HR, 17-12-2021, nr. 21/02918

[klaagster] (hierna aangeduid als: klaagster) is werkzaam geweest voor [A] B.V. te [plaats 1] (hierna kortweg: [A] ). Deze onderneming houdt zich onder meer bezig met de uitvoering van bewindvoerderstaken als bedoeld in art. 1:435 Burgerlijk Wetboek (BW). Klaagster is niet zelf als bewindvoerder benoemd door de kantonrechter; zij verrichtte bij [A] bewindvoerderstaken en ondersteunende taken.

De kantonrechter heeft de directeur van [A] ( [betrokkene 1] ) en klaagster uitgenodigd voor een gesprek op 28 maart 2018. Ten tijde van dit gesprek was klaagster al in dienst getreden van een andere bewindvoerder, namelijk [betrokkene 2] te [plaats 2] , handelend onder de naam [B] .

Aanleiding voor het gesprek was een e-mail van 7 maart 2018 van de directeur van [A] , waarin hij de kantonrechter had ingelicht over onregelmatigheden die waren geconstateerd in dossiers van [A] waarin klaagster werkzaamheden had verricht. Volgens de directeur had klaagster in het administratieve systeem dat bij [A] wordt gebruikt voor het beheer in bewindvoeringsdossiers het vermogen van verscheidene cliënten gesteld op een lager dan het werkelijke saldo. Hierdoor zouden de betrokken cliënten van [A] in aanmerking kunnen komen voor bijzondere bijstand.1.Volgens de directeur had klaagster valsheid in geschrift gepleegd.

Aan het slot van dit gesprek heeft de kantonrechter te kennen gegeven dat hij als toezichthouder een beslissing moet nemen over de vraag of klaagster nog langer bewindvoerderstaken mag verrichten.2.Alvorens hierover te beslissen wenste de kantonrechter eerst de stukken te bekijken waarin onregelmatigheden zijn geconstateerd. Wat betreft de verdenking van valsheid in geschrift verwees de kantonrechter de directeur van [A] naar de politie voor het doen van aangifte. De directeur van [A] heeft aangifte gedaan, waarna een politieonderzoek is gestart.

Op 28 maart 2018 heeft [A] de gevraagde stukken aan de kantonrechter toegezonden. Bij brief van 29 maart 2018 heeft de kantonrechter aan klaagster geschreven dat hij, naar aanleiding van het gesprek op 28 maart 2018 en de hem toegezonden stukken, van oordeel is dat genoegzaam is komen vaststaan dat door klaagster onregelmatige handelingen zijn verricht.3.De kantonrechter deelde haar het volgende mede:

“Als toezichthouder accepteer ik het, met onmiddellijke ingang, niet langer dat u bewindvoerderstaken uitoefent. Mocht u of uw werkgever zich daar niet aan houden dan zal ik overgaan tot verdergaande maatregelen. Ik heb er geen bezwaar tegen dat u administratieve taken voor uw werkgever blijft verrichten.”

De kantonrechter heeft afschriften van deze brief verzonden aan het Landelijk kwaliteitsbureau CBM4.en aan de nieuwe werkgever [B] .

Klaagster heeft zich tot een advocaat gewend. Deze heeft op 30 april 2018 aan de kantonrechter geschreven dat voor klaagster onduidelijk is wat de juridische grondslag is van de brief van 29 maart 2018, waarin de kantonrechter aan klaagster te kennen gaf niet te accepteren dat zij nog langer bewindvoerderstaken uitoefent. Volgens de advocaat is klaagster werkzaam in dienst van een bewindvoerder, maar is zij zelf geen bewindvoerder.

Naar aanleiding van een verzoek van [B] om binnen de Rechtspraak geregistreerd te blijven als beschikbaar en benoembaar als bewindvoerder (een zgn. ‘handhavingsverzoek’) heeft het Landelijk kwaliteitsbureau CBM op 5 juni 2018 aan [B] bericht dat uit het toegezonden accountantsverslag blijkt dat klaagster als medewerkster van [B] in strijd met het haar in maart 2018 opgelegde verbod dossier-gerelateerde taken uitvoert, hetgeen door de kantonrechter niet is toegestaan.5.In het bericht werd verwezen naar een bijgevoegde lijst van dossier-gerelateerde taken.

Op 15 juni 2018 heeft de kantonrechter, naar aanleiding van de brief van 30 april 2018, een tweede gesprek met klaagster gevoerd. Van dat gesprek is geen verslag voorhanden. Volgens klaagster heeft de kantonrechter toen herhaald dat klaagster geen bewindvoerderstaken mag uitvoeren.6.In antwoord op de vraag van klaagster naar de reikwijdte van dit verbod, heeft de kantonrechter gezegd dat hij zou (laten) uitzoeken welke werkzaamheden volgens de richtlijnen van het Landelijk kwaliteitsbureau CBM worden gerekend tot ‘bewindvoerderstaken’.

Op 2 juli 2018 heeft (een juridisch medewerker van het team CBM van) de rechtbank aan [B] geschreven dat de kantonrechter kennis heeft genomen van de niet-limitatieve lijst met voorbeelden van dossier-gerelateerde taken waarnaar het Landelijk kwaliteitsbureau had verwezen, dat de kantonrechter zich daarbij aansloot en dat klaagster andere werkzaamheden dan in die lijst genoemd mag blijven verrichten.7.

Op 5 juli 2018 heeft het Landelijk kwaliteitsbureau CBM aan [B] laten weten dat uit de brief van de rechtbank blijkt dat klaagster geen inhoudelijke taken in bewindvoeringsdossiers mag uitvoeren. Het Landelijk kwaliteitsbureau CBM verzocht [B] uitdrukkelijk te bevestigen dat klaagster met ingang van 3 juli 2018 niet langer zulke taken verricht, aan de hand van een aangepaste functieomschrijving die door [B] als werkgever en door klaagster als werkneemster is ondertekend.

