor weergegeven zin.

Hierbij merkt de Afdeling op dat het moet gaan om de situatie dat het college bij de aanvrager het gerechtvaardigd vertrouwen heeft gewekt dat de vrijstelling zonder meer zal worden verleend. Niet voldoende is dat uit uitlatingen van het bevoegd gezag enkel een in beginsel positieve houding over het voorgenomen project blijkt. De definitieve beslissing over de verlening van de vrijstelling vindt pas plaats bij het besluit op de aanvraag, en die beslissing kan mede afhankelijk van alle in de verdere loop van de procedure naar voren gekomen feiten en belangen - ook de mogelijke belangen van derden - anders uitvallen dan het bevoegd gezag in eerste instantie heeft ingeschat.

In 2004, nog voor de aanvraag om verlening van de vrijstelling, heeft ambtelijk overleg plaatsgevonden met Hopieve. Naar aanleiding van dit overleg heeft het college Hopieve bij brief van 20 december 2004 bericht dat het in principe een positief standpunt inneemt, en in beginsel bereid is een vrijstellingsprocedure of een procedure tot wijziging van het bestemmingsplan te doorlopen. Verder is in deze brief vermeld dat voordat wordt besloten deze procedures te starten, het plan eerst nader moet worden uitgewerkt. Het college stelt terecht dat met deze brief bij Hopieve niet het vertrouwen is gewekt dat zonder meer vrijstelling zou worden verleend, alleen al omdat op dat moment zowel de plannen van Hopieve als de gedachtevorming daarover aan de zijde van het college te zeer oriënterend van aard waren.

Op 29 mei 2007, opnieuw voor de aanvraag om verlening van de vrijstelling, heeft overleg plaatsgehad. Zoals blijkt uit het daarvan opgestelde verslag, is daar besproken dat het college naar aanleiding van een principe-verzoek van Hopieve zal beoordelen of het medewerking aan het initiatief wil verlenen, en dan zal meedelen welke informatie aangeleverd moet worden. Hieruit blijkt niet dat is toegezegd dat de vrijstelling zonder meer zal worden verleend, maar juist dat op dat moment nog niet vaststond of medewerking aan de verlening van de vrijstelling zou worden verleend.

Bij brief van 12 november 2007 heeft het college Hopieve gemeld in principe bereid te zijn een vrijstellingsprocedure te starten nadat Hopieve een goede ruimtelijke onderbouwing heeft opgesteld. In deze brief valt geen toezegging te lezen dat de vrijstelling zonder meer zal worden verleend, alleen al omdat verlening daarvan mede afhankelijk is van de nog op te stellen ruimtelijke onderbouwing. Dat bij deze brief mede een voorstel voor een planschadeovereenkomst is gevoegd, houdt evenmin een dergelijke toezegging in.

Het ter inzage leggen van het ontwerpbesluit strekkende tot verlening van de vrijstelling in oktober 2008 kan evenmin worden beschouwd als een omstandigheid waaraan Hopieve het gerechtvaardigde vertrouwen kon ontlenen dat de vrijstelling zonder meer zal worden verleend. Uit de aard van de voorbereidingsprocedure volgt immers, dat het uiteindelijk te nemen besluit op de aanvraag een andere strekking kan hebben dan het ontwerp ervan.

Op 9 mei 2009 heeft het college in zijn vergadering beslist dat een verklaring van geen bezwaar zal worden aangevraagd. In de mede bij deze beslissing betrokken zienswijzenbeoordeling zijn alle over het ontwerpbesluit naar voren gebrachte zienswijzen besproken. In deze zienswijzen heeft het college geen reden gezien om af te zien van verlening van de vrijstelling en ook voor het overige is niet gebleken dat het college op dat moment nog enig voorbehoud bij het verlenen van de vrijstelling maakte, anders dan dat voor die verlening het verkrijgen van een verklaring van geen bezwaar noodzakelijk was. Uit dit standpunt, dat blijkens de stukken ook als zodanig aan Hopieve ter kennis is gebracht, kon Hopieve het gerechtvaardigde vertrouwen ontlenen dat wat het college betreft de vrijstelling zonder meer zou worden verleend.

