1.1.2.2 Mogelijkheid en noodzaak van onteigening

Een onteigening om de feitelijke toestand te handhaven komt in het algemeen voor ter bescherming van het bestaande grondgebruik of ter verruiming van dat grondgebruik, zonder dat er sprake is van het tot stand brengen van (bouw)werken. Een onteigening op basis van deze bepaling kan slechts plaatsvinden om bestaande bestemmingen in stand te houden, indien instandhouding op reguliere wijze niet is verzekerd en het voortbestaan van deze (conserverende) bestemmingen ernstig bedreigd wordt. Er moet dus aangetoond worden of een dergelijke bedreiging bestaat. Deze onteigeningsgrondslag ‘ter handhaving van de feitelijke toestand overeenkomstig een bestemmingsplan’ ziet uitsluitend op de bestendiging van het gebruik van gebouwen en gronden overeenkomstig de geldende bestemming.

Onder uitvoering van een bestemmingsplan of inpassingsplan wordt verstaan: het verwezenlijken van de bestemming. Aan het feitelijke bouwen of aanleggen kunnen ook voorbereidende handelingen voorafgaan, zoals het bouwrijp maken en de aanleg van infrastructuur (wegen of riolering). Onteigening is uitsluitend mogelijk om de bestemming overeenkomstig het bestemmingsplan —bijvoorbeeld: woondoeleinden- te realiseren.

Welke problemen kan men hierbij tegenkomen:

Wanneer het gebruik van de grond en opstallen al volledig in overeenstemming is met de daaraan gegeven bestemming kan een onteigening voor de uitvoering van die bestemming uiteraard geen doorgang vinden. Hooguit zou het bestuursorgaan kunnen onteigenen om de feitelijke toestand overeenkomstig de bestemming te handhaven indien het voortbestaan van de gerealiseerde bestemming ernstig wordt bedreigd (zie hiervoor onder ad 1).

Van planuitvoering is echter wél sprake als het bestuursorgaan het bestemmingsplan ter plaatse in een andere vorm wenst uit te voeren en het bestaande grondgebruik dat niet mogelijk maakt. Dus als het bestaande grondgebruik past binnen het bestemmingsplan, maar niet binnen de door het bestuursorgaan beoogde wijze van uitvoering, dan is onteigening ter uitvoering van een bestemmingsplan in principe mogelijk. Als voorbeeld kan genoemd worden het verwijderen van woningen voor nieuwe woningbouw volgens een andere verkaveling en dichtheid.

Uitvoering van een bestemmings- of inpassingsplan betekent het verwezenlijken van de bestemming bijvoorbeeld het tot stand brengen van (bouw)werken. De op te richten bebouwing en de werken zullen in overeenstemming moeten zijn met de bestemming en de daarop betrekking hebbende planregels. Zo niet, dan wordt het bestemmingsplan/inpassingsplan niet uitgevoerd en zal een onteigeningsverzoek worden afgewezen. Mocht de verzoeker iets willen dat afwijkt van het bestemmings- of inpassingsplan, dan zal deze eerst het plan moeten wijzigen of in afwijking van het bestemmings- of inpassingsplan een omgevingsvergunning moeten verlenen, dan wel aanvragen.

Naast de gebruikelijke gedetailleerde bestemmingen zijn er nog bijzondere soorten van bestemmingen waarbij voor de onteigening aparte aandachtspunten gelden. Daarbij gaat het om de volgende typen bestemmingen:

In een bestemmingsplan (of inpassingsplan) kunnen voorlopige bestemmingen worden aangewezen die gelden voor een bepaalde termijn. Die termijn kan ten hoogste vijf jaren bedragen (art. 3.2 Wro).

Tegelijk met de voorlopige bestemming wordt ook een definitieve bestemming aan de grond toegekend die van kracht wordt op het moment dat de geldigheidsduur van de voorlopige bestemming verstrijkt.

Waarom een voorlopige bestemming? De overheid kan dat doen om een optimaal grondgebruik te bevorderen of continueren (bijvoorbeeld voortzetting agrarisch gebruik) zolang de definitieve bestemming niet wordt gerealiseerd of wanneer het bestemmingsplan gefaseerd zal worden uitgevoerd. Zolang de voorlopige bestemming geldt, mag de definitieve bestemming niet worden verwezenlijkt. In een dergelijk geval acht de Kroon een onteigening ter uitvoering van de definitieve bestemming slechts mogelijk als binnen 5 jaar de termijn voor de voorlopige bestemming verstrijkt. Op basis van een voorlopige bestemming kan dus niet worden onteigend, omdat een voorlopige bestemming niet kan worden geacht te strekken tot uitvoering van het bestemmingsplan.

Vaak wordt het planologisch beleid voor de toekomst in hoofdlijnen vastgelegd door middel van een globale bestemming. Daarbij kan sprake zijn van een verplichte nadere uitwerking van het bestemmingsplan door het college van burgemeester en wethouders (art.3.6Wro). Burgemeester en wethouders stellen in dat geval een uitwerkingsplan vast met inachtneming van de door de gemeenteraad bij de vaststelling van het globale plan (moederplan) gegeven regels.

Vanaf het moment dat het uitwerkingsplan onherroepelijk van kracht is geworden, maakt het deel uit van het bestemmingsplan (art. 3.6, derde lid, Wro).

Een verzoekbesluit tot onteigening kan volgens bestendig Kroonbeleid worden genomen op basis van een ter inzage gelegd ontwerp uitwerkingsplan. Naast de vereiste ter inzage te leggen stukken (artikel 3:11 Awb en art. 78, tweede lid, in verband met art. 79 onteigeningswet) wordt dan ook het uitwerkingsplan ter inzage gelegd. De belanghebbende moet op dat moment immers kunnen nagaan, voor welk concreet werk onteigend gaat worden. Hij kan dan tevens beoordelen of er mogelijkheden tot zelfrealisatie zijn. Mede op basis van het (concept)uitwerkingsplan kan de verzoeker beoordelen of eventuele zelfrealisatieplannen een kans van slagen kunnen hebben.

Voor de uitvoering van een globaal bestemmingsplan dat niet hoeft te worden uitgewerkt door burgemeester en wethouders (globaal eindplan) kan worden onteigend op basis van titel IV van de onteigeningswet.

Algemeen uitgangspunt bij bestemmingsplanonteigening op voet van titel IV is een deugdelijke planologische grondslag. Deze grondslag zal niet aanwezig zijn als het bestemmingsplan zodanig onduidelijk of vaag is, dat daaraan niet kan worden ontleend waarop uitvoering van het plan in feite zal neerkomen. Zoals hiervoor is aangegeven moet in een onteigeningsprocedure immers kunnen worden beoordeeld of de onteigening noodzakelijk is.

Om zowel de belanghebbenden als de Kroon een duidelijk beeld te verschaffen van de wijze van uitvoering die het bestuur in het publiek belang de meest gewenste acht, moet de beleidsvisie daarover duidelijk kenbaar zijn gemaakt. Deze beleidsvisie kan worden verbeeld in een verkavelings- of inrichtingsschets, dan wel zijn verwoord in het bestemmingsplan, in de bijbehorende toelichting, een beeldkwaliteitsplan, of op andere wijze bij een afzonderlijk besluit (bijvoorbeeld een exploitatieplan).