Rb. Noord-Holland, 18-12-2019, nr. C/15/288114 / HA ZA 19-305

Het verloop van de procedure blijkt uit:

Ten slotte is vonnis bepaald.

[eiseres] is sinds 10 maart 2011 Statenlid in de provincie Noord-Holland namens de Socialistische Partij (SP).

[eiseres] ontvangt voor haar werkzaamheden als Statenlid een vergoeding voor werkzaamheden en een onkostenvergoeding (hierna gezamenlijk: de vergoeding).

Het is binnen de SP gebruikelijk dat haar leden de vergoeding waarop zij recht hebben voor hun werkzaamheden als volksvertegenwoordiger, in zijn geheel afdragen aan de partij, waarna de SP de helft van die vergoeding aan de betreffende volksvertegenwoordigers uitkeert.

[eiseres] heeft de vordering die zij op de provincie heeft uit hoofde van die vergoeding gecedeerd aan de SP. De overeenkomst van cessie is gedateerd 3 maart 2011 en op 14 maart 2011 door [eiseres] ondertekend. De provincie heeft de overeenkomst niet ondertekend. De provincie heeft vanaf 2011 wel de vergoeding waarop [eiseres] recht heeft, maandelijks overgemaakt aan de SP.

In een procedure tussen een SP-volksvertegenwoordiger en de gemeente Noordoostpolder heeft de rechtbank Midden-Nederland bij vonnis van 22 februari 2017 geoordeeld dat de cessieovereenkomst waarbij het betreffende SP-lid zijn vergoeding cedeerde aan de gemeente, in strijd is met de openbare orde en derhalve nietig. Op grond van dit vonnis was de gemeente Noordoostpolder niet langer gehouden haar medewerking aan de overeenkomst van cessie te verlenen. Tegen dit vonnis is geen hoger beroep ingesteld zodat de uitspraak in kracht van gewijsde is.

Bij brief van 26 september 2017 heeft de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelatie, Plasterk, meegedeeld dat hij na overleg met de Vereniging Nederlandse Gemeenten en het Inter Provinciaal Overleg tot de conclusie gekomen is dat, gelet op het principiële karakter van de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland, gevolg moet worden gegeven aan het vonnis. Hij heeft daarbij gemeenten en provincies geadviseerd de vergoeding van een raads- of Statenlid over te maken op zijn of haar persoonlijke bankrekeningnummer en niet op de bankrekening van een politieke partij.

In een brief van 28 september 2017 heeft de Commissaris van Koning in de provincie Noord-Holland, Remkes, de SP meegedeeld dat de provincie met onmiddellijke ingang haar medewerking aan de uitvoering van de cessieovereenkomst zal stoppen wegens de nietigheid daarvan. De Commissaris heeft de Statenleden verzocht hun bankgegevens door te geven aan de statengriffie zodat de vergoedingen aan hen persoonlijk overgemaakt konden worden.

Bij brief van 7 februari 2018 heeft de advocaat van [eiseres] namens de SP en de Statenleden van de SP in de provincie Noord-Holland, de Commissaris gesommeerd per direct mee te werken aan uitvoering van de cessieovereenkomst(en). Aan deze sommatie heeft de Commissaris geen gevolg gegeven.

[eiseres] heeft tot op heden niet haar persoonlijke bankgegevens bekend gemaakt aan de provincie. De provincie heeft de aan [eiseres] (en haar mede statenleden) toekomende vergoedingen niet overgemaakt aan de SP maar deze voor de desbetreffende Statenleden gereserveerd, in afwachting van het alsnog bekend maken van de benodigde bankgegevens aan de statengriffie. Het bedrag dat de provincie uit dien hoofde onder zich heeft bedraagt tot oktober 2019 € 123.758,-.

[eiseres] vordert – samengevat - dat de rechtbank, bij vonnis uitvoerbaar bij voorraad, voor recht zal verklaren dat de betaling aan de SP van de vergoeding voor werkzaamheden en onkostenvergoeding (Staten- en onkostenvergoeding) waarop [eiseres] recht heeft, binnen twee weken na betekening van dit vonnis moet worden hervat, op straffe van een dwangsom en met veroordeling van de provincie in de kosten van deze procedure.

[eiseres] legt aan haar vordering het volgende ten grondslag.

- Het recht van [eiseres] op de vergoeding is een vorderingsrecht dat ex artikel 3:83 lid 1 BW vrij overdraagbaar is, zodat het [eiseres] vrij staat om te bepalen op welke bankrekening de vergoeding moet worden overgemaakt.- Door rechtstreekse betaling van de vergoeding aan de SP komt de onafhankelijkheid van [eiseres] als Statenlid niet in het gedrang. De hoogte van de vergoeding is zodanig dat [eiseres] daarvan niet (financieel) afhankelijk is. Zij kan de cessie ook op ieder door haar gewenst moment opzeggen.