De arbeidsovereenkomst van klaagster met [B] is beëindigd per 1 september 2018. Volgens klaagster is de reden van beëindiging dat als gevolg van dit − niet in de tijd beperkte − verbod er op het kantoor van [B] (nagenoeg) geen werkzaamheden overblijven die klaagster nog zou kunnen verrichten.

Bij brief van 10 juli 2018 is namens klaagster een klacht ingediend bij het bestuur van de rechtbank Noord-Nederland op grond van de interne klachtenregeling van deze rechtbank.8.In de eerste plaats hield de klacht in dat de kantonrechter zijn bevoegdheden in het kader van het beschermingsbewind te buiten is gegaan. De bevoegdheden in boek 1 van het Burgerlijk Wetboek (BW) strekken zich uit tot toezicht over de bewindvoerders: de kantonrechter kan een bewindvoerder ontslaan of schorsen (art. 1:435 e.v. BW). Ten aanzien van hun werknemers, zoals klaagster, omschrijft de wet geen toezichthoudende taken van de kantonrechter: nergens is vastgelegd dat de kantonrechter een werkneemster van een bewindvoerderskantoor kan verbieden bepaalde werkzaamheden uit te voeren.

In de tweede plaats hield de klacht in dat de kantonrechter klaagster ten onrechte niet vooraf heeft geïnformeerd over de aard en strekking van het gesprek op 28 maart 2018, ook niet nadat zij telefonisch navraag daarnaar had gedaan. De kantonrechter heeft na dit gesprek bepaalde stukken ontvangen van [A] , maar ten opzichte van klaagster geen hoor en wederhoor toegepast. Onduidelijk is welke feiten uit die stukken naar voren zijn gekomen en wat heeft gemaakt dat de kantonrechter tot de gevolgtrekking is gekomen dat de onregelmatigheden in dossiers van [A] voortkomen uit het handelen van klaagster. Ten slotte hield de klacht in dat de kantonrechter zowel tijdens het gesprek op 28 maart 2018 als tijdens het gesprek op 15 juni 2018 heeft aangegeven dat klaagster ondersteunende werkzaamheden voor een bewindvoerder zou mogen blijven verrichten. De kantonrechter is die (mondelinge) toezegging niet nagekomen: hij heeft aan het Landelijk kwaliteitsbureau CBM opgegeven dat klaagster geen ‘dossier-gerelateerde’ werkzaamheden mag uitvoeren. Dat impliceert dat zij niet op het bewindvoerderskantoor kan (blijven) werken, omdat alle werkzaamheden daar dossier-gerelateerd zijn.

Het bestuur van de rechtbank heeft bij schrijven van 20 augustus 2018 de klacht kennelijk niet-ontvankelijk verklaard, onder verwijzing naar art. 2 lid 1 van de Klachtenregeling van de rechtbank Noord-Nederland. Hierin is bepaald dat op grond van deze regeling niet kan worden geklaagd over de inhoud en de motivering van een uitspraak dan wel de wijze van totstandkoming daarvan en evenmin over procedurele beslissingen die in het kader van de behandeling van een (lopende) zaak worden genomen. Het gerechtsbestuur vervolgde:

“Dat betekent dat niet geklaagd kan worden over een beslissing van een rechter. Dit geldt ook voor de beslissingen die een rechter neemt tijdens het uitvoeren van zijn toezichthoudende taak in bewindvoeringszaken. De beslissingen van een rechter kunnen niet door het indienen van een klacht worden beoordeeld, beïnvloed of veranderd, daarvoor is de Klachtenregeling niet bedoeld.”

Bij brief van 1 oktober 2018 heeft klaagster zich via haar advocaat tot de procureur-generaal bij de Hoge Raad gewend, met het verzoek een vordering bij de Hoge Raad in te stellen tot het doen van onderzoek naar gedragingen van de kantonrechter zoals bedoeld in de klachtbrief van 10 juli 2018.

Op de voet van art. 13b lid 2 RO is een vooronderzoek ingesteld. In het kader van dat vooronderzoek zijn het gerechtsbestuur, de betrokken kantonrechter en klaagster in de gelegenheid gesteld inlichtingen te verstrekken.

Bij brief van 5 maart 2019 heeft de advocaat van klaagster gewezen op een daarbij gevoegde mededeling van de officier van justitie van 30 januari 2019, waaruit blijkt dat klaagster na de gedane aangifte niet (verder) wordt vervolgd omdat er onvoldoende bewijs van een strafbaar feit is. Bij brief van 12 maart 2019 met bijlagen heeft de kantonrechter inlichtingen verstrekt en afschriften overgelegd van de door hem ontvangen stukken uit de desbetreffende [A] -dossiers. Bij brief van 15 maart 2019 heeft de president van de rechtbank laten weten hierin geen aanleiding te zien tot het verschaffen van verdere inlichtingen.

Klaagster en de kantonrechter verschillen van mening over de vraag of het hier gaat om een ‘rechterlijke beslissing’ als bedoeld in art. 13a en art. 26 RO. Bij brief van 9 juli 2019 heb ik als mijn voorlopig standpunt te kennen gegeven dat de wijze waarop een kantonrechter zijn wettelijke bevoegdheden als toezichthouder uitoefent niet in een klachtprocedure kan worden getoetst, maar dat de ingediende klacht nu juist inhoudt dat de kantonrechter buiten de grenzen van zijn bevoegdheid is getreden; die vraag zou mogelijk wel aan de Hoge Raad kunnen worden voorgelegd. Aan klaagster, de kantonrechter en het gerechtsbestuur is gelegenheid gegeven voor een reactie. Het gerechtsbestuur heeft afgezien van een reactie. De kantonrechter heeft gereageerd bij brief van 2 augustus 2019. Ook hij is van mening dat de vraag of hij binnen het bereik van zijn wettelijke taak en bevoegdheden als toezichthouder is gebleven, zich leent voor een beoordeling door de Hoge Raad. Overigens is volgens de kantonrechter in dit geval geen sprake van een door hem aan klaagster opgelegd verbod: hij merkt de mededeling aan klaagster aan als een waarschuwing dat indien klaagster bij haar werkgever bewindvoerderstaken uitoefent, de kantonrechter dit niet zou kunnen laten passeren, gelet op de malversaties van klaagster. Indien klaagster of haar werkgever die waarschuwing naast zich neerlegt, kan de kantonrechter overgaan tot ontslag van de bewindvoerder. Tegen een beslissing tot ontslag kan volgens de kantonrechter wel een rechtsmiddel worden aangewend.

