CRvB, 23-06-2015, nr. 14-648 WWB

Appellant ontving ten tijde in geding vanaf 11 december 2010 bijstand ingevolge de Wet werk en bijstand (WWB) naar de norm voor een alleenstaande.

Op 9 maart 2013 heeft de politie in de toenmalige woning van appellant op het adres [adres] een hennepkwekerij aangetroffen met zes hennepplanten. De politie heeft daarvan op 18 maart 2013 mededeling gedaan aan het college. Naar aanleiding hiervan heeft het Team Handhaving Sociale Zekerheid van de gemeente Tilburg (Team Handhaving), mede aan de hand van een van de politie ontvangen proces-verbaal van bevindingen, een onderzoek ingesteld naar de rechtmatigheid van de aan appellant verleende bijstand. Een medewerker van het Team Handhaving heeft in dit verband dossieronderzoek verricht en appellant op 1 april 2013 gehoord. De bevindingen van het onderzoek zijn neergelegd in een rapport uitkeringsfraude van 3 april 2013.

Het college heeft in de onderzoeksresultaten aanleiding gezien om bij besluit van 11 juni 2013 de bijstand van appellant over de periode van 24 januari 2013 tot en met 8 maart 2013 te herzien (lees: in te trekken) en bij afzonderlijk besluit van gelijke datum de over die periode gemaakte kosten van bijstand tot een bedrag van € 1.402,99 van appellant terug te vorderen.

Bij besluit van 8 augustus 2013 (bestreden besluit 1) heeft het college de bezwaren tegen de besluiten van 11 juni 2013 ongegrond verklaard, met dien verstande dat het college de intrekkings- en terugvorderingsperiode nader heeft vastgesteld op 5 februari 2013 tot en met

8 maart 2013 (periode in geding) en het bedrag van de terugvordering heeft bepaald op

€ 1.031,98.

Bij besluit van 2 oktober 2013 heeft het college appellant een boete opgelegd van

€ 1.031,98, gelijk aan 100% van het netto bedrag van de verstrekte bijstand over de periode in geding.

Bij besluit van 9 januari 2014 (bestreden besluit 2) heeft het college het bezwaar tegen het besluit van 2 oktober 2013 ongegrond verklaard.

Aan de bestreden besluiten heeft het college ten grondslag gelegd dat appellant zijn inlichtingenverplichting heeft geschonden door geen melding te maken van de exploitatie van een hennepkwekerij in zijn woning. Het exploiteren van een hennepkwekerij, inclusief de noodzakelijke voorbereidingshandelingen, is onmiskenbaar een op geld waardeerbare activiteit. Appellant heeft geen administratie of boekhouding getoond waaruit kan worden afgeleid of appellant inkomsten uit de exploitatie van de hennepkwekerij heeft ontvangen en hoe hoog die zijn geweest. Hierdoor kan volgens het college het recht op bijstand niet worden vastgesteld.

2. Bij de aangevallen uitspraak 1 heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit 1 ongegrond verklaard. Bij de aangevallen uitspraak 2 heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit 2 ongegrond verklaard.

3. Appellant heeft zich in hoger beroep op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraken gekeerd.

4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.

Intrekking en terugvordering (aangevallen uitspraak 1)

Appellant bestrijdt niet dat hij gedurende de periode in geding in zijn woning bezig is geweest met het inrichten van een ruimte om hennep te kweken en doende was met de kweek van zes hennepplanten. Niet in geschil is verder dat appellant hiervan geen mededeling heeft gedaan aan het college. Appellant stelt zich echter op het standpunt dat hij daarmee niet in strijd heeft gehandeld met zijn inlichtingenverplichting, aangezien de hennepplanten uitsluitend bestemd waren voor eigen gebruik.

