Hof Amsterdam, 10-03-2021, nr. 19/01710

De rechtbank heeft in haar uitspraak de volgende feiten opgenomen:

“1. Op 16 maart 2018 heeft [belanghebbende] een aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend voor het vernieuwen van de fundering van het gebouw aan de [A-straat] in Amsterdam. Het gebouw is een rijksmonument. In een besluit van 5 juni 2018 is de gevraagde omgevingsvergunning verleend.

2. Voor de aanvraag zijn leges geheven. De legesaanslag is gebaseerd op de Verordening op de heffing en invordering van leges 2018 van de gemeente Amsterdam (de Legesverordening) en de daarbij behorende Legestabel. De heffingsambtenaar heeft de legesaanslag van € 6.110,- als volgt opgebouwd:

- monumenten in combinatie met bouwen: € 5.360,-;

- gebruiken in afwijking van bestemmingsplan: € 750,-.”

Nu de hiervoor vermelde feiten door partijen op zichzelf niet zijn bestreden, zal ook het Hof daarvan uitgaan. Het Hof vult de feiten als volgt aan.

Bij beschikking van 5 juni 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam de aangevraagde omgevingsvergunning verleend. In deze beschikking is onder meer het volgende opgenomen:

“GEMEENTE AMSTERDAM

Burgemeester en wethouders

Besluiten

Een omgevingsvergunning te verlenen aan [belanghebbende] voor het plegen van funderingsherstel onder het bestaande monument inclusief palen en betonvloer en het maken van een muurdoorbraak met behoud van de bestemming overige gebruiksfunctie.

Activiteiten

De omgevingsvergunning wordt verleend voor de volgende activiteit(en):

In het bij de omgevingsvergunning behorende Aanhangsel is onder meer het volgende vermeld:

“Beoordeling van het project

Bouwen (artikel 2.1, eerste lid, onder a, Wabo)

(…) Het project is beoordeeld aan de toetsingscriteria als bedoeld in artikel 2.10 van de Wabo.

Bouwbesluit 2012

Het project is beoordeeld aan de voorschriften van het Bouwbesluit 2012 en omvat de volgende gebruiksfunctie(s):

 overige gebruiksfunctie

Het is onvoldoende aannemelijk dat het project voldoet aan de relevante bepalingen en voorschriften van het Bouwbesluit 2012 met inachtneming van de voorschriften behorende bij deze omgevingsvergunning.

(…)

Bestemmingsplan

Het project ligt in een gebied waar het bestemmingsplan ‘Nieuwmarkt’ geldt. (…) Het project is in strijd met artikel 4.2.7 van de bouw- en gebruiksbepalingen van dit bestemmingplan; het is niet toegestaan om bouwvolume ondergronds uit te breiden of te creëren.

(…)

Planologisch strijdig gebruik (artikel 2.1, eerste lid, onder c, Wabo)

(…)

Binnenplanse afwijkingsmogelijkheid

(…) Wij besluiten af te wijken van artikel 4.2.7 van de bepalingen van dit bestemmingsplan, omdat het funderingsherstel noodzakelijk is gebleken. Dit blijkt onder meer uit het Casco Funderingsonderzoek dat is gedaan.”

Bij het onder 2.3.1 vermelde besluit behoort voorts, onder andere, een formulier Aanvraaggegevens (hierna: het aanvraagformulier) met daarbij een werkomschrijving, met dagtekening 9 april 2018, van de voorgenomen werkzaamheden aan de [A-straat] te Amsterdam (hierna: de werkomschrijving). Aan deze werkomschrijving zijn bouwtekeningen gehecht met een overzicht van de situatie vóór en na de voorgenomen werkzaamheden, alsmede foto’s van de ten tijde van de aanvraag bestaande toestand van het souterrain. In het aanvraagformulier is – voor zover hier van belang – het volgende vermeld:

“(…)

Aanvraagnaam Funderingsherstel

(…)

Projectomschrijving Onder het bestaande monument wordt de gehele fundering vernieuwd inclusief palen en betonvloer. De indeling en gebruik van het souterrain blijft overeenkomstig bestaand.

Opmerking Aanvraag betreft alleen het funderingsherstel.

