CBb, 14-01-2020, nr. 18/2115 en 18/2116

Awb 18/2115

Bij besluit van 5 januari 2018 (het primaire besluit I) heeft verweerder beslist op het verzoek van appellante om zijn beslissing op bezwaar van 29 augustus 2016 waarbij verweerder het bezwaar van appellante ongegrond heeft verklaard tegen het besluit van 1 maart 2016 over de toekenning van betalingsrechten voor het jaar 2015 en tegen het besluit van 2 maart 2016 over de uitbetaling van de betalingsrechten (basisbetaling) en de vergroeningsbetaling voor het jaar 2015 op grond van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (Uitvoeringsregeling), te herzien.

Bij besluit van 6 september 2018 met kenmerken 494-17643 en 494-17649 (het bestreden besluit I) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.

Awb 18/2116

Bij besluit van 9 januari 2018 (het primaire besluit II) heeft verweerder beslist op het verzoek van appellante om zijn besluit van 24 maart 2017 over de uitbetaling van de betalingsrechten (basisbetaling) en de vergroeningsbetaling voor het jaar 2016 op grond van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (Uitvoeringsregeling) te herzien.

Bij besluit van 6 september 2018 met kenmerk 949-17637 (het bestreden besluit II) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.

Appellante heeft tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 november 2019. Appellante is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

Op verzoek van partijen heeft het College de zaken gevoegd behandeld.

Het College gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.

Bij besluit van 1 maart 2016 heeft verweerder de aanvraag van appellante om de

toekenning van betalingsrechten voor het jaar 2015, afgewezen omdat appellante minder dan 0,3 hectare subsidiabele landbouwgrond in gebruik heeft.

Bij besluit van 2 maart 2016 heeft verweerder de aanvraag van appellante om de

uitbetaling van de basis- en vergroeningsbetaling voor het jaar 2015 afgewezen, omdat appellante op 15 mei 2015 geen betalingsrechten in gebruik had.

Bij besluit van 29 augustus 2016 heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen de

besluiten van 1 en 2 maart 2016 ongegrond verklaard - omdat kort gezegd - alle door appellante opgegeven landbouwgronden en hectaren niet in aanmerking worden genomen bij het toewijzen van betalingsrechten en de uitbetaling van de basis- en vergroeningsbetaling, omdat deze percelen niet aan te merken zijn als landbouwareaal.

Bij uitspraak van het College van 28 februari 2017 (AWB 16/878), is het beroep van

appellante tegen de beslissing op bezwaar van 29 augustus 2016 kennelijk niet-ontvankelijk verklaard. Appellante is tegen de uitspraak niet in verzet gekomen, zodat het besluit van 29 augustus 2016 onherroepelijk is geworden.

Bij besluit van 24 maart 2017 heeft verweerder de aanvraag van appellante om

uitbetaling van de basis- en vergroeningsbetaling en eventueel de extra betaling jonge landbouwers voor het jaar 2016 afgewezen, omdat appellante op 15 mei 2016 geen betalingsrechten in gebruik had. Appellante heeft tegen dit besluit geen bezwaar gemaakt, zodat het besluit van 24 maart 2017 onherroepelijk is geworden.

Bij brief van 29 november 2017 heeft appellante verweerder verzocht de besluiten

van 1 en 2 maart 2016, 29 augustus 2016 en 24 maart 2017 te herzien. Appellante heeft in

dit verband een beroep gedaan op de uitspraak van het College van 11 juli 2017

(ECLI:NL:CBB:2017:212), waarbij het College artikel 2.10, tweede lid, aanhef en onder a,

van de Uitvoeringsregeling onverbindend heeft verklaard. Door genoemde uitspraak van het

College staat volgens appellante vast dat de voornoemde besluiten onjuist zijn.