Zoals de Raad eerder heeft overwogen (uitspraak van 17 maart 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:934) is het aantal hennepplanten één van de factoren die een rol speelt bij de beantwoording van de vraag of sprake is van beroeps- of bedrijfsmatige teelt, ten aanzien waarvan een meldingsplicht bij het bijstandverlenend orgaan geldt. Andere relevante factoren zijn: de mate van professionaliteit, het doel en de wijze van de hennepteelt. Indien een bijstandverlenend orgaan zelf geen regels heeft gesteld met betrekking tot het melden van hennepkweek of -teelt kan voor de vraag of een inlichtingenverplichting bestaat worden aangesloten bij de criteria voor beroeps- en bedrijfsmatige hennepteelt die zijn neergelegd in de Aanwijzing Opiumwet van het College van procureurs-generaal, zoals geldend ten tijde hier van belang (Stcrt. 2012, 26938).

Appellant heeft niet aannemelijk gemaakt dat hij uitsluitend voor eigen gebruik hennep kweekte. In het onder 1.2 genoemde proces-verbaal van bevindingen van de politie is onder meer vermeld dat de hennepplanten zijn aangetroffen in een ruimte die was afgetimmerd met houten platen die met aluminiumfolie bekleed waren. Tevens werd de aanwezigheid geconstateerd van een ventilator, twee assimilatielampen, twee transformatoren en een koolstoffilter. De rechtbank heeft, gezien de in 4.2 vermelde criteria, terecht overwogen dat hier, gelet op de apparatuur en de inrichting, sprake is van een professionele hennepkwekerij. Het starten en exploiteren van een hennepkwekerij op een schaal en een wijze als hier aan de orde zijn onmiskenbaar op geld waardeerbare activiteiten, waarvan appellant melding had moeten maken aan het college. Door dit na te laten heeft appellant de op hem rustende wettelijke inlichtingenverplichting geschonden.

Schending van de inlichtingenverplichting levert een rechtsgrond op voor intrekking van de bijstand indien als gevolg daarvan niet kan worden vastgesteld of en, zo ja, in hoeverre de betrokkene verkeert in bijstandbehoevende omstandigheden. Het is dan aan de betrokkene aannemelijk te maken dat hij, indien hij destijds wel aan de inlichtingenverplichting zou hebben voldaan, over de betreffende periode recht op volledige dan wel aanvullende bijstand zou hebben gehad. Appellant is hierin niet geslaagd. De enkele stelling van appellant dat hij geen inkomsten of ander financieel voordeel heeft genoten uit het kweken van hennep, omdat de hennepplanten in beslag zijn genomen voordat de toppen daarvan volgroeid waren en geoogst konden worden, is daarvoor in ieder geval onvoldoende. Het gaat hier immers om op geld waardeerbare arbeid waarvoor een vergoeding gebruikelijk is en bedongen kan worden. De waarde daarvan kan worden bepaald indien van de investeringen in en de exploitatie van de kwekerij een deugdelijke administratie voorhanden is. Een dergelijke administratie ontbreekt in dit geval, terwijl appellant bovendien, door niet aan het college te melden dat hij een hennepkwekerij exploiteerde en ook niet van de in verband daarmee verrichte voorbereidingshandelingen, het college de mogelijkheid heeft ontnomen tijdig een onderzoek in te stellen naar de exacte omvang van de werkzaamheden en de inkomsten die appellant daaruit mogelijk had kunnen verwerven.

Uit 4.1 tot en met 4.4 volgt dat de beroepsgronden tegen de aangevallen uitspraak 1 niet slagen, zodat deze uitspraak moet worden bevestigd.

Boete (aangevallen uitspraak 2)

Ingevolge artikel 17, eerste lid, eerste volzin, van de WWB doet de belanghebbende aan het college op verzoek of onverwijld uit eigen beweging mededeling van alle feiten en omstandigheden waarvan hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn op zijn arbeidsinschakeling of het recht op bijstand.

Artikel 18a van de WWB, onderdeel van de Wet aanscherping en handhaving sanctiebeleid SZW-wetgeving, Stb. 2012, 462 (Wet aanscherping) en in werking getreden per 1 januari 2013, luidde, voor zover en ten tijde hier van belang, als volgt:

“1. Het college legt een bestuurlijke boete op van ten hoogste het benadelingsbedrag wegens het niet of niet behoorlijk nakomen door de belanghebbende van de verplichting, bedoeld in artikel 17, eerste lid, [...]. De bestuurlijke boete is niet lager dan de boete die op grond van het derde lid zou worden opgelegd indien er geen sprake was van een benadelingsbedrag.