De advocaat heeft namens klaagster hierop gereageerd bij brief van 6 augustus 2019. Het verslag van het vooronderzoek9.is overeenkomstig art. 13b lid 3 RO toegezonden aan klager, aan de kantonrechter en aan de president van de rechtbank.

De wettelijke regeling van het bewind ter bescherming van meerderjarigen dateert van 1981.10.Beschermingsbewind is bedoeld voor de meerderjarige persoon die als gevolg van zijn lichamelijke of geestelijke toestand niet in staat is om ten volle zijn vermogensrechtelijke belangen behoorlijk waar te nemen. In 2014 is daaraan toegevoegd het geval van verkwisting of het hebben van problematische schulden.11.In al deze gevallen kan de kantonrechter bewind instellen over (een gedeelte van) de goederen van die persoon; zie art. 1:431 lid 1 BW.12.

De kantonrechter die het bewind instelt benoemt een bewindvoerder (art. 1:435 lid 1 BW). Als bewindvoerder kan iemand uit de onmiddellijke omgeving van de betrokken persoon worden benoemd, zoals de echtgenoot, geregistreerde partner of andere levensgezel, dan wel een van de ouders, de kinderen of de broers of zusters (art. 1:435 lid 4 BW). Daarnaast bestaan professionele bewindvoerders.13.Ook rechtspersonen met volledige rechtsbevoegdheid kunnen worden benoemd tot bewindvoerder (art. 1:435 lid 5 BW).

Een bewindvoerder heeft ver reikende bevoegdheden ten aanzien van de goederen en financiën van de betrokken rechthebbende. Tijdens het bewind komt het beheer over de onder bewind staande goederen niet toe aan de rechthebbende zelf, maar aan de bewindvoerder (art. 1:438 lid 1 BW). Bij de vervulling van zijn taak vertegenwoordigt de bewindvoerder de rechthebbende in en buiten rechte. De bewindvoerder draagt zorg voor doelmatige belegging van het vermogen van de rechthebbende, voor zover dit onder het bewind staat en niet besteed behoort te worden voor een voldoende verzorging van de rechthebbende (art. 1:441 lid 1 BW). Vanwege deze verregaande bevoegdheden heeft de wetgever voorzieningen nodig geacht om de rechthebbende te beschermen tegen misbruik van bevoegdheid of onkunde van de bewindvoerder. Sinds 1982 houdt de kantonrechter die de beschermingsbewindvoerder heeft benoemd toezicht op de wijze waarop deze het beheer voert over de goederen van de rechthebbende die onder het bewind vallen. De kantonrechter is bevoegd om de bewindvoerder te ontslaan in de gevallen die in de wet zijn genoemd.

Onder meer door toegenomen ‘vergrijzing’ van de bevolking en meer aandacht voor de schuldenproblematiek heeft het aantal gevallen waarin gebruik wordt gemaakt van professionele beschermingsbewindvoerders een grote vlucht genomen.14.Daarbij speelt een rol dat door regelgeving op het gebied van belastingen en sociale voorzieningen hoge eisen worden gesteld aan de kennis en vaardigheden van degene die deze taak feitelijk uitvoert en aan de kwaliteit van de te voeren boekhouding. Deze ontwikkeling schept de behoefte aan regels over opleidingseisen, integriteits- en kwaliteitsbewaking, stroomlijning van de wijze waarop de boekhoudkundige verantwoording geschiedt en voorzieningen om de aan de bewindvoerder toevertrouwde gelden en goederen van een rechthebbende op een deugdelijke wijze afgescheiden te houden van de gelden en goederen van anderen. De regeling is ingrijpend herzien bij wet van 16 oktober 2013, Stb. 2013, 414 (Wet wijziging curatele, beschermingsbewind en mentorschap). In deze wet zijn de regels voor curatele, beschermingsbewind en mentorschap zoveel mogelijk gelijkgetrokken.15.Deze wetswijziging is in 2018 geëvalueerd.16.

Naar huidig recht heeft de kantonrechter de volgende mogelijkheden om toezicht te houden op het beheer door de bewindvoerder:

a. de bewindvoerder is verplicht zo spoedig mogelijk na zijn benoeming een beschrijving van de aan het bewind onderworpen goederen op te maken en ter griffie te deponeren (art. 1:436 lid 1 BW). Daarna is de bewindvoerder verplicht om jaarlijks en aan het einde van het bewind rekening en verantwoording af te leggen van het door hem gevoerde beheer; dit gebeurt ten overstaan van de kantonrechter (art. 1:445 lid 1 en lid 2 BW).

b. de kantonrechter kan te allen tijde de bewindvoerder ten verhore doen oproepen. Deze is verplicht alle door de kantonrechter gewenste inlichtingen te verstrekken (art. 1:436 lid 5 BW).

c. de kantonrechter kan van de bewindvoerder verlangen dat hij inzage geeft van zijn boeken, bescheiden en andere gegevensdragers en, zo nodig, een afschrift daarvan opvragen (art. 1:436 lid 6 BW).

d. voor bepaalde handelingen behoeft de bewindvoerder toestemming van de rechthebbende of, indien deze daartoe niet in staat is of zijn toestemming weigert, een machtiging van de kantonrechter (art. 1:441 lid 2 BW).

e. telkens na verloop van vijf jaren of zoveel eerder als de kantonrechter bepaalt, doet de bewindvoerder aan de kantonrechter verslag van het verloop van het bewind. Feiten die voor het bewind en het voortduren daarvan van betekenis zijn, deelt de bewindvoerder terstond aan de kantonrechter mede (art. 1:446a BW).

f. de kantonrechter17.kan de bewindvoerder ontslag verlenen, hetzij op eigen verzoek, hetzij wegens gewichtige redenen of omdat hij niet meer voldoet aan de eisen om bewindvoerder te kunnen worden (art. 1:448 lid 1 en lid 2 BW).