Verweerder heeft dit verzoek bij primaire besluiten I en II afgewezen, omdat de

uitspraak van het College van 11 juli 2017 dateert van na de data waarop de besluiten

waarvan appellante herziening verzoekt, onherroepelijk zijn geworden en appellante aan zijn

verzoek geen nieuwe feiten of veranderde omstandigheden ten grondslag heeft gelegd. Bij

bestreden besluiten I en II heeft verweerder deze afwijzing gehandhaafd. Verweerder heeft

gemotiveerd waarom het volgen van zijn vaste uitvoeringspraktijk, waarbij verweerder

omwille van de rechtszekerheid en uit een oogpunt van doelmatig bestuur alleen

onherroepelijke besluiten herziet als sprake is van nieuw gebleken feiten of veranderde

omstandigheden, in dit geval niet evident onredelijk is. Verweerder heeft overwogen dat de

omstandigheid dat appellante, indien appellante gebruik zou hebben gemaakt van de ter

beschikking staande rechtsmiddelen, mogelijk meer betalingsrechten en een hogere

basisbetaling zou hebben ontvangen, niet opweegt tegen het belang van verweerder om in

rechte vaststaande besluiten in stand te houden. Daarbij heeft verweerder de zeer grote

hoeveelheid aanvragen die jaarlijks moeten worden beoordeeld en de omstandigheid dat de

gevolgen voor appellante beperkt kunnen worden door een beroep op de Nationale reserve, in

aanmerking genomen. Verweerder heeft onderkend dat een beroep op de Nationale reserve

geen volledige compensatie biedt.

3. Appellante voert in beroep aan dat haar belang dient te prevaleren. Zij leidt

een aanzienlijk financieel nadeel. Appellante heeft berekend dat zij voor het jaar 2015 een

bedrag van € 21.203,97 is misgelopen. Volgens de berekening van appellante werkt de

afwijzing van verweerder voor het jaar 2015 door tot en met het jaar 2019 en loopt zij een

bedrag van € 136.634,90 mis. De bijdrage uit de Nationale reserve ten bedrage van € 21.276,-

die inmiddels aan appellante is toegekend voor het jaar 2018, kan het aanzienlijke geleden

financiële nadeel niet wegnemen. Tegenover het aanzienlijke financiële nadeel dat appellante

leidt, staat anders dan verweerder heeft overwogen niet het belang om in rechte vaststaande

besluiten in stand te houden gezien de grote hoeveelheid aanvragen die jaarlijks moeten

worden beoordeeld, maar hooguit gezien het aantal aanvragen dat ook ten onrechte op grond

van artikel 2.10, tweede lid, onder a van de Uitvoeringsregeling is afgewezen. Daarmee

worden de gevolgen van een herziening en de eventuele precedentwerking die daarvan uit kan

gaan aanzienlijk beperkt. Appellante meent bovendien dat weliswaar van haar mag worden

verwacht dat zij de wet kent, maar dat niet van haar mag worden verwacht dat zij zelf in staat

is de conformiteit van die wet met het Europese recht te beoordelen. De bestreden besluiten

zijn (materieel) in strijd met de Verordening (EU) nr. 1307/2013, omdat appellante wordt

uitgesloten van Europese steun, waar zij gezien het uitgangspunt van die verordening wel

voor in aanmerking komt.

4. Het College overweegt als volgt.

Uitgangspunt is dat een bestuursorgaan in het algemeen bevoegd is om een verzoek om terug te komen van een besluit inhoudelijk te behandelen en daarbij het oorspronkelijke besluit in volle omvang te heroverwegen. Het bestuursorgaan kan zo’n aanvraag inwilligen of afwijzen. Een bestuursorgaan mag dit ook als de rechtzoekende aan zijn verzoek geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden ten grondslag heeft gelegd. Het bestuursorgaan kan er ingevolge artikel 4:6, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) ook voor kiezen om, als er volgens hem geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn, het verzoek om terug te komen van een besluit af te wijzen onder verwijzing naar zijn eerdere afwijzende besluit. Als het bestuursorgaan – overeenkomstige – toepassing geeft aan artikel 4:6, tweede lid, van de Awb, dan toetst de bestuursrechter aan de hand van de aangevoerde beroepsgronden en eventueel door het bestuursorgaan gevoerd beleid, of het bestuursorgaan zich terecht, en zorgvuldig voorbereid en deugdelijk gemotiveerd op het standpunt heeft gesteld dat er geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn.

Als de bestuursrechter tot het oordeel komt dat het bestuursorgaan zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat er geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn, dan kan dat de afwijzing van het verzoek om terug te komen van een besluit in beginsel dragen. De bestuursrechter kan aan de hand van wat de rechtzoekende heeft aangevoerd evenwel tot het oordeel komen dat het besluit op het verzoek om terug te komen van een besluit evident onredelijk is.

