HvJ EU, 23-11-2010, nr. C-145/09

In punt 3 van de considerans van richtlijn 2004/38 wordt overwogen:

Punt 22 van de considerans van de richtlijn luidt:

In de punten 23 en 24 van de considerans van richtlijn 2004/38 wordt het volgende overwogen:

Artikel 16 van deze richtlijn bepaalt:

Artikel 27, leden 1 en 2, van de richtlijn luidt:

Artikel 28 van de richtlijn luidt als volgt:

Artikel 32, lid 1, van richtlijn 2004/38 bepaalt:

In § 6 van de wet inzake de vrijheid van verkeer van burgers van de Unie (Gesetz über die allgemeine Freizügigkeit von Unionsbürgern) van 30 juli 2004 (BGBl. 2004 I, blz. 1950), zoals gewijzigd bij de wet tot wijziging van de federale politiewet en andere wetten (Gesetz zur Änderung des Bundespolizeigesetzes und anderer Gesetze) van 26 februari 2008 (BGBl. 2008 I, blz. 215, hierna: ‘FreizügG/EU’), wordt het volgende bepaald:

Met zijn eerste tot en met vierde vraag, die als eerste moeten worden besproken, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen in hoeverre perioden van afwezigheid uit de gastlidstaat tijdens de in artikel 28, lid 3, sub a, van richtlijn 2004/38 bedoelde periode, dat wil zeggen de tien jaar voorafgaand aan het verwijderingsbesluit, verhinderen dat de belanghebbende in aanmerking komt voor de bij deze bepaling verleende verhoogde bescherming.

Volgens de rechtspraak van het Hof heeft richtlijn 2004/38 tot doel, de uitoefening van het fundamenteel en persoonlijk recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten, dat door het Verdrag rechtstreeks aan alle burgers van de Unie wordt verleend, te vergemakkelijken en met name dat recht te versterken, zodat die burgers aan deze richtlijn niet minder rechten kunnen ontlenen dan aan de handelingen van afgeleid recht die bij deze richtlijn zijn gewijzigd of ingetrokken (zie arresten van 25 juli 2008, Metock e.a., C-127/08, Jurispr. blz. I-6241, punten 59 en 82, en 7 oktober 2010, Lassal, C-162/09, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 30).

Zoals uit punt 23 van de considerans van richtlijn 2004/38 blijkt, is verwijdering van burgers van de Unie en hun familieleden om redenen van openbare orde of openbare veiligheid een maatregel die personen die zich op grond van de hun door het Verdrag verleende rechten en vrijheden daadwerkelijk in het gastland hebben geïntegreerd, ernstige schade kan toebrengen.

Om die reden creëert richtlijn 2004/38, zoals blijkt uit punt 24 van de considerans, een stelsel van bescherming tegen verwijderingsmaatregelen dat is gebaseerd op de mate waarin de betrokkenen in de gastlidstaat geïntegreerd zijn, zodat naarmate de burgers van de Unie en hun familieleden beter in het gastland geïntegreerd zijn hun bescherming tegen verwijdering groter is.

Met het oog daarop bepaalt artikel 28, lid 1, van de richtlijn in algemene bewoordingen dat het gastland, alvorens een besluit tot verwijdering van het grondgebied om redenen van openbare orde of openbare veiligheid te nemen, de duur van het verblijf van de betrokkene op zijn grondgebied, diens leeftijd, gezondheidstoestand, gezins- en economische situatie, sociale en culturele integratie in het gastland en de mate waarin hij bindingen heeft met zijn land van oorsprong, in overweging neemt.

Volgens lid 2 van dit artikel kan tegen een burger van de Unie of zijn familieleden, ongeacht hun nationaliteit, die een duurzaam verblijfsrecht op het grondgebied van de gastlidstaat hebben verworven ingevolge artikel 16 van de richtlijn, geen besluit tot verwijdering van het grondgebied worden genomen ‘behalve om ernstige redenen van openbare orde of openbare veiligheid’.

Wat burgers van de Unie betreft die de laatste tien jaar in de gastlidstaat hebben verbleven, vergroot artikel 28, lid 3, van richtlijn 2004/38 de bescherming tegen verwijderingsmaatregelen aanzienlijk door te bepalen dat een dergelijke maatregel niet mag worden genomen tenzij deze berust op ‘dwingende redenen van openbare veiligheid zoals door de lidstaten gedefinieerd’.