Ter bevordering van de eenvormige rechtstoepassing en van de juridische kwaliteit wordt al geruime tijd landelijk overleg gevoerd tussen kantonrechters die met deze taken zijn belast. Dit overleg heeft geleid tot de Aanbevelingen voor het meerderjarigenbewind.18.Volgens deze aanbevelingen hebben kantonrechters ook andere middelen ontwikkeld om toezicht te houden, zoals:

g. het behandelen door de kantonrechter van klachten over gedragingen van een bewindvoerder;19.

h. het houden van zgn. ‘accountgesprekken’ of functioneringsgesprekken door de kantonrechter met (beginnende) professionele bewindvoerders.

Voor deze klachtzaak zijn in het bijzonder van belang: de onder b genoemde mogelijkheid om de bewindvoerder op te roepen voor verhoor en de onder f genoemde mogelijkheid dat de kantonrechter de bewindvoerder uit zijn functie ontslaat. Indien de kantonrechter op een daartoe strekkend verzoek of ambtshalve besluit tot ontslag van de bewindvoerder, gaat het om een rechterlijke beslissing waarop de bepalingen over de verzoekschriftprocedure van toepassing zijn ingevolge art. 261 van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering (Rv). Dit brengt onder meer met zich dat de kantonrechter belanghebbenden laat oproepen voor de mondelinge behandeling op de voet van art. 271 e.v. Rv. Tegen de eindbeschikking in zaken als bedoeld in art. 261 Rv staat hoger beroep open voor belanghebbenden (art. 358 Rv) en vervolgens voor de verschenen belanghebbenden beroep in cassatie, tenzij de wet anders bepaalt.20.Ingevolge art. 798 e.v. Rv zijn in zaken betreffende het personen- en familierecht (niet zijnde scheidingszaken) de artikelen 798 – 813 Rv van toepassing.21.De vraag wie bij een beslissing tot ontslag van een bewindvoerder tot de ‘belanghebbenden’ mag worden gerekend is onlangs in de vorm van een prejudiciële vraag voorgelegd aan de Hoge Raad.22.

Ten aanzien van de in alinea 4.6 genoemde, niet in de wet geregelde vormen van toezicht is niet steeds duidelijk of daartegen een rechtsmiddel kan worden aangewend en wie in dat geval als ‘belanghebbende’ kan worden aangemerkt. In de parlementaire geschiedenis van de wet van 16 oktober 2013 werd gewezen op de mogelijkheid dat de kantonrechter aanleiding ziet om de betrokken bewindvoerder ten verhore op te roepen.23.In dit verband wordt wel gesproken over personen of instanties die bij de kantonrechter klagen of andere ‘signalen’ afgeven over de wijze van functioneren van een bewindvoerder, waarna de kantonrechter zélf beoordeelt of hij ambtshalve gebruik zal maken van een van zijn wettelijke bevoegdheden. Ten aanzien van de bevoegdheid tot ontslag van een bewindvoerder kan nog onderscheid worden gemaakt tussen gevallen waarin de kantonrechter de bewindvoerder ontslaat in één lopend bewind en, anderzijds, gevallen waarbij de kantonrechter een bewindvoerder ontslaat in alle bewinden waarin deze door de kantonrechter is benoemd. Geschillen over concrete beheershandelingen kunnen langs de weg van de door de bewindvoerder af te leggen rekening en verantwoording worden onderworpen aan rechterlijke toetsing, en eventueel langs de weg van een verzoek om ontslag van de bewindvoerder. Een dergelijk geschil kan niet rechtstreeks aan de kantonrechter ter beslissing worden voorgelegd.24.

De genoemde wet van 16 oktober 2013 bracht ook de invoering van kwaliteitseisen voor bewindvoerders. Art. 1:435 lid 1 BW bepaalt dat de kantonrechter die over de benoeming van een bewindvoerder beslist zich een oordeel vormt over de geschiktheid van de te benoemen persoon. Omdat de individuele kantonrechter niet steeds over alle informatie beschikt die nodig is om deze test grondig uit te voeren, heeft de Rechtspraak hiervoor een landelijk kwaliteitsbureau opgericht. Dit bureau verzamelt sinds 2016, ten behoeve van kantonrechters die over benoeming van bewindvoerders moeten beslissen, de voor deze test benodigde informatie. Op grond van art. 1:435 lid 7 BW komt een persoon (of rechtspersoon) voor benoeming als bewindvoerder voor drie of meer personen slechts in aanmerking indien wordt voldaan aan de bij algemene maatregel van bestuur gestelde eisen wat betreft bedrijfsvoering en scholing alsmede (voor zover van toepassing) de eisen omtrent werving, scholing en begeleiding van en toezicht op de personen door wie hij de taken van een bewindvoerder uitoefent. Het Besluit Kwaliteitseisen curatoren, beschermingsbewindvoerders en mentoren is mede op deze wettelijke bepaling gebaseerd.25.Hoofdstuk 2 van dit Besluit bevat eisen betreffende de werving (integriteit), opleiding, scholing en begeleiding; eisen omtrent de omgang met de betrokkene; eisen omtrent bedrijfsvoering en voorschriften over de accountantsverklaring.

