HR, 12-01-2024, nr. 22/04380

De Gemeente, verweerster in cassatie, heeft in 2005 met [de huurder] (‘ [de huurder] ’) een huurovereenkomst gesloten voor de verhuur van een standplaats met berging. Op de standplaats is door [de huurder] een woonwagen geplaatst. [de bewoner] , eiser in cassatie, is in 2013 met [de huurder] gaan samenwonen. Na beëindiging van de relatie tussen [de huurder] en [de bewoner] , is [de huurder] uit de woonwagen verhuisd en is [de bewoner] daar blijven wonen. Voor zover in cassatie nog van belang, heeft de Gemeente gevorderd dat [de bewoner] wordt veroordeeld om de woonwagen te ontruimen. In eerste aanleg en in hoger beroep is die vordering toegewezen. In cassatie is alleen nog het beroep van [de bewoner] op art. 8 EVRM aan de orde, in de zin van het recht op de woning.

De zaak geeft mij aanleiding om iets in algemene zin te zeggen over het recht op de woning in de zin van art. 8 EVRM (hoofdstuk 3).

Vervolgens bespreek ik het cassatiemiddel (hoofdstuk 4). Tegen de achtergrond van de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) heeft het arrest van het hof niet de maat, namelijk wat betreft het beroep dat door [de bewoner] is gedaan op de omstandigheid dat het voor hem vrijwel onmogelijk is om voor enige andere passende woonruimte in aanmerking te komen. In verband met de inhoud van het partijdebat heb ik echter geen twijfel dat de uitkomst waartoe het hof is gekomen, juist is (hierna 4.11 e.v.). Daarom stel ik voor in het arrest van het hof te lezen wat er behoorde te staan. Uitgaande van die lezing faalt mijns inziens het cassatieberoep.

In cassatie kan van de volgende feiten worden uitgegaan:1.

(i) Bij huurovereenkomst van 29 juni 2005 heeft de Gemeente aan [de huurder] verhuurd de standplaats met berging gelegen aan de [a-straat 1] te [plaats] (hierna ook: het gehuurde). Het gehuurde is uitsluitend bestemd voor het plaatsen van een woonwagen in de zin van de Woningwet.

(ii) [de huurder] heeft een eigen woonwagen op het gehuurde geplaatst.

(iii) In 2013 is [de huurder] met [de bewoner] gaan samenwonen in de woonwagen die op het gehuurde staat. [de bewoner] is per 18 april 2013 op dit adres ingeschreven in de gemeentelijke basisadministratie. De relatie tussen [de bewoner] en [de huurder] is in 2015 geëindigd.

(iv) [de huurder] is verhuisd naar het adres [b-straat 1] te [plaats] en is met ingang van 28 april 2015 op dat adres ingeschreven in de gemeentelijke basisadministratie.

(v) Op 29 juli 2015 heeft de Gemeente aan [de huurder] geschreven:

‘(...) U heeft telefonisch op 18 mei 2015 een verzoek ingediend voor de aanpassing van de hoofdhuurder van huurovereenkomst voor een woonwagenstandplaats met contractnummer [001] . Op deze huurovereenkomst zijn van toepassing de algemene huurvoorwaarden voor woonwagens en standplaatsen in eigendom bij de gemeente Haarlem, vastgesteld op 8 december 1992 door burgemeesters en wethouders van Haarlem. Onder deze voorwaarden valt het uitsterfbeleid op woonwagenplaatsen en dit betekent dat het niet mogelijk is om de plaats opnieuw te verhuren. U zult schriftelijk de huuropzegging dienen te voldoen en er zal door de afdeling Juridische Zaken worden bekeken of de aanpassing naar een andere hoofdhuurder volgens de algemene huurvoorwaarden mogelijk is. Aangezien u al uitgeschreven bent op het adres [a-straat 1] , verzoek ik u deze schriftelijke opzegging per omgaande aan ons te sturen. (...)’

(vi) Bij brief van 11 januari 2016 hebben [de huurder] en [de bewoner] , onder verwijzing naar het tussen hen gesloten samenlevingscontract, de Gemeente verzocht de huurovereenkomst op hun beider naam te zetten.

(vii) De Gemeente heeft bij aangetekende brief van 29 april 2016 de huurovereenkomst met [de huurder] opgezegd tegen 1 februari 2017 op de grond dat zij zich niet als goed huurder gedraagt door het gehuurde niet zelf te bewonen. Deze brief is niet gevolgd door een beëindigingsprocedure bij de kantonrechter. In de brief staat ook dat [de bewoner] het gehuurde zonder recht of titel bewoont en dat het [de huurder] op grond van algemene huurvoorwaarden niet is toegestaan het gehuurde zonder schriftelijke toestemming van de Gemeente aan derden in gebruik te geven.