Hoewel artikel 28, lid 3, sub a, van richtlijn 2004/38 voor de verhoogde bescherming als voorwaarde stelt dat de belanghebbende gedurende een periode van tien jaar voorafgaande aan de verwijderingsmaatregel op het grondgebied van de betrokken lidstaat aanwezig is, zwijgt deze bepaling echter ten aanzien van de omstandigheden die kunnen leiden tot onderbreking van de periode van tien jaar verblijf voor de verwerving van het in die bepaling neergelegde recht op verhoogde verwijderingsbescherming.

Uitgaande van de veronderstelling dat de verhoogde bescherming, naar het model van het recht van duurzaam verblijf, wordt verkregen na een verblijf van een bepaalde duur in de gastlidstaat en dat zij vervolgens kan worden verloren, acht de verwijzende rechter het denkbaar dat de criteria van artikel 16, lid 4, van richtlijn 2004/38 naar analogie zullen worden gehanteerd.

De punten 23 en 24 van de considerans van richtlijn 2004/38 spreken inderdaad van een bijzondere bescherming van personen die zich daadwerkelijk in het gastland hebben geïntegreerd, met name wanneer zij aldaar zijn geboren en er hun gehele leven hebben gewoond. Dit neemt niet weg dat gezien de bewoordingen van artikel 28, lid 3, van richtlijn 2004/38 het beslissend criterium is, of de burger van de Unie in de tien jaar voorafgaand aan het verwijderingsbesluit in die lidstaat heeft gewoond.

Wat de vraag betreft in hoeverre perioden van afwezigheid uit de gastlidstaat tijdens de in artikel 28, lid 3, sub a, van richtlijn 2004/38 bedoelde periode, dat wil zeggen de tien jaar voorafgaand aan het besluit tot verwijdering, verhinderen dat de belanghebbende in aanmerking komt voor de bij deze bepaling verleende verhoogde bescherming, dient steeds precies op het moment waarop de vraag van verwijdering zich voordoet een algehele beoordeling van de situatie van de belanghebbende plaats te vinden.

De met de toepassing van artikel 28, lid 3, van richtlijn 2004/38 belaste nationale autoriteiten zijn verplicht om per geval alle relevante aspecten in de beoordeling te betrekken, met name de duur van elke afwezigheid van de belanghebbende uit de gastlidstaat, de gecumuleerde duur en de frequentie van deze afwezigheden en de beweegredenen van de belanghebbende bij het verlaten van deze lidstaat. Het is immers belangrijk om na te gaan of de in geding zijnde afwezigheden de verplaatsing van het centrum van belanghebbendes persoonlijke, beroeps-, bedrijfs- of familiebelangen meebrengen.

Het feit dat de belanghebbende gedwongen is teruggekeerd naar de gastlidstaat voor het ondergaan van een gevangenisstraf en de in detentie doorgebrachte tijd kunnen, samen met de in het vorige punt genoemde factoren, worden meegewogen in de algehele beoordeling die vereist is om te bepalen of de eerder met de gastlidstaat opgebouwde banden van integratie zijn verbroken.

Het is aan de nationale rechter om te beoordelen of dit in het hoofdgeding het geval is. Mocht hij tot de conclusie komen dat de afwezigheden van Tsakouridis uit de gastlidstaat niet verhinderen dat hij in aanmerking komt voor de verhoogde bescherming, dan dient deze rechter vervolgens te onderzoeken of het verwijderingsbesluit berust op dwingende redenen van openbare veiligheid in de zin van artikel 28, lid 3, van richtlijn 2004/38.

Er dient aan te worden herinnerd dat het Hof, om de nationale rechter een voor de beslechting van het aan hem voorgelegde geschil bruikbaar antwoord te geven, bepalingen van het recht van de Unie in aanmerking kan nemen die door de nationale rechter in zijn prejudiciële vragen niet zijn genoemd (zie in die zin arrest van 8 november 2007, Gintec, C-374/05, Jurispr. blz. I-9517, punt 48).

Indien zou worden geconcludeerd dat iemand in de situatie van Tsakouridis, die een duurzaam verblijfsrecht in de gastlidstaat heeft verworven, niet voldoet aan de in artikel 28, lid 3, van richtlijn 2004/38 genoemde verblijfsvoorwaarde, zou een verwijderingsmaatregel eventueel gerechtvaardigd kunnen zijn wanneer sprake is van ‘ernstige redenen van openbare orde of openbare veiligheid’, zoals is bepaald in artikel 28, lid 2, van de richtlijn.