Personen of rechtspersonen die in aanmerking willen komen voor benoeming tot beschermingsbewindvoerder kunnen zich wenden tot het Landelijk kwaliteitsbureau CBM te ’s-Hertogenbosch met een aanvraag om zich bij de Rechtspraak te laten registreren als bereid en geschikt om als professioneel bewindvoerder te worden benoemd. Bij de aanvraag moet een aantal documenten worden overgelegd, waaronder een ‘verklaring omtrent het gedrag’ als bedoeld in de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens voor hemzelf en voor iedere persoon door wie hij de taken van een bewindvoerder uitoefent (zie art. 2 Besluit Kwaliteitseisen CBM). Verder moeten de bewindvoerder en de personen door wie hij de taken van een bewindvoerder uitoefent voldoen aan bepaalde opleidingseisen en nascholing en begeleiding krijgen (zie art. 3 van het Besluit).

In art. 1:435 lid 7 BW en in het Besluit Kwaliteitseisen CBM is sprake van ‘de personen door wie hij de taken van een bewindvoerder uitvoert’. Dit ziet zowel op personeel dat bij de bewindvoerder in dienstbetrekking is, als op personen die op een andere juridische grondslag door de bewindvoerder worden ingeschakeld voor de uitvoering van bewindvoerderstaken. De woordkeuze houdt verband met het feit dat rechtspersonen tot bewindvoerder kunnen worden benoemd: de natuurlijke personen die in feite de bewindvoerderstaken uitoefenen moeten aan deze eisen voldoen. Het Landelijk kwaliteitsbureau CBM hanteert beleidsregels voor de beoordeling van wat een passende opleiding is voor de functie van een bewindvoerder of van een medewerker ‘die taken van een bewindvoerder uitoefent’. Wat het Landelijk kwaliteitsbureau CBM verstaat onder ‘een medewerker die taken van een bewindvoerder uitoefent’, blijkt uit de gepubliceerde beleidsregels. Deze houden in dat een medewerker aan de wettelijke kwaliteitseisen dient te voldoen wanneer hij of zij ‘dossier-gerelateerde werkzaamheden’ uitvoert. Van ‘dossier-gerelateerde werkzaamheden’ is volgens de beleidsregels sprake indien en zodra de medewerker bij de uitoefening van de werkzaamheden toegang heeft of krijgt tot persoonsgegevens van (aanstaande) cliënten. De beleidsregels bevatten een niet-limitatieve lijst van werkzaamheden waarvoor dit geldt.26.Daarnaast kan een bewindvoerder (rechtspersoon of natuurlijk persoon, al dan niet in een samenwerkingsverband) ander personeel in dienst hebben.

De bewindvoerder (rechtspersoon of natuurlijke persoon) draagt tevens zorg voor een bedrijfsplan: een beschrijving van zijn bedrijfsuitoefening die moet voldoen aan de eisen, gesteld in de artikelen 7 – 10 van het Besluit kwaliteitseisen CBM. Wanneer de test door het Landelijk kwaliteitsbureau CBM positief uitvalt, plaatst dit bureau de desbetreffende bewindvoerder op een voor alle kantonrechters toegankelijke lijst van professionele uitvoerders (met vermelding van de personen door wie hij of zij de taken van een bewindvoerder uitoefent).27.Vervolgens beslist de bevoegde lokale kantonrechter wie in een concrete zaak wordt benoemd tot bewindvoerder van de rechthebbende.

De nota van toelichting bij het Besluit kwaliteitseisen curatoren, beschermingsbewindvoerders en mentoren vermeldt uitdrukkelijk dat uitsluitend de curator, bewindvoerder en mentor als ‘directe normadressaat’ worden beschouwd:

“Het is de verantwoordelijkheid van de curator, bewindvoerder en mentor om erop toe te zien dat de personen door wie hij zijn taak uitoefent zich houden aan de gestelde kwaliteitseisen.

In het kader van de werving van personen door wie de curator zijn taken uitoefent stelt het besluit eisen aan de integriteit en opleiding van deze personen. Het is aan de curator, bewindvoerder en mentor om zich ervan te vergewissen dat de personen die zij werven, ook geschikt zijn voor de uitoefening van hun taken. Dit is een voortdurende verplichting, die ook tot uiting komt in de begeleiding van en het toezicht op deze personen.”28.

Ook de bovengenoemde Aanbevelingen meerderjarigenbewind (par. J onder 2) zijn duidelijk op dit punt: de bewindvoerder is verantwoordelijk voor de taken die hij door een ander laat uitvoeren. Hij is het aanspreekpunt voor de toezichthoudende kantonrechter.

Om bij de Rechtspraak geregistreerd te blijven als geschikt voor een benoeming als bewindvoerder, is noodzakelijk dat de bewindvoerder jaarlijks bij het Landelijk kwaliteitsbureau CBM een verzoek daartoe indient (een zgn. ‘handhavingsverzoek’). Bij dat verzoek wordt een accountantsverklaring gevoegd waarin onder meer aandacht is besteed aan de vraag of de gestelde eisen in het verslagjaar zijn nageleefd.29.

Ten slotte verdient vermelding dat onlangs een voorontwerp is gepubliceerd voor een voorgenomen wijziging van het Besluit kwaliteitseisen CBM, naar aanleiding van de in alinea 4.4 hiervoor genoemde evaluatie. Voor deze zaak is van belang hetgeen op blz. 3 van de concept-nota van toelichting (onder het kopje ‘Ondersteunend personeel’) is opgemerkt over de wens om te verduidelijken “wanneer sprake is van ondersteunende taken waarvoor de opleidingseisen niet gelden en wanneer sprake is van taken waarvoor wel een passende opleiding vereist wordt”.30.