Het college heeft gezien het voorgaande op zichzelf terecht betoogd dat niet van meet af aan het vertrouwen is gewekt dat de vrijstelling zou worden verleend. Dit laat onverlet dat dit gerechtvaardigde vertrouwen wel is gewekt met de kennisgeving van de collegebeslissing van 9 mei 2009. Gezien hetgeen onder 2.5.1 is overwogen, diende het college deugdelijk te motiveren waarom het is teruggekomen van zijn bereidheid om de vrijstelling te verlenen en daarbij mede aandacht te besteden aan het bij Hopieve opgewekte vertrouwen.

Uit het besluit van 26 november 2009 blijkt dat naar aanleiding van de op 8 september 2009 aangenomen gemeenteraadsmotie opnieuw is beoordeeld of de voorgenomen vestiging van de vergistingsinstallatie zich zou verdragen met de door het college tot uitgangspunt genomen Handreiking en Beleidskader. Uit hetgeen eerder is overwogen, volgt dat het college op goede gronden tot de conclusie is gekomen dat - anders dan het voorheen meende - de vestiging van de installatie zich niet met deze uitgangspunten verdraagt. Hiermee heeft het college zijn standpunt dat ruimtelijke belangen zich verzetten tegen vestiging van de vergistingsinstallatie deugdelijk gemotiveerd.

Wat de belangen van Hopieve betreft, is in het besluit van 26 november 2009 primair het standpunt ingenomen dat deze belangen niet opwegen tegen het ruimtelijk belang bij weigering van de vrijstelling, met name omdat de door Hopieve in verband met de vrijstelling gemaakte kosten zijn gemaakt terwijl de uitkomst van de procedure onzeker was. Zoals eerder is overwogen, mocht Hopieve op basis van de collegebeslissing van 9 mei 2009 erop vertrouwen dat van de zijde van het college zonder meer zou worden meegewerkt aan verlening van de vrijstelling. De motivering van het college, die berust op de veronderstelling dat bij Hopieve nimmer vertrouwen is gewekt, is in dit opzicht ondeugdelijk.

De rechtbank is gezien het voorgaande terecht tot de conclusie gekomen dat de motivering van het besluit van 26 november 2009 ondeugdelijk is.

Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.

Nieuw besluit na vernietiging

Bij besluit van 20 december 2011 heeft het college opnieuw besloten de gevraagde vrijstelling te weigeren. Dit besluit wordt, gelet op de artikelen 6:18, eerste lid, en 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, geacht eveneens onderwerp te zijn van dit geding.

Het college heeft aan de weigering wederom primair ten grondslag gelegd dat vestiging van de vergistingsinstallatie in strijd is met de Handreiking en het Beleidskader. Het college heeft er verder op gewezen dat, kort weergegeven, alternatieve vestigingslocaties binnen de gemeente waartegen geen ruimtelijke bezwaren bestaan besproken zijn en nog steeds bespreekbaar zijn. Wat de belangen van Hopieve betreft, heeft het college geconcludeerd dat - kort weergegeven - door Hopieve niet inzichtelijk is gemaakt dat en tot welke hoogte kosten zijn gemaakt in de periode na medio mei 2009, zodat in zoverre geen aanleiding bestaat om bij het besluit van 20 december 2011 compensatie te bieden.

Hopieve betoogt met betrekking tot het besluit van 20 december 2011 allereerst dat de verwijzing naar de Handreiking en het Beleidskader geen deugdelijke motivering is voor de weigering, omdat het college in eerste instantie meende dat aan de hierin neergelegde criteria werd voldaan. Verder heeft het college, zo begrijpt de Afdeling het betoog van Hopieve, aan de aantasting van het landschap te veel gewicht toegekend, omdat een mogelijke uitbreiding van het recreatiepark De Huttenheugte en van Plopsaland eveneens zou kunnen leiden tot aantasting van het landschap. Tot slot betoogt Hopieve dat de grond op de beoogde vestigingslocatie al geroerd is bij de vestiging van de RWZI, zodat het college in het besluit van 20 december 2011 onder verwijzing naar een uitgevoerde cultuurhistorische inventarisatie ten onrechte heeft geconstateerd dat cultuurhistorische waarden in het geding zijn.