2. In dit artikel wordt onder benadelingsbedrag verstaan het bedrag dat als gevolg van het niet of niet behoorlijk nakomen van de verplichting, bedoeld in artikel 17, eerste lid, of de verplichtingen, bedoeld in artikel 30c, tweede en derde lid, van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen, ten onrechte of tot een te hoog bedrag aan bijstand is ontvangen.

[…]

7. Het college kan:

a. de bestuurlijke boete verlagen indien sprake is van verminderde verwijtbaarheid;

b. afzien van het opleggen van een bestuurlijke boete indien daarvoor dringende redenen aanwezig zijn.

[…]

9. Bij algemene maatregel van bestuur worden nadere regels gesteld over de hoogte van de bestuurlijke boete. […]”

Het Boetebesluit socialezekerheidswetten (Boetebesluit), met ingang van 1 januari 2013 gewijzigd bij het Besluit aanscherping handhaving en sanctiebeleid SZW-wetgeving,

Stb. 2012, 484 (Besluit aanscherping), luidde ten tijde van het opleggen van de boete aan appellanten als volgt:

“Artikel 2 Berekening van de boete

1. De bestuurlijke boete wordt vastgesteld op de hoogte van het benadelingsbedrag, met dien verstande dat zij op ten minste € 150 wordt vastgesteld. Bij verminderde verwijtbaarheid wordt de bestuurlijke boete verlaagd.

2. De bestuurlijke boete wordt naar boven afgerond op een veelvoud van € 10.

3. Indien het niet of niet behoorlijk nakomen van de inlichtingenverplichting niet heeft geleid tot een benadelingsbedrag en niet volstaan wordt met het geven van een schriftelijke waarschuwing, wordt de bestuurlijke boete vastgesteld op € 150. Bij verminderde verwijtbaarheid wordt de bestuurlijke boete verlaagd.

Artikel 2a Criteria verminderde verwijtbaarheid

1. Bij de bepaling van de hoogte van de bestuurlijke boete wordt de mate waarin de gedraging aan de betrokkene kan worden verweten beoordeeld naar de omstandigheden waarin betrokkene verkeerde op het moment dat hij de inlichtingenverplichting had moeten nakomen.

2. Bij de beoordeling van de mate waarin de gedraging aan de betrokkene kan worden verweten, leiden in ieder geval de volgende criteria tot verminderde verwijtbaarheid:

a. de betrokkene verkeerde in onvoorziene en ongewenste omstandigheden, die niet tot het normale levenspatroon behoren en die hem weliswaar niet in de feitelijke onmogelijkheid brachten om aan de inlichtingenverplichting te voldoen, maar die emotioneel zo ontwrichtend waren dat hem niet volledig valt toe te rekenen dat de inlichtingen niet tijdig of volledig zijn verstrekt;

b. de betrokkene verkeerde in een zodanige geestelijke toestand dat hem de overtreding niet volledig valt aan te rekenen, of

c. de betrokkene heeft wel inlichtingen verstrekt, die echter onjuist of onvolledig waren, of heeft anderszins een wijziging van omstandigheden niet onverwijld gemeld, maar uit eigen beweging alsnog de juiste inlichtingen verstrekt voordat de overtreding is geconstateerd, tenzij de betrokkene deze inlichtingen heeft verstrekt in het kader van toezicht op de naleving van een inlichtingenverplichting.”

Ingangsdatum Boetebesluit voor bijstandszaken

De Raad ziet zich in deze zaak allereerst ambtshalve gesteld voor de vraag welke wet- en regelgeving van toepassing is, meer in het bijzonder of het Boetebesluit, zoals gewijzigd per

1 januari 2013, ten tijde in geding reeds voor bijstandszaken van kracht was. Daartoe wordt als volgt overwogen.

Met de Wet aanscherping is per 1 januari 2013 artikel 18a van de WWB inzake de bestuurlijke boete in werking getreden. In artikel 18a, negende lid, van de WWB is bepaald dat bij algemene maatregel van bestuur nadere regels worden gesteld over de hoogte van de bestuurlijke boete.