(…)”

De werkomschrijving luidt als volgt:

“Sloopwerk

De betonvloer wordt over de gehele oppervlakte van het souterrain gesloopt en afgevoerd.De bestaande sparing in het metselwerk van de wand tussen ruimte -1.01 en -1.02 wordt groter gemaakt.

De halfsteens kalkzandsteen wanden tussen de ruimten -1.02 en -1.05 worden gesloopt, alsmede de wand tussen -1.03 en -1.04.

De houtskeletbouw wanden van ruimte -1.07 worden gesloopt.

In de dragen gevelwanden en zijwanden worden sparingen gemaakt voor de inkassingen van de nieuwe betonconstructie.

Grondwerk

De grond onder over de gehele oppervlakte van het souterrain wordt uitgegraven en afgevoerd tot onderkant nieuwe fundering.

Paalfundering

Over de gehele oppervlakte van het souterrain worden schroef injectie palen aangebracht volgens opgave constructeur.

Betonwerk

Over de gehele oppervlakte van het souterrain wordt een gewapende betonvloer aangebracht met inkassingen naar het dragende metselwerk volgens opgave constructeur.

Staalconstructie

In de inkassingen voor de gewapende betonvloer worden stalen schroefvijzels geplaatst volgens opgave constructeur.

Metselwerk

Nieuwe kalkzandsteen halfsteens metselwerk wanden tussen de ruimten -1.02 en -1.05 en tussen ruimte -1.03 en -1.04, alsmede de wanden van ruimte -1.07.”

De Legesverordening 2018 van de gemeente Amsterdam is vastgesteld bij raadsbesluit van 9 november 2017 en gepubliceerd in het Gemeenteblad van de gemeente Amsterdam van 27 december 2017, nr. 231798 (hierna: de Legesverordening 2018).

De Legesverordening 2018 bevat onder meer de volgende bepalingen:

“Artikel 2 Belastbaar feit

Onder de naam ‘leges’ worden rechten geheven voor:

a. het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten;

(..)

c. een en ander zoals genoemd in deze verordening en de daarbij behorende tarieventabel.

Artikel 3 Belastingplicht

1. De leges worden geheven van de aanvrager van de dienst, dan wel van degene ten behoeve van wie een in deze verordening omschreven dienst wordt verricht of handelingen zijn verricht of aan wie een in deze verordening genoemd stuk wordt afgegeven.

2. Het moment van in behandeling nemen van een aanvraag vangt aan op het moment dat de aanvraag door de gemeente is ontvangen, tenzij in deze verordening of de daarbij behorende tarieventabel anders is bepaald.

(…)

Artikel 5 Tarieven

1. De leges worden geheven naar de maatstaven en tarieven, opgenomen in de bij deze verordening behorende tabel vermeld in de kolom van jaartal 2018. (…)”

De bij deze verordening behorende Legestabel 2018 (hierna: de Legestabel) luidt – voor zover hier van belang – als volgt:

“3.1 OMGEVINGSVERGUNNING

ALGEMENE TARIEVEN

Het tarief bedraagt voor het in behandeling nemen van een aanvraag voor een omgevings-vergunning in de zin van de Wet algemene bepalingen omgevingsvergunning (Wabo) voor een project: de som van de verschuldigde leges voor de verschillende activiteiten waaruit het project geheel of gedeeltelijk bestaat en waarop de aanvraag betrekking heeft.

(…)

ACTIVITEIT: BOUWEN

Het tarief voor het in behandeling nemen van een aanvraag voor een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de

3.1.2.1 schijf 1 - bij bouwkosten van € 0 tot en met € 50.000: 2,96% van de bouwkosten, met

een minimumtarief van € 250

3.1.2.2 schijf 2 - bij bouwkosten van € 50.000 tot en met € 500.000 wordt het tarief van schijf 1

over de bij die schijf genoemde bouwkosten geheven, vermeerderd met 3,88% van het gedeelte van de bouwkosten dat valt in schijf 2

(…)

ACTIVITEIT: AFWIJKEN BESTEMMINGSPLAN

Onverminderd het bepaalde in de voorgaande artikelen bedraagt het tarief voor het in behandeling nemen van een aanvraag voor:

3.1.3.1 een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo in

samenhang met artikel 2.12, eerste lid, onder a, sub 1, resp. onder d (activiteit in strijd met het bestemmingsplan of de beheersverordening, respectievelijk een voorbereidingsbesluit in bij het plan of de verordening, respectievelijk het besluit aangegeven gevallen/binnenplanse afwijking) (afwijkingsbesluit A1)

(…)

3.1.3.1.2 bij bouwkosten van € 50.000 tot € 500.000 € 750,00 (…)

(…)

ACTIVITEIT: MONUMENTEN

3.1.7.1 Onverminderd het bepaalde in de voorgaande artikelen bedraagt het tarief voor het in

behandeling nemen van een aanvraag voor een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder f, en/of h, dan wel artikel 2.2, eerste lid, onder b, en/of c, van de Wabo, in samenhang met artikel 10 Erfgoedverordening (monument resp. beschermd stads- of dorpsgezicht) € 210,00 (…).”

De gemeenteraad van Amsterdam heeft bij raadsbesluit van 16 mei 2018 een wijzigingsverordening op de Legesverordening 2018 vastgesteld (Gemeenteblad van de gemeente Amsterdam van 17 mei 2018, nr. 103993), die met ingang van 17 mei 2018 in werking is getreden. In de Legestabel is met ingang van genoemde datum onder meer de volgende bepaling opgenomen:

“3.1.10 ACTIVITEIT: MONUMENTEN IN COMBINATIE MET BOUWEN

Voor het in behandeling nemen van een aanvraag voor een omgevingsvergunning als

bedoeld in 3.1.7.1 (monumenten) in combinatie met een aanvraag voor een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo (bouwen) worden geen leges geheven voor de activiteit monumenten.”

In zijn uitspraak op bezwaar van 20 december 2018 heeft de heffingsambtenaar onder meer het volgende aan belanghebbende medegedeeld:

“Beoordeling bezwaarschrift

(…) Voor de activiteit monumenten wordt volgens artikel 3.1.7 een vast bedrag van € 210,- gerekend. Volgens artikel 3.1.10 worden geen leges geheven voor de activiteit monumenten als die is gecombineerd met een aanvraag voor de activiteit bouwen. Artikel 3.1.10 is bij wijziging van 17 mei 2018 in de tarieventabel opgenomen. (…)

Het bedrag van € 6.110,- van de aanslag bestaat uit twee bedragen. Een vast bedrag van € 750,- voor de activiteit ‘afwijken bestemmingsplan’ bij een bouwsom tussen de € 50.000,- en 500.000,- (artikel 3.1.3.1.2). Deze activiteit is volgens de vergunning van 5 juni 2018 toegepast vanwege het ondergronds uitbreiden van het bouwvolume.

Het bedrag van € 5.360.- is als volgt opgebouwd. Voor de 1e schijf (…) wordt volgens artikel 3.2.1.1 het tarief van 2,96% gehanteerd: dat is € 1.480,-. Voor de 2e schijf (…) wordt een tarief van 3,88% gerekend: dat is in uw geval 3,88% x € 100.000,- (…) = € 3.880,-. Totaal (1.480 + 3.880) € 5.360,-.”

Tijdens de zitting in hoger beroep is door partijen onder meer het volgende verklaard:

Belanghebbende:

“Het Hof houdt mij voor dat (…) bij de aanvraag [voor de omgevingsvergunning] (… ) een werkomschrijving van 9 april 2018 [is] gevoegd (…). Op de vraag van het Hof of de vloer van de kelder dieper komt te liggen als gevolg van de voorgenomen werkzaamheden, en daarom de betonvloer over de gehele oppervlakte van het souterrain wordt gesloopt en afgevoerd tot ‘onderkant nieuwe fundering’, antwoord ik als volgt. Door dieper te graven is het volgens mij mogelijk om de werkzaamheden uit te voeren. De kelder wordt niet lager of hoger. Ik hoor de heffingsambtenaar stellen dat de kelder 10 cm hoger wordt. Dat bestrijd ik niet. Waar het mij om gaat is dat het totaal aan voorgenomen werkzaamheden erop is gericht om te herstellen van wat er al is; de werkzaamheden zien erop om de sterkte in de fundering terug te brengen. (…) Het is evident dat nu geen houten palen meer worden gebruikt. Er worden schroef injectie palen aangebracht; de grotere sparingen en het inkassen is bedoeld om de stevigheid van het pand te vergroten. Is dit dan ineens ‘bouwen’. (…) Over het groter maken van de sparingen in het bestaande metselwerk. De vloer is verankerd in de muren. Door het groter maken van de sparingen heeft de vloer meer draagvermogen. Ook dit is gedaan in het kader van herstel. De heffingsambtenaar wijst erop dat de muren worden gesloopt. Maar dit is noodzakelijk om de fundering te herstellen. Zonder sloop wordt de fundering niet bereikt. En dan vervolgens wordt alles weer opgebouwd.”