Allereerst moet worden beoordeeld of de klacht betrekking heeft op de wijze waarop de kantonrechter zich in de uitoefening van zijn functie jegens klaagster heeft gedragen (art. 13a lid 1 RO). Op 7 maart 2014 heeft de Hoge Raad geoordeeld dat hij ook zijn oordeel moet kunnen uitspreken over gedragingen die weliswaar niet als ‘ambtshandelingen’ kunnen worden aangemerkt, maar die redelijkerwijze wel in voldoende verband staan met de functie van de rechterlijk ambtenaar om nog te kunnen worden aangemerkt als behorend tot de uitoefening van de functie.31.Een andere opvatting zou geen recht doen aan de maatschappelijke wenselijkheid dat met het oog op het vertrouwen in de rechtspraak een instantie bestaat die onderzoek kan doen naar de behoorlijkheid in het algemeen van het publieke gedrag van rechterlijke ambtenaren. Ook zou een andere opvatting op gespannen voet staan met het belang dat voor burgers een volwaardige klachtprocedure bij de Hoge Raad openstaat.32.

In dit geval laten de feiten geen andere gevolgtrekking toe dan dat de kantonrechter jegens klaagster optrad in zijn hoedanigheid van rechter. De kantonrechter heeft het gesprek met klaagster op 28 maart 2018 gevoerd en de brief van 29 maart 2018 aan klaagster geschreven als kantonrechter die belast is met het toezicht op bewindvoerders. Dit geldt ook indien – zoals in deze klachtzaak ter discussie staat – de kantonrechter daarbij zijn bevoegdheden als toezichthouder heeft overschreden. De gedragingen waarover is geklaagd staan in voldoende verband met de rechterlijke functie van deze kantonrechter om te kunnen worden aangemerkt als behorend tot de uitoefening van die functie.

Zowel art. 13a lid 1 RO als art. 26 lid 4 RO bepaalt dat niet op grond van dit artikel kan worden geklaagd indien de klacht een rechterlijke beslissing betreft. Gelet op de formulering van de brief van de kantonrechter van 29 maart 2018 (“Verbod op uitvoeren bewindvoerderstaken” en “met onmiddellijke ingang”), houd ik rekening met de mogelijkheid dat de Hoge Raad, als rechter die over de klacht oordeelt, de gedraging van de kantonrechter aanmerkt als een voltooide beslissing en dus niet als slechts een mededeling over een in de toekomst mogelijk te nemen beslissing. Daarmee is nog niet de vraag beantwoord of de klacht een rechterlijke beslissing betreft als bedoeld in art. 13a lid 1 RO.

De regel in art. 13a lid 1 RO dat niet kan worden geklaagd over een rechterlijke beslissing hangt samen met het gesloten stelsel van in de wet geregelde rechtsmiddelen. Dit stelsel brengt mee dat een onjuiste rechterlijke uitspraak – afgezien van het zeldzame geval van het geheel ontbreken van rechtskracht – niet anders kan worden aangetast dan door het aanwenden van een daartegen openstaand rechtsmiddel en dat ook indien geen rechtsmiddel beschikbaar is, de uitspraak tussen partijen rechtskracht heeft.33.

De klachtenregeling die thans is opgenomen in art. 13a e.v. RO had een voorganger in de artikelen 14a – 14e (oud) RO, die per 1 januari 1982 door de Wet nationale ombudsman34.zijn ingevoegd in de Wet op de rechterlijke organisatie. In de memorie van toelichting op deze wet was onder meer het volgende opgenomen:

“In het eerste lid van artikel 13c is voorts met zoveel woorden aangegeven, dat de nieuwe tuchtrechtelijke regeling niet is bedoeld voor klachten over rechterlijke beslissingen. Zo daarover wel geklaagd zou kunnen worden zou tersluiks een nieuw rechtsmiddel worden ingevoerd. Het is duidelijk, dat een tuchtrechtelijke regeling daarvoor niet bestemd is en de mogelijkheid daartoe niet mag inhouden.”35.

Het begrip ‘rechterlijke beslissing’ is voor het eerst aan de orde gekomen in een uitspraak van de Hoge Raad naar aanleiding van een klacht over de beslissing van de president van een rechtbank om, na ‘signalen’ vanuit de strafsector van die rechtbank over het disfunctioneren van een bepaalde advocaat, deze advocaat niet langer toe te (laten) voegen aan verdachten. De betrokken advocaat diende daarover een klacht in op de voet van art. 14a e.v. (oud) RO. De Hoge Raad overwoog dat wanneer de voorzitter van de rechtbank een raadsman toevoegt aan een verdachte, die toevoeging moet worden aangemerkt als een ‘rechterlijke beslissing’, zodat een toetsing van die beslissing in het kader van de klachtenregeling van art. 14a e.v. (oud) RO is uitgesloten. In het bijzonder kan aan de in art. 14c RO bedoelde kamer van de Hoge Raad niet met succes de vraag worden voorgelegd of de voorzitter van de rechtbank de bij een toevoeging betrokken belangen, daaronder begrepen de belangen van raadslieden die voor toevoeging in aanmerking wensen te komen, op de juiste wijze heeft afgewogen. Het besluit over de wel/niet toevoeging als zodanig kon daarom niet in het kader van de klachtprocedure worden getoetst. Wel achtte de Hoge Raad het mogelijk, dat een dergelijk besluit gepaard is gegaan met ‘een persoonlijk optreden van de rechter’ tegenover de betrokkene dat, afgezien van de merites van het besluit, aanleiding geeft tot een in het kader van genoemde regeling voor onderzoek vatbare klacht.36.

In de wandeling wordt dit onderscheid wel aangeduid als het verschil tussen klachten over een ‘rechterlijke beslissing’ die niet en klachten over de ‘bejegening’, die wél in het kader van de klachtenregeling als bedoeld in art. 13a e.v. RO of in art. 26 RO in behandeling kunnen worden genomen. In de vakliteratuur is opgemerkt dat de grens tussen beide soms moeilijk aan te geven is.37.Ook het feit dat – blijkens de jaarverslagen van de Rechtspraak en van de Hoge Raad – een aanzienlijk percentage van alle ingediende klachten niet in behandeling wordt genomen omdat de klacht een ‘rechterlijke beslissing’ betreft, duidt erop dat de grens tussen wat wel en wat niet een ‘rechterlijke beslissing’ is, voor klagers dikwijls onduidelijk is. Tot het begrip ‘rechterlijke beslissing’ worden in dit verband ook de tussenbeslissingen gerekend die tijdens de procedure ter zitting of daarbuiten door een rechter worden genomen en betrekking hebben op (het verloop van) de zaak. Enkele voorbeelden zijn beslissingen op opgeworpen incidentele verzoeken, beperking van de spreektijd of de weigering van een verzoek om nader onderzoek te laten instellen door een deskundige.