- Het niet meewerken aan de rechtstreekse betaling van de vergoeding aan de SP is in strijd met het eigendomsrecht van [eiseres]. Zij heeft het recht om zelf te bepalen wat er met de haar toekomende vergoeding gebeurt.

- Het handelen van de provincie is voorts in strijd met het recht van vrije vereniging ex artikel 8 van de Grondwet. Het staat een vereniging immers vrij om een afdrachtregeling als de onderhavige af te spreken en de weigering van de provincie om hieraan mee te werken, is ongerechtvaardigd.

[eiseres] heeft benadrukt dat het bestaan van de afdrachtregeling voor haar een reden was om lid te worden van de SP. Sinds zij in 1998 volksvertegenwoordiger namens de SP is geworden, heeft zij altijd conform die regeling gehandeld. Het bestaan van die regeling en het daaraan voldoen beschouwt [eiseres] als een belangrijke kernwaarde. Zij bestrijdt dan ook dat de regeling in strijd is met de openbare orde of de goede zeden.

De provincie voert verweer en voert onder meer het volgende aan.. Op grond van artikel 67 lid 3 van de Grondwet en artikel 27 van de Provinciewet stemmen volksvertegenwoordigers zonder last. Dat betekent dat de volksvertegenwoordiger naar eigen overtuiging stemt en in generlei specifieke mandaatverhouding staat. De volksvertegenwoordiger is in politieke zin gebonden aan het programma van de politieke partij die hij vertegenwoordigt, maar hij behoudt daarbij zijn onafhankelijkheid en zelfstandigheid als volksvertegenwoordiger zodat hij kan opereren zonder last.

In het verlengde daarvan behoort een volksvertegenwoordiger niet financieel afhankelijk te zijn van de partij. In een dergelijke afhankelijke verhouding is immers het gevaar gelegen dat wanneer een volksvertegenwoordiger een van de partij afwijkend standpunt inneemt of als hij anders stemt, de partij de betaling aan de volksvertegenwoordiger staakt. Door de cessieovereenkomst bestaat er een afhankelijke relatie tussen de SP en het Statenlid waardoor het vrije mandaat in ieder geval in theorie niet is gegarandeerd. De Hoge Raad heeft eerder uitgemaakt dat het vrije mandaat een beginsel van openbare orde is. Door mee te werken aan de cessieovereenkomst zou de provincie haar medewerking verlenen aan een overeenkomst die als strijdig met de openbare orde nietig is als bedoeld in artikel 3:40 BW.

Verder wijst de provincie er op dat ook de Raad van State in zijn advies uit 2009 over wijziging van de Wet schadeloosstelling leden Tweede Kamer, de Wet vergoedingen leden Eerste Kamer en de Algemene Pensioenwet politieke ambtsdragers in verband met de rechtstreekste betaling van vergoedingen aan politieke ambtsdragers expliciet een cessieovereenkomst als de onderhavige heeft benoemd als ongewenst. Datzelfde dient ook te gelden voor de volksvertegenwoordigers bij lagere overheden.

Op de stellingen van partijen wordt hierna, voor zover van belang, nader ingegaan.

[eiseres] stelt dat zij haar vordering op de provincie middels een akte van cessie heeft overgedragen aan de landelijke SP. Zij meent dat de provincie op die grond de haar toekomende vergoeding dient te betalen aan de landelijke SP.

Op grond van artikel 3:94 BW kunnen tegen een of meer personen uit te oefenen rechten worden geleverd door een daartoe bestemde akte en mededeling daarvan aan die personen. De door [eiseres] overgelegde cessieovereenkomst voldoet in beginsel aan de formele vereisten van artikel 3:94 BW. Medewerking van de provincie is niet nodig voor het tot stand komen van de overeenkomst van cessie.

Het gaat in deze zaak echter om de principiële vraag of de overeenkomst waarbij het vorderingsrecht van [eiseres] op de provincie wordt overgedragen aan een derde, de cessie, door inhoud of strekking in strijd is met de openbare orde of dat de aard van het recht zich daartegen verzet.

In artikel 27 van de Provinciewet is bepaald dat de Statenleden stemmen zonder last. De ratio van het verbod van last is dat de volksvertegenwoordiger naar eigen overtuiging handelt en bij stemmingen niet gebonden is aan een lastgeving; dat wil zeggen dat een andere persoon of een andere instantie hem geen rechtens bindende instructies kan opleggen met betrekking tot zijn stemgedrag: hij heeft een vrij mandaat.