De regels omtrent de hoogte van op te leggen administratieve boeten zijn neergelegd in het Boetebesluit. Ingevolge artikel III van het Besluit aanscherping is het Boetebesluit gewijzigd. Op grond van artikel III, onderdeel F, van het Besluit aanscherping worden in het Boetebesluit twee artikelen ingevoegd, namelijk artikel 6a waarin een overgangsbepaling met betrekking tot wijziging van de Ziektewet is opgenomen en artikel 6b waarin, voor zover hier van belang, is bepaald dat het Boetebesluit mede is gebaseerd op artikel 18a, negende lid, van de WWB. Artikel X, eerste lid, van het Besluit aanscherping bepaalt dat de artikelen van dit besluit in werking treden op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip. Artikel X, tweede lid, van het Besluit aanscherping bepaalt dat artikel III, onderdelen D, E en F met betrekking tot artikel 6a, in werking treedt met terugwerkende kracht tot en met 1 januari 2011. In het Besluit tot vaststelling van het tijdstip van inwerkingtreding van het Besluit aanscherping (Inwerkingtredingsbesluit, Stb. 2012, 531) is bepaald dat de artikelen van het Besluit aanscherping in werking treden met ingang van 1 januari 2013, met uitzondering van

artikel III, onderdelen D, E en F. Mede gelet op de nota van toelichting behorend bij het Inwerkingtredingsbesluit is de tekst van het enig artikel van dit besluit in zoverre onvolledig dat daardoor de uitzondering van artikel III onderdeel F niet alleen betrekking heeft op artikel 6a van het Boetebesluit, maar ook op artikel 6b van het Boetebesluit. Het is onmiskenbaar de bedoeling van de besluitgever geweest dat, zoals geregeld in artikel X, tweede lid, van het Besluit aanscherping, artikel III, onderdeel F met betrekking tot artikel 6a met terugwerkende kracht vanaf 1 januari 2011 in werking treedt en dat artikel 6b van het Boetebesluit per

1 januari 2013 in werking zou treden.

Naar het oordeel van de Raad leidt deze onduidelijkheid in de regelgeving er evenwel niet toe dat het Boetebesluit buiten toepassing moet blijven bij de met ingang van 1 januari 2013 opgelegde boetes op grond van de WWB. Uit de artikelsgewijze toelichting bij

artikel III, onderdeel F (artikel 6b) in de nota van toelichting bij het Besluit aanscherping blijkt dat de wetgever uitsluitend omwille van de duidelijkheid artikel 6b in het Boetebesluit heeft opgenomen om daarmee tot uitdrukking te brengen dat het Boetebesluit (voortaan) mede gebaseerd is op, voor zover hier van belang, de WWB. Ook zonder dit artikel biedt het Boetebesluit echter voldoende grondslag om vast te stellen dat het Boetebesluit mede is gebaseerd op de WWB. De Raad wijst allereerst op de aanhef van het Besluit aanscherping waarin in het onderdeel “Gelet op” is vermeld aan welke delegatiebepalingen het Besluit aanscherping uitvoering geeft. Daar is onder meer verwezen naar artikel 18a, negende lid, van de WWB. Voorts wordt in aanmerking genomen artikel III, onderdeel A, van het Besluit aanscherping, dat per 1 januari 2013 in werking is getreden. Dit onderdeel wijzigt artikel 1 van het Boetebesluit waardoor daarin, voor zover hier van belang, is geregeld dat in het Boetebesluit en de daarop berustende bepalingen onder WWB wordt verstaan: Wet werk en bijstand, onder bestuurlijke boete: de boete, bedoeld in artikel 18a van de WWB en onder inlichtingenverplichting: de verplichting van artikel 17, eerste lid, van de WWB. Overigens is in het Boetebesluit geen expliciete bepaling opgenomen dat dit besluit mede is gebaseerd op artikelen uit de andere wetten, genoemd in artikel 1 van het Boetebesluit, waaronder de Algemene Ouderdomswet en de Werkloosheidswet. Niet ter discussie staat dat het Boetebesluit ook zonder een dergelijke bepaling reeds sinds 1 augustus 1996, en de aanscherping daarvan per 1 januari 2013, zag op en gelding had verkregen voor die wetten. Als ingangsdatum van het Boetebesluit voor bijstandszaken moet dus 1 januari 2013 worden aangehouden.