De heffingsambtenaar:

“Ik reageer op de voorgenomen werkzaamheden als vermeld in de werkomschrijving van 9 april 2018. Anders dan belanghebbende stelt, ontstaat er wel degelijk een hoogteverschil. De vloer van de kelder komt namelijk over de gehele oppervlakte 10 cm lager te liggen blijkens de aan de werkomschrijving gehechte bouwtekeningen. Om die reden zijn leges in rekening gebracht ter zake van het afwijken van het bestemmingsplan. Verder worden de sparingen vergroot en worden er schroef injectie palen aangebracht die er voorheen niet zaten. Er wordt voorts een doorgang gemaakt in een muur; een doorgang van 1.80 m breed. Tot slot blijkt uit de werkopgaaf dat muren worden gesloopt en tussenwanden worden weggehaald. Kortom: er verandert nogal wat.”

De rechtbank heeft omtrent het geschil als volgt overwogen en beslist:

“4. De rechtbank oordeelt dat de heffingsambtenaar terecht het tarief voor bouwen heeft gehanteerd. Zoals de heffingsambtenaar op de zitting heeft toegelicht moet voor het begrip bouwen aangesloten worden bij het begrip bouwen als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). In artikel 1.1 van de Wabo is het begrip bouwen gedefinieerd als ‘plaatsen, geheel of gedeeltelijk oprichten, vernieuwen, veranderen of vergroten’. Dit betekent dat het vernieuwen van fundering als bouwen is aan te merken.

5. De redelijkheid van de door de heffingsambtenaar in rekening gebrachte leges kan in deze zaak niet ter discussie staan. De heffingsambtenaar heeft bij de toepassing van de Legesverordening en de daarbij behorende tarieventabel geen beleidsruimte. De hoogte van de leges is voor iedereen gelijk.”

Standpunten partijen

Belanghebbende heeft in hoger beroep aangevoerd dat de rechtbank de aard van de werkzaamheden heeft miskend waarop de in behandeling genomen aanvraag betrekking heeft. Het betreft namelijk het verrichten van herstelwerkzaamheden aan de fundering van het pand aan de [A-straat] te Amsterdam (hierna: het pand), dat is aangemerkt als een rijksmonument. In de Erfgoedwet zijn dergelijke herstelwerkzaamheden verplicht gesteld. De Erfgoedwet gaat als lex specialis voor op de Wabo, zodat hierdoor uitgesloten is dat de herstelwerkzaamheden tevens kunnen worden aangemerkt als ‘bouwen’ in de zin van de Wabo. Op grond van de Erfgoedwet en de Regeling instandhouding Monumenten is het de eigenaar van een rijksmonument bovendien verboden om zonder vergunning van de bevoegde minister over te gaan tot bouwen, zo stelt belanghebbende.

Indien de onder 4.2.1 vermelde argumenten geen doel treffen en getoetst moet worden of de in de aanvraag vermelde werkzaamheden kwalificeren als ‘het bouwen van een bouwwerk’ in de zin van artikel 2, eerste lid, onderdeel a, Wabo, dient volgens belanghebbende de conclusie te luiden dat daarvan geen sprake is. De aanvraag heeft uitsluitend betrekking op normaal onderhoud, te weten de noodzakelijke herstelwerkzaamheden aan de fundering van het pand. Daarmee wordt geen ‘bouwwerk’ tot stand gebracht als bedoeld in (de jurisprudentie over) artikel 2, eerste lid, onderdeel a, van de Wabo; dat daarbij bouwmaterialen worden gebruikt die voldoen aan de huidige kwaliteitsnormen, ter vervanging van verouderde elementen (zoals bijvoorbeeld een fundering op schroefinjectiepalen in plaats van de huidige houten palen), maakt volgens belanghebbende evenmin dat de vermelde werkzaamheden moeten worden aangemerkt als ‘bouwen’ in de zin van de Wabo. Tijdens de zitting in hoger beroep heeft belanghebbende zijn standpunt nader toegelicht, zoals vermeld onder 2.6.