(viii) Bij aangetekende brief van 11 december 2019 heeft de Gemeente de huurovereenkomst met [de huurder] opgezegd tegen 1 juli 2020. Als grond voor de opzegging is wederom aangevoerd dat [de huurder] zich niet als goed huurder gedraagt door het gehuurde niet zelf te bewonen. In de brief is verder vermeld dat het vigerende bestemmingsplan wonen op de locatie van de woonwagenstandplaats [a-straat] niet langer toestaat. [de huurder] is dan ook verzocht de standplaats leeg en ontruimd op te leveren.

(ix) Bij brief van 19 december 2019 heeft de gemachtigde van [de huurder] en [de bewoner] zich namens [de bewoner] op het standpunt gesteld dat [de bewoner] de huur als hoofdhuurder heeft voortgezet, althans dat tussen hem en de Gemeente een huurovereenkomst bestaat. Voorts heeft de gemachtigde er op gewezen dat de Gemeente geen uitsterfbeleid meer mag toepassen op woonwagenstandplaatsen. Ten slotte heeft hij verzocht dat de Gemeente de huurrelatie met [de bewoner] voortzet.

(x) Bij brief van 10 februari 2020 heeft de gemachtigde van de Gemeente laten weten dat het verzoek wordt afgewezen en dat [de bewoner] de standplaats uiterlijk 1 mei 2020 dient te verlaten. Verder heeft hij bericht dat van een uitsterfbeleid in [plaats] geen sprake is: huurders van een standplaats op de [a-straat] hebben het eerste recht op een vrijkomende standplaats elders in de stad.

Bij inleidende dagvaarding van 13 maart 2020 heeft de Gemeente [de huurder] en [de bewoner] gedagvaard. Jegens [de huurder] heeft de Gemeente onder meer ontbinding van de huurovereenkomst gevorderd. Jegens [de bewoner] heeft de Gemeente onder meer veroordeling gevorderd om de standplaats te ontruimen en ontruimd te houden.

Bij eindvonnis van 18 november 20202.heeft de kantonrechter van de rechtbank Noord-Holland de huurovereenkomst ontbonden en [de huurder] en [de bewoner] onder meer veroordeeld om, op straffe van een dwangsom, binnen een termijn van drie maanden de standplaats te ontruimen.

Bij arrest van 23 augustus 20223.heeft het gerechtshof het vonnis van de kantonrechter uitsluitend vernietigd wat betreft de aan [de bewoner] gegunde ontruimingstermijn. Het hof heeft die termijn op zes maanden gesteld. Voor het overige heeft het hof het vonnis van de kantonrechter bekrachtigd. De dragende overwegingen van het arrest van het hof laten zich, voor zover in cassatie van belang, als volgt samenvatten:

a. [de huurder] heeft geen hoger beroep ingesteld, zodat de beëindiging van de huurovereenkomst tussen de Gemeente en [de huurder] vaststaat. (onder 3.5)

b. [de bewoner] is op grond van artikel 7:267 BW geen medehuurder geworden in de huurovereenkomst tussen de Gemeente en [de huurder] , nu niet is gebleken dat de samenwoning tussen [de huurder] en [de bewoner] tenminste twee jaar heeft geduurd en het verzoek tot medehuur pas is gedaan nadat [de huurder] het gehuurde niet meer bewoonde. (onder 3.6.1)

c. Tussen de Gemeente en [de bewoner] is niet stilzwijgend een huurovereenkomst ontstaan. (onder 3.7.1)

d. Ook het beroep van [de bewoner] op een of meer algemene beginselen van behoorlijk bestuur, waaronder het vertrouwensbeginsel en/of zorgvuldigheidsbeginsel, slaagt niet. Uit de door de Gemeente aan [de bewoner] verzonden correspondentie blijkt voldoende dat de Gemeente [de bewoner] niet als huurder accepteerde. (onder 3.8.1)

e. Het beroep van [de bewoner] op artikel 8 EVRM slaagt niet. Illegale huisvesting, in dit geval het gebruik van de standplaats door [de bewoner] , moet worden tegengegaan. [de bewoner] is geen huurder en komt daarom niet op grond van het afbouwscenario een eerste recht op een vrijkomende standplaats elders in de stad toe. Dat het voor [de bewoner] op medische gronden noodzakelijk is om de standplaats te verblijven, is door [de bewoner] onvoldoende onderbouwd. Het hof acht – bij afweging van de wederzijdse belangen – een verlenging van de ontruimingstermijn van drie naar zes maanden gerechtvaardigd. (onder 3.9.1-3.9.2)

Bij procesinleiding van 23 november 2022 heeft [de bewoner] tijdig cassatieberoep ingesteld. De Gemeente heeft verweer gevoerd. Partijen hebben hun standpunten schriftelijk doen toelichten, waarna door [de bewoner] is gerepliceerd. De Gemeente heeft afgezien van dupliek.