Toetsing boetes in het algemeen

In zijn uitspraak van 24 november 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:3754 heeft de Raad geoordeeld dat ook onder de Wet aanscherping op te leggen boetes op het terrein van de sociale zekerheid volledig dienen te worden getoetst met inachtneming van artikel 5:46, tweede lid, van de Awb. Ingevolge deze bepaling stemt het bestuursorgaan de bestuurlijke boete af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en waarbij zo nodig rekening kan worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. De rechter toetst zonder terughoudendheid of de opgelegde boete aan deze eisen voldoet en dus leidt tot een evenredige sanctie. Het vanaf

1 januari 2013 in het sociale zekerheidsrecht gecreëerde boeterecht vraagt om een indringender toets aan het evenredigheidsbeginsel, omdat de (standaard)boete fors verhoogd is. Dit geldt eveneens voor het boeterecht dat per 1 januari 2013 in de WWB is geïntroduceerd en dat in de regel leidt tot een fors hogere (standaard)sanctie dan op basis van het voorheen geldende regime werd opgelegd.

De Raad heeft in de in 4.13 vermelde uitspraak van 24 november 2014 (r.o. 7.7) geoordeeld dat het alleen ten aanzien van overtreders, aan wie vanaf 1 januari 2013 opzettelijk handelen of opzettelijk nalaten in strijd met de inlichtingenverplichting kan worden verweten, in de rede ligt 100% van het benadelingsbedrag in artikel 2 van Boetebesluit als uitgangspunt te nemen bij de afstemming op het aspect van de verwijtbaarheid. Alleen indien opzet kan worden aangetoond is er sprake van een zo zware verwijtbaarheid, dat deze in het kader van de evenredigheidstoets het opleggen van het maximumbedrag in beginsel zou kunnen rechtvaardigen. Bij grove schuld is 75% van dat bedrag een passend uitgangspunt. Is er geen sprake van opzet en ook niet van grove schuld, dan is 50% van het benadelingsbedrag een passend uitgangspunt bij de afstemming op het aspect verwijtbaarheid van overtreders. Bij de afstemming op het aspect van verwijtbaarheid zal ten slotte moeten worden bezien of, en zo ja, op grond van een van de criteria genoemd in artikel 2a van het Boetebesluit of om een andere reden sprake is van verminderde verwijtbaarheid. Dan is de mate van verwijtbaarheid beperkt en is 25% van het benadelingsbedrag een passend uitgangspunt bij de afstemming op het aspect verwijtbaarheid. Van deze uitgangspunten moet worden afgeweken, indien de omstandigheden van het geval dit nodig maken. Als in plaats van strafvervolging een bestuurlijke boete wordt opgelegd, kan geen hogere boete worden opgelegd dan de maximale geldboete die de strafrechter op grond van artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht zou hebben kunnen opleggen. Voor de vraag of een boete in verband met de draagkracht van de overtreder moet worden gematigd, heeft de Raad in zijn uitspraak van

24 november 2014 (r.o. 7.9) onder meer verwezen naar de rechtsoverwegingen 3.4.1 tot en met 3.4.3 van het arrest van de Hoge Raad van 28 mei (lees: maart) 2014, ECLI:NL:HR:2014:685.