De omstandigheid dat een rechter de gedraging heeft verricht in de uitoefening van zijn rechterlijke functie is op zichzelf niet voldoende om te kunnen spreken van een ‘rechterlijke beslissing’ waarvoor de wettelijke klachtenregeling niet is bedoeld. Dit bleek bij de behandeling van een klacht over het feit dat de rechter-commissaris in een faillissement per brief bepaalde inlichtingen had verstrekt over een persoon. De Hoge Raad behandelde de klacht inhoudelijk en was van oordeel dat de rechter-commissaris in een faillissement, afhankelijk van de aard van de feiten waaromtrent hij overweegt inlichtingen te geven, en met name wanneer die feiten het persoonlijke leven of de reputatie van een derde raken, het belang van de betrokkene bij de bescherming daarvan dient af te wegen tegen het belang van de boedel dat met de informatieverstrekking is gemoeid.38.

Het komt mij wenselijk voor dat de Hoge Raad in staat wordt gesteld zich over deze klacht uit te spreken. In deze vordering stel ik mij daarom primair op het standpunt dat de door klaagster ingediende klacht niet betrekking heeft op een rechterlijke beslissing van de kantonrechter in een van de in (titel 19 van Boek 1 van) het Burgerlijk Wetboek geregelde gevallen. In het bijzonder betreft de ingediende klacht niet een beslissing van de kantonrechter tot benoeming, schorsing of ontslag van een bewindvoerder, noch een afwijzing van een verzoek tot benoeming, schorsing of ontslag van een bewindvoerder of een daaraan voorafgaande tussenbeslissing.

Mijns inziens heeft de kantonrechter in dit geval gebruik gemaakt van een wettelijke onderzoeksbevoegdheid in het kader van zijn toezichthoudende taak: de bevoegdheid om de directeur van de door hem benoemde bewindvoerder (de rechtspersoon [A] ) ten verhore op te roepen en om inlichtingen en inzage van bescheiden te vragen (art. 1:436 lid 5 en lid 6 BW). Een ontslag van [A] als bewindvoerder in de desbetreffende bewindvoeringsdossiers was in het gesprek en in de brief van 29 maart 2018 niet aan de orde.

Wat betreft de werkzaamheden van klaagster bij haar nieuwe werkgever − een bewindvoerder die kantoor houdt in hetzelfde arrondissement – kon de kantonrechter ten opzichte van die bewindvoerder gebruik maken van zijn wettelijke bevoegdheden. De huidige wettekst verschaft de kantonrechter echter geen grondslag om rechtstreeks en met onmiddellijke ingang maatregelen te treffen tegen een werkneemster van een bewindvoerder. De uitzondering in art. 13a RO voor klachten die een ‘rechterlijke beslissing’ betreffen acht ik om deze reden niet van toepassing. Een consequentie van deze rechtsopvatting is dat het gerechtsbestuur ten onrechte de klacht niet-ontvankelijk heeft verklaard in de interne klachtprocedure.

Ten aanzien van de eerste klacht (in alinea 2.1)

Uit art. 1:436 lid 5 BW volgt dat de kantonrechter de betrokken bewindvoerder ten verhore kan oproepen en inlichtingen kan vragen over de wijze waarop het beheer werd gevoerd.

Wanneer de benoemde bewindvoerder zijn taken of een gedeelte daarvan door een ander laat uitvoeren, blijft de bewindvoerder zelf verantwoordelijk voor de juiste uitvoering van zijn taken: zie alinea 5.5 hiervoor. Dit geldt zowel voor de rechtspersoon [A] als voor de bewindvoerder bij wie klaagster inmiddels in dienst was getreden. De kantonrechter kan in de in art. 1:448 BW genoemde gevallen aan de bewindvoerder ontslag uit zijn functie verlenen. Hangende het onderzoek daarnaar kan de kantonrechter voorlopige voorzieningen in het bewind treffen en de bewindvoerder schorsen. Van deze bevoegdheden tot schorsing of ontslag heeft de kantonrechter in de desbetreffende [A] -dossiers geen gebruik gemaakt.

Ook ten aanzien van de nieuwe werkgever van klaagster heeft de kantonrechter geen gebruik gemaakt van zijn bevoegdheden tot schorsing of ontslag (in de lopende zaken waarin deze was benoemd tot bewindvoerder). De kantonrechter was en is rechtens niet verplicht om in nieuwe gevallen van onderbewindstelling de nieuwe werkgever van klaagster te benoemen tot bewindvoerder. De kantonrechter heeft in zoverre gelijk, dat het correct is dat hij klaagster erop wees dat dit de uiterste consequentie zou kunnen zijn wanneer klaagster toch doorgaat met het verrichten van bewindvoerderstaken voor haar nieuwe werkgever. Ook dan gaat het hier om een niet in de wet voorzien verbod om bewindsvoerderstaken uit te voeren, dat de kantonrechter aan klaagster heeft opgelegd. Een verbod voor onbepaalde tijd om bewindsvoerderstaken uit te voeren verdraagt zich niet met de regeling in art. 2 Besluit kwaliteitseisen. Die regeling stelt een recente verklaring omtrent het gedrag als voorwaarde voor (handhaving van) de inschrijving van de bewindvoerder en van de personen door wie hij de taken van een bewindvoerder uitoefent.

Vooralsnog − in afwachting van het door de Hoge Raad in te stellen onderzoek − komt de eerste klacht mij om deze redenen gegrond voor.