3.Inleidende beschouwingen met betrekking tot het recht op de woning in de zin van art. 8 EVRM

Op grond van art. 8 lid 1 EVRM heeft een ieder recht op de eerbiediging van zijn privéleven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie. Volgens lid 2 is inmenging van het openbaar gezag in de uitoefening van dit recht slechts toegestaan voor zover die inmenging in de wet is voorzien, een legitiem doel dient en in een democratische samenleving noodzakelijk is. Een inmenging kan noodzakelijk in een democratische samenleving zijn als zij aan een ‘pressing social need’ beantwoordt, en, in het bijzonder als de door de nationale overheid gegeven redenen om de inmenging te rechtvaardigen ‘relevant and sufficient’4.zijn en de inmenging ‘proportionate to the legitimate aim pursued’ is.5.

Het begrip ‘woning’ in de zin van art. 8 EVRM is niet beperkt tot woonruimte die rechtmatig wordt bewoond of rechtmatig is gerealiseerd. Zie Winterstein and others v. France uit 2013:6.

‘141. The Court reiterates that the concept of “home” within the meaning of Article 8 is not limited to premises which are lawfully occupied or which have been lawfully established. It is an autonomous concept which does not depend on classification under domestic law. Whether or not a particular premises constitutes a “home” which attracts the protection of Article 8 will depend on the factual circumstances, namely, the existence of sufficient and continuous links with a specific place (see Buckley v. the United Kingdom, 25 September 1996, §§ 52-54, Reports of Judgments and Decisions 1996-IV; McCann, cited above, § 46; Prokopovitch v. Russia, no. 58255/00 (https://hudoc.echr.coe.int/eng), § 36, ECHR 2004XI; and Orlić v. Croatia, no. 48833/07 (https://hudoc.echr.coe.int/eng), § 54, 21 June 2011).’

Hoewel uit art. 8 EVRM ook positieve verplichtingen ten aanzien van het wonen kunnen voortvloeien, in het bijzonder ten opzichte van minderheden7.en kwetsbare personen, komen vooral negatieve verplichtingen in aanmerking, bijvoorbeeld het zich onthouden van het onwettig binnendringen van de woning (in zoverre valt het recht op de woning in de zin van art. 8 EVRM samen met het huisrecht in de zin van art. 12 Grondwet).

Het verlies van de woning door gedwongen uitzetting uit de woning is naar zijn aard een zeer extreme vorm van inmenging in het door art. 8 EVRM gewaarborgde recht. In verband met onder meer het belang van ruimtelijke ordening, schaarste van woonruimte en de handhaving van de rechten van derden (waaronder hun eigendomsrecht) is de mogelijkheid van een zodanige inmenging niettemin onmisbaar. Het EHRM erkent dit ook overvloedig en gunt aan de nationale autoriteiten een ruime margin of appreciation. Daarbij past dat het EHRM in dit verband met name procedurele waarborgen voor het recht op de woning formuleert. Het is essentieel dat wie zijn woning door uitzetting dreigt te verliezen, door een onafhankelijke rechter de evenredigheid van die maatregel kan laten toetsen. Tot de door het EHRM geformuleerde waarborgen behoort vervolgens ook dat die rechter aangevoerde relevante argumenten betreffende de evenredigheid van de inmenging in detail dient te onderzoeken en zijn beslissing afdoende moet motiveren.8.Ook in het kort aangedragen argumenten moeten worden behandeld.9.Doet de rechter dit niet, dan kan dit gebrek een (zelfstandige) schending van art. 8 EVRM opleveren.10.

In Faulkner and McDonagh v. Ireland uit 2022 vat het EHRM de verschillende regels als volgt samen:11.

‘95. A margin of appreciation must be left to the national authorities who, by reason of their direct and continuous contact with the vital forces of their countries, are in principle better placed than an international court to evaluate local needs and conditions. This margin will vary according to the nature of the Convention right at issue, its importance for the individual and the nature of the activities restricted, as well as the nature of the aim pursued by the restrictions. The following points emerge from the Court’s case-law (see Yordanova, cited above, § 118 (i)-(iv), with further references):

(i) In spheres involving the application of social or economic policies, including housing, the Court affords the authorities considerable latitude. The Court has found that “[i]n so far as the exercise of discretion involving a multitude of local factors is inherent in the choice and implementation of planning policies, the national authorities in principle enjoy a wide margin of appreciation”.