Gelet op de voorgaande overwegingen moet op de tweede tot en met de vierde vraag worden geantwoord dat artikel 28, lid 3, sub a, van richtlijn 2004/38 aldus moet worden uitgelegd dat, om te bepalen of een burger van de Unie gedurende de tien jaar voorafgaande aan het verwijderingsbesluit in de gastlidstaat heeft verbleven — het beslissend criterium voor de toekenning van de door deze bepaling verleende verhoogde verwijderingsbescherming —, per geval rekening moet worden gehouden met alle relevante aspecten, met name de duur van alle afwezigheden van de belanghebbende uit de gastlidstaat, de gecumuleerde duur en de frequentie van deze afwezigheden, alsook de beweegredenen van de belanghebbende toen hij deze lidstaat verliet, waaruit kan worden afgeleid of door deze afwezigheden het centrum van zijn persoonlijke, beroeps-, bedrijfs- of familiebelangen is verplaatst.

Gelet op het antwoord op de tweede tot en met de vierde vraag moet de eerste vraag aldus worden opgevat dat de verwijzende rechter in wezen wenst te vernemen of, en zo ja in hoeverre georganiseerde drugscriminaliteit onder het begrip ‘dwingende redenen van openbare veiligheid’ kan vallen, voor het geval deze rechter tot de conclusie komt dat de betrokken burger van de Unie in aanmerking komt voor de bescherming van artikel 28, lid 3, van richtlijn 2004/38, of onder het begrip ‘ernstige redenen van openbare orde of openbare veiligheid’, voor het geval hij concludeert dat genoemde burger in aanmerking komt voor de bescherming van artikel 28, lid 2, van deze richtlijn.

Uit de tekst van artikel 28 van de richtlijn alsook uit de systematiek van deze bepaling, zoals deze zijn weergegeven in de punten 24 tot en met 28 van dit arrest, blijkt dat de wetgever van de Unie, door elke verwijderingsmaatregel in de in artikel 28, lid 3, van deze richtlijn genoemde gevallen, afhankelijk te stellen van ‘dwingende redenen’ van openbare veiligheid, een aanzienlijk enger begrip dan de ‘ernstige redenen’ in de zin van lid 2 van dit artikel, de op dit lid 3 gebaseerde maatregelen duidelijk heeft willen beperken tot ‘uitzonderlijke omstandigheden’, zoals reeds wordt aangekondigd in punt 24 van de considerans van deze richtlijn.

Het begrip ‘dwingende redenen van openbare veiligheid’ veronderstelt immers niet alleen een aantasting van de openbare veiligheid, maar ook dat deze aantasting bijzonder ernstig is, hetgeen tot uiting komt door het gebruik van de woorden ‘dwingende redenen’.

In deze context moet ook het in artikel 28, lid 3, van richtlijn 2004/38 gehanteerde begrip ‘openbare veiligheid’ worden uitgelegd.

Met betrekking tot de openbare veiligheid heeft het Hof verklaard dat dit zowel de interne als de externe veiligheid van een lidstaat dekt (zie met name arresten van 26 oktober 1999, Sirdar, C-273/97, Jurispr. blz. I-7403, punt 17; 13 juli 2000, Albore, C-423/98, Jurispr. blz. I-5965, punt 18; 11 januari 2000, Kreil, C-285/98, Jurispr. blz. I-69, punt 17, en 11 maart 2003, Dory, C-186/01, Jurispr. blz. I-2479, punt 32).

Het Hof heeft tevens verklaard dat de aantasting van het functioneren van instellingen en essentiële openbare diensten, alsook het overleven van de bevolking, het risico van een ernstige verstoring van de externe betrekkingen of van de vreedzame co-existentie van de volkeren, evenals de aantasting van militaire belangen, de openbare veiligheid in gevaar kunnen brengen (zie met name arresten van 10 juli 1984, Campus Oil e.a., 72/83, Jurispr. blz. 2727, punten 34 en 35; 17 oktober 1995, Werner, C-70/94, Jurispr. blz. I-3189, punt 27; reeds aangehaald arrest Albore, punt 22, en arrest van 25 oktober 2001, Commissie/Griekenland, C-398/98, Jurispr. blz. I-7915, punt 29).