Het College stelt vast dat verweerder in deze zaak in overeenstemming met zijn bestuurspraktijk toepassing heeft gegeven aan artikel 4:6, tweede lid, van de Awb. Uit vaste jurisprudentie volgt dat een uitspraak van een rechterlijke instantie geen nieuw gebleken feit of veranderde omstandigheid is als bedoeld in artikel 4:6 van de Awb. De uitspraak van het College van 11 juli 2017 is daarom – zoals verweerder terecht heeft gesteld – geen nieuw gebleken feit of veranderde omstandigheid in die zin.

Indien en voor zover appellante betoogt dat dit uitgangspunt in dit geval uitzondering dient te lijden, omdat van appellante niet mag worden verwacht dat zij zelf in staat is de conformiteit van de wet en regelgeving met het Europese recht te beoordelen en omdat het bestreden besluit materieel in strijd is met de Verordening (EU) nr. 1307/2013, overweegt het College als volgt. De onverbindendheid van artikel 2.10, tweede lid, onder a, van de Uitvoeringsregeling betekent niet dat verweerder, hoewel daartoe bevoegd, gehouden is om de reeds in rechte vaststaande besluiten tot toewijzing van betalingsrechten en tot uitbetaling van de basis- en vergroeningsbetaling voor de jaren 2015 en 2016 te heroverwegen. Het College vindt steun voor deze opvatting in de uitspraak van de Afdeling van 25 oktober 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:2870). De Afdeling heeft in dit verband gewezen op het arrest van de Hoge Raad van 16 oktober 1992 (ECLI:NL:HR:1992:ZC0718), waarin de Hoge Raad heeft geoordeeld dat aan de formele rechtskracht van een beschikking waartegen een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang heeft opengestaan en deze rechtsgang niet is gebruikt, niet wordt afgedaan in het geval de regeling waarop het besluit is gebaseerd, onverbindend is verklaard.

Zoals het College in zijn uitspraak van 15 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:19) heeft overwogen, vormt de wijziging van de Uitvoeringsregeling evenmin een relevante wijziging van het recht die in de weg stond aan toepassing van artikel 4:6, tweede lid, van de Awb door verweerder. De wijziging van de regelgeving, gelet op de toelichting bij de wijziging van artikel 2.10, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling (Stcrt. 2017, nr. 70783, p. 11-12), ziet namelijk niet op besluiten die reeds in rechte onaantastbaar zijn geworden. In de situatie van appellante is dit het geval, zodat de gewijzigde regeling niet op de situatie van appellante ziet.

Dit betekent dat het standpunt van verweerder dat appellante aan zijn verzoek geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden ten grondslag heeft gelegd, juist is. Dit kan, gelet op het in 4.2 weergegeven toetsingskader, de afwijzing van het verzoek om terug te komen van de besluiten die zien op de toekenning en uitbetaling van de betalingsrechten voor de jaren 2015 en 2016 in beginsel dragen. Dat is slechts anders indien het besluit om niet terug te komen van die eerdere besluiten evident onredelijk is. Daarover overweegt het College als volgt.

Van een evidente onredelijkheid is naar het oordeel van het College in deze zaak geen sprake. Daarbij is van belang dat appellante de mogelijkheid heeft gehad om tegen deze besluiten rechtsmiddelen aan te wenden, hetgeen zij niet tot in de hoogste instantie heeft gedaan. De stelling van appellante dat verweerder het aanzienlijke financiële belang van appellante had moeten laten prevaleren boven het belang van verweerder om in rechte vaststaande besluiten in stand te houden gezien de grote hoeveelheid aanvragen die jaarlijks moeten worden beoordeeld, dan wel gezien het aantal aanvragen dat op grond van artikel 2.10, tweede lid, onder a van de Uitvoeringsregeling is afgewezen, is onvoldoende voor het oordeel dat het besluit van verweerder om voornoemde besluiten niet te herzien evident onredelijk is. Voorts heeft appellante geen bijzondere feiten of omstandigheden gesteld die zouden kunnen leiden tot het oordeel dat verweerder in dit geval minder belang moet toekennen aan de rechtszekerheid dan aan het financiële belang van appellante bij een heroverweging van de besluiten.

5. De conclusie is dat het beroep ongegrond is.

6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Het College verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Pavićević in aanwezigheid van mr. S.M.M. Bolt-Hulsen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 14 januari 2020.

w.g. T. Pavićević w.g. S.M.M. Bolt-Hulsen