Uit de in 4.14 vermelde uitgangspunten, die in acht moeten worden genomen bij de toetsing van bestuurlijke boetes, en de daaraan gekoppelde differentiatie in percentages van het benadelingsbedrag, volgt dat een weging dient plaats te vinden van alle feiten en omstandigheden en dat de hoogte van de boete moet worden afgestemd op de individuele situatie van de betrokkene. Een beboetbare gedraging leidt bij “gewone” verwijtbaarheid tot een boete ter hoogte van 50% van het benadelingsbedrag. Afwijking van dit percentage naar boven is gerechtvaardigd indien sprake is van opzet of grove schuld. Onder opzet in dit verband wordt verstaan: het willens en wetens handelen of nalaten, wat ertoe heeft geleid dat ten onrechte of tot een te hoog bedrag aan bijstand is ontvangen. Aangezien opzet of grove schuld zijn te beschouwen als verzwarende omstandigheden, die zullen leiden tot een hogere boete, ligt het op de weg van het bestuursorgaan om aan te tonen dat daarvan sprake is. Afwijking van dit percentage naar beneden is aangewezen indien sprake is van verminderde verwijtbaarheid bij de overtreder. Het bestuursorgaan dient op basis van de beschikbare informatie, zo nodig aangevuld met door de betrokkene nader te verstrekken inlichtingen of gegevens, te beoordelen of sprake is van verminderde verwijtbaarheid.

Wat in 4.14 en 4.15 is overwogen geldt ook voor de beoordeling van de boetes die op basis van artikel 18a van de WWB zijn opgelegd.

De aan appellant opgelegde boete

Appellant heeft primair aangevoerd dat hij de ingevolge artikel 17, eerste lid, van de WWB op hem rustende inlichtingenverplichting niet heeft geschonden, zodat er geen grond is voor het opleggen van een boete. Indien en voor zover wordt aangenomen dat sprake is van schending van de inlichtingenverplichting voert appellant subsidiair aan dat geen sprake is van opzet of grove schuld.

Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat appellant de inlichtingenverplichting opzettelijk heeft geschonden. De boete is daarom bepaald op 100% van het benadelingsbedrag van € 1.031,98.

Het primaire standpunt van appellant is in 4.3 verworpen. Het betoog van appellant dat het college ten onrechte wegens schending van de inlichtingenverplichting een bestuurlijke boete heeft opgelegd, slaagt dus niet.

Het college is er niet in geslaagd aan te tonen dat appellant opzettelijk de inlichtingenverplichting heeft geschonden. De enkele stelling dat het kweken of telen van hennep een strafbaar feit is en dat gelet op de aard van deze overtreding hoe dan ook sprake is geweest van opzet bij het schenden van de inlichtingenverplichting is daartoe onvoldoende. Daarbij is van belang dat het ging om een relatief kleine hennepkwekerij, dat appellant niet strafrechtelijk is vervolgd voor het telen van hennep en dat van meet af aan door appellant is gesteld dat de hennepplanten uitsluitend bestemd waren voor eigen gebruik en nog geen hennep was geoogst.

Het college heeft anderzijds, mede gelet op wat door appellant in dat verband naar voren is gebracht, terecht aangenomen dat ter zake van de schending van de inlichtingenverplichting door appellant geen sprake is van verminderde verwijtbaarheid, zodat een boete van in beginsel 50% van het benadelingsbedrag is aangewezen. De enkele omstandigheid dat appellant dacht dat de hennepkweek op deze kleine schaal wel niet van belang zou zijn voor de bijstand doet op zichzelf niet af aan het verwijtbaar handelen of nalaten. Afgerond op een veelvoud van € 10,- resulteert dit een bedrag van € 520,-. De in dit geding aan de Raad gebleken verwijtbaarheid van appellant, de omstandigheden waaronder hij de overtreding heeft begaan en zijn persoonlijke omstandigheden geven geen aanleiding om van een lager bedrag dan € 520,- uit te gaan.

De rechtbank heeft wat in 4.19 en 4.20 is overwogen niet onderkend, zodat de aangevallen uitspraak 2 dient te worden vernietigd. Het beroep tegen bestreden besluit 2 zal gegrond worden verklaard en bestreden besluit 2 zal wegens strijd met artikel 5:46, tweede lid, van de Awb worden vernietigd. Met toepassing van artikel 8:72a van de Awb zal een boete worden opgelegd van € 520,-, aangezien deze hier evenredig, passend en geboden is.

5. Aanleiding bestaat om het college te veroordelen in de kosten van appellant inzake de opgelegde boete. Deze worden begroot op € 980,- in bezwaar, € 980,- in beroep en € 1.004,80 in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand en reiskosten, dus in totaal € 2.964,80.