(ii) On the other hand, the margin of appreciation left to the authorities will tend to be narrower where the right at stake is crucial to the individual’s effective enjoyment of fundamental or “intimate” rights. This is the case in particular for Article 8 rights, which are rights of central importance to the individual’s identity, self-determination, physical and moral integrity, maintenance of relationships with others and a settled and secure place in the community.

(iii) The procedural safeguards available to the individual will be especially material in determining whether the respondent State has remained within its margin of appreciation. In particular, the Court must examine whether the decision-making process leading to measures of interference was fair and such as to afford due respect to the interests safeguarded to the individual by Article 8. The “necessary in a democratic society” requirement under Article 8 § 2 raises a question of procedure as well of substance.

(iv) Since the loss of one’s home is a most extreme form of interference with the right under Article 8 to respect for one’s home, any person at risk of being a victim thereof should in principle be able to have the proportionality of the measure determined by an independent tribunal in the light of the relevant principles under Article 8 of the Convention, notwithstanding that, under domestic law, he has no right of occupation. This means, among other things, that where relevant arguments concerning the proportionality of the interference have been raised by the applicant in domestic judicial proceedings, the domestic courts should examine them in detail and provide adequate reasons (see also, in this regard, Winterstein and Others, cited above, § 76).’

In de context van huur van woonruimte, een woonwagen of standplaats daaronder begrepen, zal in het algemeen een toepassing van de gewone normen van het huurrecht blijven binnen de grenzen die art. 8 EVRM stelt. Een huurder met huurachterstand of een huurder die voor overlast zorgt, wordt niet ontruimd dan na ontbinding (art. 7:231 jo. 6:265 BW) of beëindiging van de huurovereenkomst (art. 7:272 jo. 7:274 lid 1 onder a BW), waarbij de evenredigheid van die ontbinding en beëindiging door de rechter worden getoetst.12.Overeenkomstig de gewone motiveringsplicht van de civiele rechter legt deze van die toets ook verantwoording af. In termen van toetsing in cassatie: hetgeen de rechter omtrent de evenredigheid van de ontbinding of beëindiging heeft overwogen, moet voldoende begrijpelijk zijn, in het bijzonder ook in het licht van de door de huurder aangevoerde belangen en omstandigheden, en essentiële stellingen omtrent zulke belangen en omstandigheid mogen niet onbesproken zijn gelaten. Volgt inderdaad ontbinding en beëindiging, dan wordt bij het bepalen van de ontruimingstermijn (art. 7:273 lid 3 BW) opnieuw gelet op de wederzijdse belangen en in het bijzonder op die van de huurder die zijn woning verliest.

In verband met het voorgaande voegt een beroep van een huurder op art. 8 EVRM in het algemeen niet werkelijk iets toe.13.Doet de huurder toch op art. 8 EVRM een beroep, dan zal de rechter doorgaans kunnen volstaan met verwijzing naar wat reeds in ander verband is overwogen, bijvoorbeeld met betrekking tot de tenzij-bepaling van art. 6:265 lid 1 BW.

In gevallen van illegale bewoning ligt het anders. Toepassing van de gewone normen van het burgerlijk recht impliceert dan nog geen toets van de noodzakelijkheid en evenredigheid van de ontruiming. De eigenaar van een zaak en dus ook van een woning, kan deze immers eenvoudig opeisen van een ieder die haar zonder recht houdt (art. 5:2 BW), zonder dat het burgerlijk recht nadere voorwaarden stelt.14.Een op grond van het eigendomsrecht bevolen ontruiming van de woning voldoet wel vanzelfsprekend aan het vereiste dat de inmenging in het recht op de woning in de wet is voorzien (het reeds genoemde art. 5:2 BW), zij dient naar het zich laat aanzien ook steeds of bijna steeds een legitiem doel (de handhaving van het recht van de eigenaar), maar het is niet op voorhand gegeven dat zij ook evenredig is. Zij is dat in ieder geval niet onder alle omstandigheden en in iedere modaliteit. Kortom, juist in gevallen van illegale bewoning heeft art. 8 EVRM, verstaan overeenkomstig de rechtspraak van het EHRM, wél meerwaarde.