Belanghebbende concludeert primair tot vernietiging van de aanslag en subsidiair tot toepassing van artikel 3.1.7.1 van de Legestabel (wijzigen van een rijksmonument zonder dat sprake is van bouwen), hetgeen zou leiden tot vermindering van de aanslag tot een bedrag van € 210.

Volgens de heffingsambtenaar is het oordeel van de rechtbank juist. De in behandeling genomen aanvraag heeft betrekking op het vernieuwen van de gehele fundering onder het pand, inclusief nieuwe schroefinjectiepalen en betonvloer en het maken van een muurdoorbraak. Dergelijke werkzaamheden worden aangemerkt als ‘het bouwen van een bouwwerk’ in de zin van artikel 2.1 van de Wabo, zodat hiervoor – ook voor een rijksmonument – een omgevingsvergunning voor de activiteit ‘bouwen’ is vereist. Bovendien vormen de voorgenomen werkzaamheden een afwijking van het geldende bestemmingsplan, omdat zij resulteren in een uitbreiding van het ondergrondse bouwvolume, zodat tevens een omgevingsvergunning is vereist waarin de (binnenplanse) afwijking van het bestemmingsplan wordt toegestaan. Gelet op de Legestabel (zie onder 2.4.2) is de aanslag daarom volgens de heffingsambtenaar naar het juiste bedrag berekend, waarbij op grond van de onder 2.4.3 vermelde anticumulatiebepaling geen leges zijn geheven voor de activiteit ‘monumenten’; op dit punt heeft hij verwezen naar de in de uitspraak op bezwaar opgenomen toelichting, zoals vermeld onder 2.5. Tijdens de zitting in hoger beroep heeft de heffingsambtenaar zijn standpunt nader toegelicht, zoals vermeld onder 2.6.De heffingsambtenaar concludeert tot bevestiging van de uitspraak van de rechtbank.

Oordeel Hof

Het Hof verwerpt het primaire standpunt van belanghebbende dat ook indien werkzaamheden aan een rijksmonument kwalificeren als het ‘bouwen van een bouwwerk’ in de zin van de Wabo geen omgevingsvergunning is vereist, omdat de Wabo niet zou gelden voor rijksmonumenten. Artikel 2.1, eerste lid, onderdeel a, Wabo is van toepassing op alle daarin omschreven werkzaamheden, ongeacht de juridische (monumenten)status van het bouwwerk waarop deze werkzaamheden betrekking hebben. Dit blijkt uit de tekst van deze bepaling en de wetsgeschiedenis van de Wabo (zie wat betreft de wetsgeschiedenis bijvoorbeeld het hierna onder 4.4.2 opgenomen citaat). Ook de door belanghebbende gestelde omstandigheid dat hij ingevolge de Erfgoedwet verplicht is funderingsherstel te verrichten, heeft niet tot gevolg dat de voorgenomen werkzaamheden per definitie niet vergunningplichtig kunnen zijn.

Voorts stelt het Hof bij zijn beoordeling voorop dat ingevolge artikel 3.3.1 van de Legestabel de in rekening gebrachte leges de som kunnen betreffen van de verschuldigde leges voor verschillende vergunningplichtige activiteiten waaruit het project bestaat en waarop de aanvraag betrekking heeft. In dergelijke gevallen wordt ingevolge de Wabo als hoofdregel in één beschikking over de aangevraagde activiteiten beslist. In de wetsgeschiedenis van de Wabo is hierover onder meer het volgende opgemerkt (Kamerstukken II 2006/07, 30 844, nr. 3, blz. 37-38):