Ten aanzien van de tweede klacht (in alinea 2.2)

Indien de eerste klacht gegrond wordt bevonden, mist klaagster belang bij een afzonderlijke behandeling van het eerste gedeelte van haar tweede klacht. In een procedure waarin de rechter geen oordeel geeft over een tegen klaagster ingestelde vervolging (‘criminal charge’) ontbreekt de veronderstelde verplichting om haar tevoren op de hoogte te stellen van de aard en de reden van de tegen haar ingebrachte beschuldiging en om nader te motiveren waarop de bewezenverklaring berust. In een procedure waarin geen burgerlijke rechten en verplichtingen van klaagster worden vastgesteld, ontbreekt een uit het beginsel van hoor en wederhoor voortvloeiende verplichting om de door de bewindvoerder aan de kantonrechter toegezonden bewijsstukken ter kennisneming en ter becommentariëring toe te zenden aan klaagster, zoals de tweede klacht veronderstelt. Voor zover klaagster hiermee wil betogen dat de kantonrechter, door haar te verbieden bepaalde werkzaamheden te verrichten, op 28 en 29 maart 2018 in feite haar een straf heeft opgelegd en/of haar burgerlijke rechten heeft beperkt, valt de klacht samen met de eerste klacht.

Wat betreft de klacht aan het slot, die inhoudt dat de kantonrechter niet zijn toezegging is nagekomen dat klaagster ondersteunende werkzaamheden voor haar (nieuwe) werkgever zou mogen blijven verrichten, merk ik het volgende op. Art. 1:435 BW spreekt van ‘personen door wie hij de taken van een bewindvoerder uitoefent’. Wat betreft de opleidingseisen, maken de beleidsregels van het Landelijk kwaliteitsbureau CBM onderscheid tussen bewindvoerders en hun medewerkers. Op de website van het Landelijk kwaliteitsbureau is een ‘Checklist toets nieuwe medewerker’ geplaatst; ook daaruit blijkt dat de opleidingseisen voor een assistent-bewindvoerder iets lager zijn dan voor de natuurlijke persoon die (al dan niet in dienst van een rechtspersoon) feitelijk optreedt als bewindvoerder. De beleidsregels verdelen ondersteunende werkzaamheden in enerzijds dossier-gerelateerde taken en, anderzijds, niet dossier-gerelateerde taken.

In het proces-verbaal van het gesprek op 28 maart 2018 is een onderscheid tussen wel en niet dossier-gerelateerde taken niet gemaakt. In de brief van de kantonrechter aan klaagster van 29 maart 2018 is sprake van ‘bewindvoerderstaken’. Daardoor kon een situatie ontstaan waarin voor klaagster niet duidelijk was, welke ondersteunende administratieve werkzaamheden zij volgens de kantonrechter nog wel zou mogen verrichten.39.Het komt mij voor − in afwachting van het door de Hoge Raad in te stellen onderzoek – dat ook op het punt van de formulering van het verbod de klacht gegrond is. Een ‘toezegging’ van de kantonrechter aan klaagster dat zij dossier-gerelateerde taken voor een bewindvoerder mag blijven verrichten, heb ik in de stukken niet aangetroffen, net zo min als een verklaring van klaagster dat zij ermee instemt, haar werkzaamheden voortaan te beperken tot niet-dossier-gerelateerde taken.

Uitsluitend voor het geval dat de Hoge Raad van oordeel is dat de eerste klacht een rechterlijke beslissing betreft als bedoeld in art. 13a lid 1 RO, zal ik de desbetreffende beslissing van de kantonrechter voordragen voor cassatie ‘in het belang der wet’. Hier is geen sprake van een situatie waarin voor partijen tegen die beslissing (nog) een gewoon rechtsmiddel openstaat, als bedoeld in art. 78 lid 7 RO. Een vernietiging ‘in het belang der wet’ brengt geen wijziging in de rechtspositie van klaagster, maar zou wel kunnen bijdragen tot verduidelijking van de toezichthoudende taak van de kantonrechter ten aanzien van bewindvoerders.

De vordering is gericht tegen de beslissing van de kantonrechter zoals weergegeven in de brief van 29 maart 2018:

“Als toezichthouder accepteer ik het, met onmiddellijke ingang, niet langer dat u bewindvoerderstaken uitoefent. Mocht u of uw werkgever zich daar niet aan houden dan zal ik overgaan tot verdergaande maatregelen. Ik heb er geen bezwaar tegen dat u administratieve taken voor uw werkgever blijft verrichten.”

Als middel van cassatie draag ik voor dat deze beslissing in strijd is met het recht, in het bijzonder met de regels in titel 19 van Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek, omdat een wettelijke grondslag noodzakelijk is voor het rechtstreeks beperken door de kantonrechter van de werkzaamheden van klaagster op de wijze waarop dit in de bestreden beslissing is geschied. De benodigde wettelijke grondslag kan niet worden gevonden in de regels van titel 19 van Boek 1 BW, in het bijzonder niet in het bepaalde in art. 1:448 BW.

Mijn vordering strekt ertoe dat de Hoge Raad een onderzoek zal instellen naar de in de alinea’s 2.1 en 2.2 hiervoor genoemde gedragingen van de kantonrechter en zijn oordeel zal uitspreken over die gedragingen.

Subsidiair, voor het geval dat de Hoge Raad van oordeel is dat de eerste klacht een rechterlijke beslissing betreft, draag ik de onder 8.2 weergegeven beslissing van de kantonrechter voor cassatie ‘in het belang der wet’ voor. De vordering strekt ertoe dat de Hoge Raad de bestreden beschikking zal vernietigen ‘in het belang der wet’ en zal verstaan dat de vernietiging geen nadeel zal toebrengen aan de door partijen verkregen rechten.

De stukken van deze klachtzaak leg ik hierbij over overeenkomstig de bijgevoegde inventarislijst.

Parket, 29 april 2021

De Procureur-Generaal bij de

Hoge Raad der Nederlanden,

F.F. Langemeijer, plv.