Intussen geldt volgens die rechtspraak dat de omstandigheid dat een woning niet rechtmatig is betrokken, meeweegt bij de beoordeling of een uitzetting evenredig is. Ik citeer opnieuw Faulkner and McDonagh v. Ireland uit 2022:15.

‘96. In considering whether an eviction is proportionate, the Court will take account of whether the home was lawfully established. If the home was lawfully established this factor will weigh against the legitimacy of requiring the individual to move. Conversely, if the home was established unlawfully, the position of the individual is less strong. If no alternative accommodation is available, the interference is more serious than where such accommodation is available. The more suitable the alternative accommodation is, the less serious is the interference constituted by moving the applicant from his or her existing accommodation. The evaluation of the suitability of alternative accommodation is a task that will involve consideration of the situation and particular needs of the persons concerned as well as the needs, rights and interests of the local community. In respect of this task it is appropriate to give a wide margin of appreciation to national authorities who are evidently better placed to make the requisite assessment (see Chapman, cited above, §§ 102-104).’

Bijvoorbeeld in Kaminskas v. Lithuania kwam aan de persoonlijke omstandigheden (gevorderde leeftijd, slechte gezondheid en laag inkomen) minder gewicht toe dan het gestelde algemene belang van de overheid bij sloop van een woning. In de beoordeling speelt een belangrijke rol dat de rechter en andere nationale autoriteiten op diverse manieren met het belang van de klager rekening hadden gehouden, onder meer door hem tijd te geven andere woonruimte te zoeken en de sloop uit te stellen tot voorbij het winterseizoen, terwijl de rechter in zijn uitspraak de betrokken belangen had gewogen.16.

In de rechtspraak van uw Raad is art. 8 EVRM in de context van strafrechtelijke ontruiming toegepast op de positie van krakers.17.Volgens een arrest uit 2011 zal het weliswaar doorgaans zo zijn dat in het concrete geval het belang van de eigenaar het zwaarst zal wegen, maar kan niet worden uitgesloten dat gelet op de zeer ernstige inbreuk op het recht op de woning en de onomkeerbare gevolgen van een ontruiming, het belang van de kraker in het concrete geval, bijvoorbeeld voor beperkte tijd, toch zwaarder weegt.18.Daarom is een rechterlijke toets van de proportionaliteit wezenlijk.

Ik merk op dat in deze rechtspraak van uw Raad nog niet wordt benoemd dat de rechter aangevoerde relevante argumenten betreffende de evenredigheid van de inmenging in detail dient te onderzoeken en zijn beslissing afdoende dient te motiveren. Dat is niet verwonderlijk omdat dit element in de rechtspraak van het EHRM (hiervoor 3.4 en in het citaat 3.5 onder iv) voor het eerst in 2012 zijn intrede deed (althans in zijn huidige fomulering), namelijk in Yordanova and others v. Bulgary19.(herhaald in 2013 in Winterstein and others v. France20.). Sinds 2012 moeten we het element van een gekwalificeerd onderzoek en motivering er dus bijdenken.

Vanzelfsprekend is wat op krakers van toepassing is, niet minder van toepassing in andere gevallen van illegale bewoning. Te denken is daarbij bijvoorbeeld aan een geval zoals dat in deze zaak voorligt: een huisgenoot van de huurder – niet zijnde een medehuurder – is in het gehuurde blijven wonen nadat de huurder die woning heeft verlaten. Een zodanige bewoning is illegaal, maar dit neemt niet weg dat een recht op de woning kan bestaan in de zin van art. 8 EVRM. Niet voldoende is dat dat de ontruiming van de woning plaatsvindt op een wijze waarin door de wet wordt voorzien (bijvoorbeeld ex art. 5:2 BW op vordering van de eigenaar) en ook een legitiem belang dient (het belang van de eigenaar). Die ontruiming moet ook noodzakelijk zijn in een democratische samenleving, wat mede een toets van de proportionaliteit veronderstelt. Weliswaar zal het doorgaans zo zijn dat in het concrete geval het belang van de eigenaar het zwaarst zal wegen, maar niet kan worden uitgesloten dat gelet op de zeer ernstige inbreuk op het recht op de woning en de onomkeerbare gevolgen van een ontruiming, het belang van de bewoner in het concrete geval, bijvoorbeeld voor beperkte tijd, toch zwaarder weegt. Ook geldt overeenkomstig de rechtspraak van het EHRM dat de rechter aangevoerde relevante argumenten betreffende de evenredigheid van de inmenging in detail dient te onderzoeken en zijn beslissing afdoende dient te motiveren.

De conclusie strekt tot verwerping van het cassatieberoep.

De Procureur-Generaal bij de

Hoge Raad der Nederlanden

A-G