“Een project kan bestaan uit een of meer van de in de artikelen 2.1 en 2.2 [van de Wabo] genoemde activiteiten. Als voor een project met meer dan één van de genoemde activiteiten een omgevingsvergunning wordt gevraagd, wordt in één beschikking over al die activiteiten beslist. Degene die het project uitvoert, kan er ook voor kiezen om zijn project op te delen in deelprojecten en voor elk van die deelprojecten achtereenvolgens afzonderlijk omgevings-vergunning te vragen. (…) Voor de duidelijkheid wordt erop gewezen dat er wel een beperking is bij het opknippen van een project in deelomgevingsvergunningen voor bepaalde activiteiten. (…) Een (…) voorbeeld is het verrichten van bouwactiviteiten aan een beschermd rijksmonument. In dat geval bestaan de werkzaamheden uit de activiteit bouwen als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onderdeel a, en uit de activiteit het in enig opzicht wijzigen van een beschermd monument, bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onderdeel f. Het betrokken project bestaat in dit geval uit werkzaamheden die in fysieke zin niet van elkaar zijn te scheiden en er kan in die gevallen dus ook niet een aparte omgevingsvergunning worden gevraagd voor de te onderscheiden (maar met elkaar overlappende) activiteiten uit het project (artikel 2.8) [Hof: thans artikel 2.7 Wabo].”

Beslissend voor het antwoord op de vraag of door het in behandeling nemen van de onder 2.1 vermelde aanvraag het door de heffingsambtenaar gestelde belastbare feit zich heeft voorgedaan, is derhalve of de voorgenomen werkzaamheden waarop de aanvraag betrekking heeft (hierna: de werkzaamheden) vergunningplichtig zijn ingevolge de Wabo. Meer specifiek is tussen partijen in geschil of de werkzaamheden al dan niet moeten worden aangemerkt als het ‘bouwen van een bouwwerk’ in de zin van artikel 2, eerste lid, onderdeel a, Wabo. De omstandigheden dat belanghebbende bij het indienen van zijn aanvraag de procedure voor het aanvragen van een omgevingsvergunning ‘bouwen’ heeft gevolgd (volgens belanghebbende omdat de aanvraagprocedure geen andere mogelijkheid bood) en dat op grond van deze aanvraag daadwerkelijk een omgevingsvergunning is verleend, zijn op zichzelf genomen niet beslissend; indien de belanghebbende een aanvraag omgevingsvergunning heeft ingediend terwijl op grond van de geldende regelgeving geen vergunning vereist is, zijn geen leges verschuldigd (vgl. HR 22 december 2017, ECLI:NL:HR:2017:3227, r.o. 2.2.3).

Artikel 2.1 Wabo luidt in het onderhavige jaar – voor zover hier van belang – als volgt:

1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:

a. het bouwen van een bouwwerk, (…).”

Het Hof is – anders dan de rechtbank – van oordeel dat bij de beoordeling van de vraag of voor de werkzaamheden een omgevingsvergunning ‘bouwen’ vereist is, niet kan worden volstaan met een verwijzing naar de in artikel 1.1, eerste lid, Wabo opgenomen definitie (“het plaatsen, geheel of gedeeltelijk oprichten, vernieuwen, veranderen of vergroten”). Ingevolge de hieronder vermelde wetsgeschiedenis en jurisprudentie dient de definitie van ‘bouwen’ in artikel 1.1, eerste lid, Wabo in samenhang te worden gelezen met de verbodsbepaling van (thans) artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onderdeel a, Wabo. Doorslaggevend voor de vergunningplicht is dan of de werkzaamheden al dan niet gekwalificeerd dienen te worden als ‘het bouwen van een bouwwerk’ in de zin van de genoemde verbodsbepaling. De Wabo bevat geen definitie van het begrip ‘bouwwerk’; voor de interpretatie van dit begrip is de jurisprudentie van belang die over hetzelfde begrip is gewezen onder vigeur van de Woningwet, welke wet van toepassing was vóór de inwerkingtreding van de Wabo. Dit volgt uit de memorie van toelichting bij het voorstel van wet dat heeft geleid tot de Wabo (Kamerstukken II 2006/07, 30 844, nr. 3, blz. 91-92):