Zoals onder 2.4.3 is overwogen, is het college op goede gronden tot de conclusie gekomen dat de vestiging van de vergistingsinstallatie in strijd is met de Handreiking en het Beleidskader, reeds omdat deze vestiging plaatsvindt in landschappelijk waardevol gebied. Het college heeft terecht betoogd dat de vraag of een mogelijke uitbreiding van de Huttenheugte of Plopsaland een aantasting van het landschap meebrengt, aan deze conclusie niet afdoet.

Het betoog van Hopieve over de cultuurhistorische waarden mist feitelijke grondslag. De verwijzing hiernaar door het college heeft, anders dan Hopieve kennelijk meent, geen betrekking op de vraag of de bodem op de vestigingslocatie waardevol is, maar op de vraag of de omgeving waardevol is, hetgeen volgens de inventarisatie het geval is.

Wat de alternatieve vestigingslocaties betreft heeft Hopieve met name betoogd dat - in de woorden van de Afdeling - de mogelijke alternatieve locaties bedrijfseconomisch minder of niet aantrekkelijk zijn. De Afdeling acht dit niet doorslaggevend voor het huidige geding. Ook indien zou vaststaan dat binnen de gemeente geen alternatieve locaties voorhanden zijn waar een voor Hopieve bedrijfseconomisch gewenste exploitatie van een vergistingsinstallatie mogelijk is, betekent dit niet dat het college gehouden zou zijn de vestiging op de door Hopieve gewenste locatie ondanks de strijd met de door hem gehanteerde planologische uitgangspunten toe te staan.

Gezien het voorgaande geeft hetgeen Hopieve aanvoert geen grond voor het oordeel dat het college niet met een deugdelijke motivering heeft geconcludeerd dat vestiging van de vergistingsinstallatie op de beoogde locatie in strijd is met de door hem gehanteerde planologische uitgangspunten.

Hopieve betoogt verder dat de motivering tekort schiet over de kosten die zij in het vertrouwen dat de vrijstelling zou worden verleend, heeft gemaakt. Zij betoogt primair dat de vrijstelling slechts zou mogen worden geweigerd onder compensatie van de kosten die vanaf 2004 zijn gemaakt, en niet - zoals het college meent - vanaf medio mei 2009. Verder betoogt Hopieve dat het college ten onrechte heeft overwogen dat zij haar kosten niet voldoende heeft gespecificeerd.

Uit hetgeen eerder, onder 2.5.4 is overwogen, volgt dat het college terecht uitsluitend kosten die vanaf medio 2009 zijn gemaakt bij zijn motivering heeft betrokken, omdat Hopieve pas vanaf dat moment erop mocht vertrouwen dat het college de vrijstelling zou verlenen indien - zoals ook is gebeurd - het college van gedeputeerde staten de daarvoor benodigde verklaring van geen bezwaar zou verstrekken.

Bij brieven van 23 oktober 2009 en 10 november 2009 heeft Hopieve aan het college laten weten welke kosten zij heeft gemaakt in verband met de voorgenomen vestiging van de vergistingsinstallatie.

In reactie hierop heeft het college Hopieve meegedeeld, kort weergegeven, dat een nadere specificatie van de kosten noodzakelijk is omdat de gestelde kosten betrekking hebben op de periode vanaf 2004, terwijl op dat moment volgens het college nog geenszins sprake was van opgewekt vertrouwen.

In reactie hierop heeft Hopieve meegedeeld dat zij aan dit verzoek niet tegemoet komt, omdat volgens haar alle kosten die vanaf 2004 zijn gemaakt voor compensatie in aanmerking komen.

De gestelde kostenposten hebben grotendeels betrekking op kosten die voor mei 2009 zijn gemaakt. Voor het overige kon het college van deze kosten niet vaststellen of deze mede betrekking hebben op kosten die in de periode daarna zijn gemaakt, omdat Hopieve hierover geen informatie heeft verstrekt. Daargelaten de vraag of van alle gestelde kostenposten kan worden vastgesteld dat deze verband houden met het vrijstellingsbesluit, staat hiermee vast dat het college in het besluit van 20 december 2011 terecht heeft geconcludeerd dat niet is gebleken van kosten die zijn gemaakt op basis van door het college opgewekt vertrouwen.

Het beroep van Hopieve geeft gezien het voorgaande geen grond voor het oordeel dat de motivering van het college om tot weigering van de vrijstelling over te gaan, ondeugdelijk is.

Het beroep tegen het besluit van 20 december 2011 is ongegrond.

Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.