Dit betekent echter niet dat doelstellingen als de bestrijding van de georganiseerde drugscriminaliteit noodzakelijkerwijs van dit begrip zijn uitgesloten.

De georganiseerde drugshandel is een diffuse vorm van criminaliteit, met indrukwekkende economische en operationele middelen en zeer dikwijls grensoverschrijdende connecties. Gelet op de verwoestende effecten van de met deze handel verbonden criminaliteit wordt in kaderbesluit 2004/757/JBZ van de Raad van 25 oktober 2004 betreffende de vaststelling van minimumvoorschriften met betrekking tot de bestanddelen van strafbare feiten en met betrekking tot straffen op het gebied van de illegale drugshandel (PB L 335, blz. 8) in het eerste punt van de considerans overwogen dat de illegale drugshandel een bedreiging vormt voor de gezondheid, de veiligheid en de levenskwaliteit van de burgers van de Unie, alsook voor de wettige economie, de stabiliteit en de veiligheid van de lidstaten.

Drugsverslaving is een ramp voor de individuele mens en een economisch en sociaal gevaar voor de mensheid (zie in die zin met name arrest van 26 oktober 1982, Wolf, 221/81, Jurispr. blz. 3681, punt 9, en arrest EHRM Aoulmi tegen Frankrijk van 17 januari 2006, § 86); ook kan de georganiseerde drugshandel zulke vormen aannemen dat zij een rechtstreekse bedreiging vormt voor de gemoedsrust en de fysieke veiligheid van de bevolking als geheel of een groot deel daarvan.

Daarnaast wordt in artikel 27, lid 2, van richtlijn 2004/38 benadrukt dat het gedrag van de betrokkene een reële en actuele bedreiging voor een fundamenteel belang van de samenleving of van de betrokken lidstaat moet vormen, dat eerdere strafrechtelijke veroordelingen als zodanig geen reden vormen voor om redenen van openbare orde of openbare veiligheid genomen maatregelen, en dat motiveringen die los staan van het individuele geval of die verband houden met algemene preventieve redenen niet mogen worden aangevoerd.

Een verwijderingsmaatregel moet derhalve gebaseerd zijn op een individueel onderzoek van het voorliggende geval (zie met name arrest Metock e.a., reeds aangehaald, punt 74) en kan slechts gerechtvaardigd zijn om dwingende redenen van openbare veiligheid in de zin van artikel 28, lid 3, van richtlijn 2004/38, indien een dergelijke maatregel, gelet op de uitzonderlijke ernst van de bedreiging, noodzakelijk is voor de bescherming van de belangen die hij veilig wil stellen, mits dit doel niet kan worden bereikt met minder stringente maatregelen, gelet op de duur van het verblijf van de burger van de Unie in de gastlidstaat en in het bijzonder de ernstige negatieve consequenties die een dergelijke maatregel kan meebrengen voor burgers van de Unie die werkelijk in de gastlidstaat zijn geïntegreerd.

Bij de toepassing van richtlijn 2004/38 moet meer in het bijzonder een afweging plaatsvinden tussen enerzijds het uitzonderlijk karakter van de dreiging van aantasting van de openbare veiligheid wegens het persoonlijke gedrag van de betrokkene, zo nodig beoordeeld ten tijde van het verwijderingsbesluit (zie met name arrest van 29 april 2004, Orfanopoulos en Oliveri, C-482/01 en C-493/01, Jurispr. blz. I-5257, punten 77–79), afgemeten aan met name de opgelegde en de ten uitvoer gelegde straffen, de mate van betrokkenheid bij de criminele activiteiten, de omvang van de schade en eventueel het recidivegevaar (zie in die zin met name arrest van 27 oktober 1977, Bouchereau, 30/77, Jurispr. blz. 1999, punt 29), en anderzijds het risico dat de sociale herintegratie van de burger van de Unie in de lidstaat waar hij daadwerkelijk is geïntegreerd in gevaar wordt gebracht, terwijl deze herintegratie niet alleen in het belang van die burger is maar ook in dat van de Europese Unie in het algemeen, zoals door de advocaat-generaal in punt 95 van zijn conclusie is opgemerkt.