“Zoals in de paragrafen 1.3, 2.2 en 2.4.1 van het algemeen deel van deze memorie is beschreven, wordt het toetsingskader voor de diverse activiteiten uitgewerkt in de diverse bijzondere wetten. In de Wabo wordt aangesloten bij de terminologie die in de desbetreffende wetten wordt

gebruikt. Gedacht kan worden aan begrippen als «bouwwerk», «milieu» of «een goede ruimtelijke ordening» als bedoeld in respectievelijk de Ww [Hof: de Woningwet], de Wm en de Wro. Voor de betekenis van die begrippen kan worden uitgegaan van de bestaande betekenis in het kader van die wetten. Het is niet de bedoeling om daar via dit wetsvoorstel inhoudelijk wijziging in aan te brengen. Voor zover de begrippen in de bijzondere wetten zijn gedefinieerd is in artikel 1.1 van de Wabo daarbij aangesloten.

Het begrip «bouwwerk» is in de Ww niet gedefinieerd. Een definitie van dat begrip is wel in de jurisprudentie over de Ww vastgesteld. Zij luidt: «elke constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, die op de plaats van bestemming hetzij direct hetzij indirect met

de grond verbonden is, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond, bedoeld om ter plaatse te functioneren».”

Uit de na inwerkingtreding van de Wabo gewezen jurisprudentie van de algemene bestuursrechter volgt eveneens dat het begrip ‘bouwwerk’ na invoering van de Wabo op dezelfde wijze dient te worden uitgelegd als onder vigeur van de voorheen geldende Woningwet. Het Hof wijst op onder meer de volgende uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: ABRvS 12 september 2012, nr. 201112262/1/A1, ECLI:NL:RVS:2012:BX7117 en ABRvS 7 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1497. In haar uitspraak van 12 september 2012 heeft de Afdeling hieromtrent het volgende overwogen:

“2.1. Volgens jurisprudentie over het begrip "bouwwerk" in de Woningwet, zoals deze luidde voor de inwerkingtreding van de Wabo, zie bijvoorbeeld de uitspraak van 10 juni 2009, in zaak nr. 200807958/1), is bij herhaling aansluiting gezocht bij de in de modelbouwverordening gegeven definitie van het begrip "bouwwerk", omdat dit in de Woningwet niet is omschreven en in de modelbouwverordening een bruikbare definitie is gegeven. Deze luidt: "elke constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, die op de plaats van bestemming hetzij direct of indirect met de grond verbonden is, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond, bedoeld om ter plaatse te functioneren".

Het begrip bouwwerk is in de Wabo niet omschreven. Uit de Wabo, noch de geschiedenis van de totstandkoming daarvan (Kamerstukken II 2006/07, 30 844, nr. 3 , blz. 91-92), kan worden afgeleid dat met het begrip "bouwwerk", als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo, welk artikel een voortzetting is van het verbod dat in artikel 40 van de Woningwet was opgenomen, is bedoeld om een wijziging aan te brengen in de aan dit begrip in de jurisprudentie onder de werking van de Woningwet gegeven betekenis. Gelet hierop ziet de Afdeling aanleiding om voor de uitleg van het begrip "bouwwerk" in de Wabo eveneens aansluiting te zoeken bij de hiervoor weergegeven definitie uit de modelbouwverordening.”

Uit de (casuïstische) jurisprudentie van de Afdeling over het begrip ‘bouwwerk’ volgt dat bij de toetsing aan de hiervoor vermelde definitie onder meer van belang is of sprake is van een constructieve handeling. Het stucen van een gevel werd bijvoorbeeld als ‘bouwen’ aangemerkt; omdat de bouwkundige staat van de gevel door het stucen gewijzigd werd, was sprake van een constructieve voorziening (ABRvS 19 juni 2002, ECLI:NL:RVS:2002: AE4239). Het met een aantal schroeven aan de gevel van een gebouw aanbrengen van een reclamebord werd daarentegen niet als bouwwerk aangemerkt, omdat het niet ging om een constructieve handeling (ABRvS 23 januari 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BC2543). Dat gold ook voor het aanbrengen van een wegdek op een zogenoemd 'paalmatras' (ABRvS 19 april 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1099). Het plaatsen van een kinderzwembad in een tuin werd echter wel als bouwen gekwalificeerd (ABRvS 8 november 2006, ECLI:NL:RVS:2006: AZ1761). Voorts dient te worden opgemerkt dat voor de kwalificatie ‘bouwen’ niet van belang is of de bouwactiviteit louter inpandig geschiedt (zie onder meer ABRvS 19 maart 2014, ECLI:NL:RVS:2014:998).