Uit het arrest van de Hoge Raad van 18 november 1988 (AB 1989, 185 HR, 18-11-1988, nr. 7209: Arubaanse verkiezingsafspraak) volgt dat volksvertegenwoordigers een vrij mandaat hebben en voorts dat het beginsel van het vrije mandaat de publieke orde betreft, zodat daaraan niet bij overeenkomst de kracht kan worden ontnomen. Afspraken die in strijd zijn met het vrije mandaat van de volksvertegenwoordiger zijn dus niet juridisch afdwingbaar.

De vergoeding die Statenleden op grond van artikel 93 Provinciewet ontvangen heeft het karakter van een vergoeding wegens gederfde inkomsten en een vergoeding voor gemaakte kosten. In Nederland is het niet ongebruikelijk dat afspraken worden gemaakt tussen de volksvertegenwoordiger en zijn of haar partij over het afdragen van een deel van de vergoeding door de volksvertegenwoordiger aan de partij. Dat gebeurt bij verschillende politieke partijen en de heersende mening is dat dit niet leidt tot een verlies van onafhankelijkheid. In de onderhavige zaak gaat het niet om afspraken over het afdragen van een deel van de vergoeding maar om de vraag of de provincie verplicht kan worden mee te werken aan de overeenkomst waarbij [eiseres] haar recht op de vergoeding geheel overdraagt aan een derde.

Anders dan bij andere afspraken tot afdracht tussen volksvertegenwoordiger en politieke partij doet zich met cessie de situatie voor dat de volksvertegenwoordiger zijn of haar bezoldiging niet meer van de overheid ontvangt, maar van de politieke partij. De volksvertegenwoordiger wordt daarmee voor zijn of haar inkomen financieel afhankelijk van de partij – net zoals een werknemer dat van zijn werkgever is. Inkomsten die vanuit de overheid rechtstreeks aan de (onafhankelijke) volksvertegenwoordigers worden betaald, en ook expliciet (mede) bedoeld zijn als compensatie voor gederfde inkomsten voor volksvertegenwoordigers, komen direct toe aan de politieke partij.De overheid werkt dan mee aan het bewerkstelligen van een afhankelijkheidsrelatie tussen volksvertegenwoordiger en politieke partij. Die afhankelijkheid is in strijd met het uitgangspunt in het Nederlandse staatsrecht dat de individuele volksvertegenwoordiger een individueel mandaat bezit en zonder last en ruggespraak moet kunnen functioneren. Ook op Europees niveau is in artikel 9 van het Statuut voor de leden van het Europees Parlement bepaald dat dat overeenkomsten over de besteding van de vergoeding voor andere dan particuliere doeleinden nietig zijn.

[eiseres] heeft naar voren gebracht dat de afdracht een gift is die vrijwillig wordt gedaan en dat de akte van cessie pas na de uitverkiezing wordt getekend. Uit de door [eiseres] overgelegde cessieovereenkomst blijkt dat zij deze overeenkomst, die is gedateerd 3 maart 2011, op 14 maart 2011, dus na haar installatie als Statenlid heeft ondertekend. Uit het door [eiseres] overgelegde Huishoudelijke Reglement van de SP blijkt dat de regioconferentie het verkiezingsprogramma voor de verkiezingen van Provinciale Staten vaststelt en dat zij er tevens op toeziet dat de kandidaat-volksvertegenwoordigers zich schriftelijk conformeren aan de bij de SP vigerende afdrachtregeling voor volksvertegenwoordigers. Hieruit volgt dat de afdrachtregeling niet geheel vrijwillig is en [eiseres] heeft het betoog van de provincie dat kandidaat-vertegenwoordigers die zich niet conformeren aan de afdrachtregeling, niet tot kandidaat gesteld worden niet, althans onvoldoende gemotiveerd, weersproken.

Het gaat er bovendien niet om of de afdracht al dan niet vrijwillig is. Het gaat erom dat toewijzing van de vordering ertoe leidt dat de provincie eraan moet meewerken dat de vergoeding niet aan [eiseres] wordt overgemaakt maar in de kas van haar partij wordt gestort en dat [eiseres] (een deel van) haar inkomen ontvangt van die partij, waardoor haar onafhankelijkheid en daarmee haar vrije mandaat in gevaar kunnen komen. Dat dit gevaar zich tot nu toe niet heeft verwezenlijkt, leidt niet tot een ander oordeel. Het enkele bestaan van het risico is al voldoende om de provincie niet tot medewerking aan de cessie te verplichten. Dat het Statenlidmaatschap slechts een nevenfunctie is en de hoogte van de vergoeding daarom beperkt is, maakt vorenstaande ook niet anders. Immers ook een beperkte wijziging in de financiële positie van een volksvertegenwoordiger zou van invloed kunnen zijn op diens mandaat. Ten slotte kan ook de omstandigheid dat [eiseres] de afdrachtregeling als een principiële verplichting voelt die voor haar een kernwaarde van de partij is, niet tot een ander oordeel leiden. Aan die verplichting kan [eiseres] immers ook voldoen door zelf (een deel van) haar van de provincie verkregen vergoeding door te betalen aan de partij. De provincie hoeft geen onderdeel te zijn van die keten.