De opgelegde straf moet in aanmerking worden genomen als een van de factoren in dit geheel. Een veroordeling tot een gevangenisstraf van vijf jaar kan niet automatisch leiden tot een verwijderingsbesluit zoals in de nationale wetgeving voorzien, zonder dat de in het vorige punt beschreven factoren worden afgewogen, en het is aan de nationale rechter om na te gaan of dit het geval is geweest.

In het kader van die beoordeling moet rekening worden gehouden met de fundamentele rechten waarvan het Hof de eerbiediging verzekert, aangezien redenen van algemeen belang slechts dan kunnen worden aangevoerd ter rechtvaardiging van een nationale maatregel die de gebruikmaking van het vrije personenverkeer belemmert, wanneer de betrokken maatregel rekening houdt met dergelijke rechten (zie met name arrest Orfanopoulos en Oliveri, reeds aangehaald, punten 97–99), in het bijzonder het recht op eerbiediging van het privéleven en het familie- en gezinsleven dat is neergelegd in artikel 7 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en artikel 8 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de individuele vrijheden (zie met name arrest van 5 oktober 2010, McB, C-400/10 PPU, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 53, en EHRM arrest Maslov tegen Oostenrijk [GC] van 23 juni 2008, Recueil des arrêts et décisions 2008, § 61 e.v.).

Om te beoordelen of de voorgenomen inmenging evenredig is aan het nagestreefde legitieme doel, in casu de bescherming van de openbare veiligheid, moet met name rekening worden gehouden met de aard en de ernst van het gepleegde strafbare feit, de duur van het verblijf van de belanghebbende in de gastlidstaat, de tijd die is verstreken sinds het strafbare feit is gepleegd en het gedrag van de belanghebbende in die periode, alsook de hechtheid van de sociale, culturele en familiebanden met de gastlidstaat. Waar het een burger van de Unie betreft die zijn kindertijd en jeugd grotendeels, zo niet geheel, in de gastlidstaat heeft doorgebracht, zullen zeer gegronde redenen moeten worden aangevoerd om de verwijderingsmaatregel te rechtvaardigen (zie in die zin met name arrest Maslov tegen Oostenrijk, reeds aangehaald, § 71–75).

Hoe dan ook, daar het Hof heeft verklaard dat een lidstaat in verband met de handhaving van de openbare orde het gebruik van verdovende middelen als een zodanig gevaar voor de samenleving kan beschouwen dat ten aanzien van buitenlanders die de wetgeving inzake verdovende middelen overtreden, bijzondere maatregelen gerechtvaardigd zijn (zie arrest van 19 januari 1999, Calfa, C-348/96, Jurispr. blz. I-11, punt 22, en arrest Orfanopoulos en Oliveri, reeds aangehaald, punt 67), moet worden geconcludeerd dat de georganiseerde drugshandel a fortiori onder het begrip openbare orde valt, zoals bedoeld in artikel 28, lid 2, van richtlijn 2004/38.

Het is aan de verwijzende rechter om met inaanmerkingneming van alle vorengenoemde factoren na te gaan of het gedrag van Tsakouridis binnen de ‘ernstige redenen van openbare orde of openbare veiligheid’ in de zin van artikel 28, lid 2, van richtlijn 2004/38, dan wel binnen de ‘dwingende redenen van openbare veiligheid’ van artikel 28, lid 3, van deze richtlijn valt, en of de voorgenomen verwijderingsmaatregel eerdergenoemde voorwaarden in acht neemt.

Gelet op de voorgaande overwegingen moet op de eerste vraag worden geantwoord dat voor het geval de verwijzende rechter tot de conclusie komt dat de betrokken burger van de Unie de bescherming van artikel 28, lid 3, van richtlijn 2004/38 geniet, deze bepaling aldus moet worden uitgelegd dat de bestrijding van de georganiseerde drugscriminaliteit kan vallen onder het begrip ‘dwingende redenen van openbare veiligheid’, die een maatregel van verwijdering van een burger van de Unie die de voorgaande tien jaar in de gastlidstaat heeft verbleven, kunnen rechtvaardigen. Voor het geval de verwijzende rechter concludeert dat de betrokken burger van de Unie de bescherming van artikel 28, lid 2, van richtlijn 2004/38 geniet, moet deze bepaling aldus worden uitgelegd dat de bestrijding van de georganiseerde drugscriminaliteit onder het begrip ‘ernstige redenen van openbare orde of openbare veiligheid’ valt.