Getoetst dient derhalve te worden of de in de aanvraag vermelde werkzaamheden voorzien in het tot stand brengen van een “constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, die op de plaats van bestemming hetzij direct hetzij indirect met

de grond verbonden is, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond, bedoeld om ter plaatse te functioneren”. Gelet op de bij de aanvraag ingediende stukken, met name de onder 2.3.4 vermelde werkomschrijving en de daarbij behorende bouwtekeningen, alsmede de hierop ter zitting door partijen gegeven toelichting (zie onder 2.6) is het Hof van oordeel dat dit het geval is; het weghalen van de tussenmuren en het plaatsen van nieuwe gemetselde wanden, het vergroten van het bouwvolume van het souterrain (door het 10 cm lager leggen van de betonvloer) en het met inkassingen in het dragende metselwerk bevestigen van de gewapende betonvloer op schroefinjectiepalen dienen te worden aangemerkt als constructieve handelingen, terwijl de werkzaamheden resulteren in een constructie in de hiervoor genoemde zin die met de grond is verbonden en die is bedoeld om ter plaatse te functioneren.

Het Hof verwerpt het standpunt van belanghebbende dat de werkzaamheden vergunningvrij zijn omdat het noodzakelijke herstelwerkzaamheden betreft die uitsluitend betrekking hebben op normaal onderhoud. Het Hof heeft in dit verband getoetst of de werkzaamheden waarop de aanvraag betrekking heeft, kunnen worden aangemerkt als vergunningvrije werkzaamheden ingevolge artikel 2.3 Besluit omgevingsrecht en bijlage II Besluit omgevingsrecht, waaronder artikel 2.1, aanhef en eerste lid, van Bijlage II Besluit omgevingsrecht (“Een omgevingsvergunning voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a of c, van de wet is niet vereist, indien deze activiteiten betrekking hebben op: 1. gewoon onderhoud van een bouwwerk, voor zover detaillering, profilering en vormgeving van dat bouwwerk niet wijzigen;”). Gelet op de onder 2.3.4 vermelde werkomschrijving en de daarbij behorende bouwtekeningen alsmede de daarop door partijen gegeven toelichting, is het Hof van oordeel dat de heffingsambtenaar aannemelijk heeft gemaakt dat de detaillering en vormgeving van het bouwwerk als gevolg van de werkzaamheden wél wijziging ondervinden; het bouwvolume wordt immers vergroot (door het 10 cm lager leggen van de betonvloer), terwijl ook als gevolg van het maken van een ruimere doorgang in een muur (tussen ruimte -1.01 en -1.02) de vormgeving van het bestaande bouwwerk (het souterrain) wordt gewijzigd. Bovendien gaan de hiervoor genoemde werkzaamheden tezamen genomen verder dan het louter plegen van normaal onderhoud. Niet aannemelijk is geworden dat de werkzaamheden ingevolge een andere bepaling van het Besluit omgevingsrecht of Bijlage II Besluit omgevingsrecht kunnen worden aangemerkt als vergunningvrije werkzaamheden.

Gelet op het onder 4.4.3 tot en met 4.4.9 overwogene is het Hof van oordeel dat de heffingsambtenaar aannemelijk heeft gemaakt dat voor het in behandeling nemen van de aanvraag op grond van de Legesverordening 2018 terecht leges in rekening zijn gebracht naar het tarief van artikel 3.1.2 van de Legestabel. Aangezien de heffingsambtenaar bovendien aannemelijk heeft gemaakt dat (vanwege de uitbreiding van het bouwvolume) ook een ontheffing van het geldende bestemmingsplan noodzakelijk is, is de aanslag – gelet op artikel 3.1.3 van de Legestabel – ook in zoverre juist berekend.

Slotsom

De slotsom van het hiervoor overwogene is dat het hoger beroep van belanghebbende ongegrond is en dat de uitspraak van de rechtbank dient te worden bevestigd.