De slotsom is dat door de cessie van de Statenlidvergoeding aan de partij de onafhankelijkheid en het vrije mandaat van het Statenlid in gevaar kunnen komen, terwijl het principiële uitgangspunt is dat een ambtsdrager onafhankelijk moet kunnen functioneren, ook tegenover de politieke partij die hem op de kandidatenlijst heeft geplaatst. De cessie is derhalve door inhoud of strekking in strijd met de openbare orde en nietig ingevolge artikel 3:40 BW, zodat de provincie niet gehouden is daaraan mee te werken.

Dit wordt ook onderschreven door het advies van de Raad van State uit 2009 dat door [eiseres] is overgelegd. In dit advies is onder meer het volgende overwogen:

(…)

Cessieovereenkomsten onderscheiden zich van andere vormen van partijafdrachten, omdat bij de cessie de overheid wordt betrokken. Door de verplichting de – voor de ambtsdrager bedoelde – bezoldiging direct aan de politieke partij te betalen, wordt de overheid deelgenoot in de verhouding tussen politieke ambtsdrager en politieke partij. Deze betalingsrelatie is ongewenst. (…) De Raad wijst er op dat het waarborgen van de onafhankelijkheid een grond kan zijn om door middel van een cessieverbod de rechtstreekse betaling van vergoedingen aan politieke ambtsdragers te verzekeren. (…)

Bij de constructie met cessieovereenkomsten doet zich (…) de situatie voor dat de ambtsdrager zijn bezoldiging niet meer van de overheid ontvangt, maar de facto van de partij. De politieke ambtsdrager wordt daarmee voor zijn inkomen afhankelijk van de politieke partij. Er ontstaat voor de ambtsdrager als het ware een arbeidsrelatie met de politieke partij. Met het voorstel van wet wordt bewerkstelligd dat de schadeloosstellingen, vergoedingen en wachtgelden voor leden van de Staten-Generaal uitsluitend in persoon worden uitbetaald. De reden voor het wetsvoorstel is als gezegd het belang dat de ambtsdragers hun functie in onafhankelijkheid kunnen vervullen. (…)

Ook hierin wordt reeds overwogen dat cessieovereenkomsten afbreuk kunnen doen aan de onafhankelijkheid van een volksvertegenwoordiger. De omstandigheid dat naar aanleiding van dit advies nog geen nieuwe wetten zijn aangenomen of dat de minister nog geen directe actie noodzakelijk heeft geoordeeld doet aan de strekking van het betoog niets af.

Nu sprake is van nietigheid ex artikel 3:40 BW, moet het ervoor worden gehouden dat de wet zich tegen de vrije overdraagbaarheid van de het vorderingsrecht verzet (zie artikel 3:83 lid 1 BW). Voorts is van een inbreuk op het eigendomsrecht van [eiseres] geen sprake. Zij kan weliswaar niet van de provincie verlangen dat deze de vergoeding naar de SP overmaakt, maar het staat haar vrij om dit zelf wel te doen. Ten slotte is ook geen sprake van een inbreuk op het recht van vereniging. De SP houdt immers de mogelijkheid om met haar leden een afdrachtregeling overeen te komen. Zij kan alleen niet de provincie verplichten om daaraan haar medewerking te verlenen.

Uit hetgeen hiervoor is overwogen volgt dat hetgeen [eiseres] heeft aangevoerd ter onderbouwing van haar vordering niet tot toewijzing kan leiden. Ook overigens ziet de rechtbank geen wettelijke grondslag voor toewijzing van de vordering.

[eiseres] zal als de in het ongelijk gestelde partij worden veroordeeld in de kosten van dit geding tot op heden aan de zijde van de provincie begroot op:

vastrecht € 639,00

salaris advocaat € 1.086,00 (2 punten à € 543,00)

totaal € 1.725,00.

De rechtbank

wijst het gevorderde af;

veroordeelt [eiseres] aan de provincie te betalen een bedrag van € 1.725,00 ter zake van de proceskosten;

verklaart deze proceskostenvergoeding uitvoerbaar bij voorraad.

Dit vonnis is gewezen door mr. J.J. Dijk en in het openbaar uitgesproken op 18 december 2019.1.