HvJ EU, 14-01-2021, nr. C-393/19

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 17, lid 1, en van artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: ‘Handvest’).

Dit verzoek is ingediend in het kader van een strafprocedure tegen OM over de confiscatie van een voorwerp dat werd gebruikt voor een ernstig geval van douanesmokkel en dat toebehoort aan een derde te goeder trouw, nadat OM voor deze inbreuk is veroordeeld.

Op de datum van de feiten van het hoofdgeding was OM als chauffeur in dienst van een in Turkije gevestigde vervoersonderneming en voerde hij internationale transporten uit met een trekker met oplegger van deze onderneming.

Op 11 juni 2018 heeft OM tijdens de voorbereiding op een transport tussen Istanbul (Turkije) en Delmenhorst (Duitsland) het voorstel aanvaard dat iemand hem had gedaan om illegaal, tegen vergoeding, 2 940 antieke munten naar Duitsland te vervoeren.

Op 12 juni 2018 stak OM de grens tussen Turkije en Bulgarije over en werd hij gecontroleerd door de douane. Tijdens deze controle werden de munten, die in de trekker waren verborgen, ontdekt.

De munten, waarvan de waarde na een archeologisch en numismatisch onderzoek op 73 500 BGN (ongeveer 37 600 EUR) is geraamd, de trekker, de oplegger, de contactsleutel en de kentekenbewijzen van deze trekker werden meegenomen en verzameld als materieel bewijs van de vermoede inbreuk.

Tijdens het onderzoek heeft de directeur van de Turkse onderneming waarvoor OM werkte, verzocht om teruggave van de trekker en de oplegger, op grond dat deze onderneming niets te maken had met het strafbare feit en dat de teruggave van deze voorwerpen het onderzoek niet zou belemmeren. Dit verzoek werd afgewezen door de met de zaak belaste openbare aanklager op grond dat de materiële bewijzen overeenkomstig het Bulgaarse recht werden bewaard tot de strafprocedure werd gesloten en dat een teruggave het onderzoek zou belemmeren. De directeur is tegen de afwijzende beslissing opgekomen bij de Okrazhen sad Haskovo (regionale rechter Haskovo, Bulgarije), die deze heeft bevestigd bij beschikking van 19 oktober 2018, waartegen geen beroep kon worden ingesteld.

Bij vonnis van 22 maart 2019 is OM door de Okrazhen sad Haskovo wegens een ernstig geval van douanesmokkel veroordeeld tot een vrijheidsstraf van drie jaar en een geldboete van 20 000 BGN (ongeveer 10 200 EUR). De munten en de trekker zijn overeenkomstig respectievelijk artikel 242, lid 7, en artikel 242, lid 8, NK in beslag genomen ten gunste van de staat. De oplegger, die niet rechtstreeks verband hield met het begane strafbare feit, werd daarentegen teruggegeven aan de onderneming waarvoor OM werkte.

OM heeft tegen dit vonnis hoger beroep ingesteld bij de Apelativen sad — Plovdiv (rechter in tweede aanleg Plovdiv, Bulgarije), voor zover daarbij de inbeslagname van de trekker werd gelast, op grond dat deze inbeslagname met name strijdig was met het VWEU en het Handvest.

De verwijzende rechter merkt op dat de in artikel 242, lid 8, NK vastgestelde inbeslagneming ten gunste van de staat van het voertuig waarmee de smokkelwaar werd vervoerd weliswaar een verplichte inbeslagneming na smokkel is, maar — anders dan de in artikel 37, lid 1, punt 3, NK bedoelde confiscatie van de goederen van de schuldige — geen straf vormt.

Deze rechter twijfelt echter aan de verenigbaarheid van artikel 242, lid 8, NK, dat is vastgesteld vóór de toetreding van de Republiek Bulgarije tot de Europese Unie op 1 januari 2007, met de bepalingen van het Unierecht, met name artikel 17, lid 1, en artikel 47 van het Handvest.

Inzonderheid meent deze rechter dat de in deze bepaling bedoelde inbeslagneming, ook wanneer het vervoermiddel dat heeft gediend om de smokkelwaar te vervoeren niet toebehoort aan diegene die de inbreuk heeft gepleegd, zou kunnen leiden tot een verstoring van het evenwicht tussen het belang van de derde-eigenaar die niet heeft deelgenomen en geen enkele band heeft met het strafbare feit, en het belang van de staat om dit voorwerp in beslag te nemen omdat het werd gebruikt om de inbreuk te plegen.

Dienaangaande refereert de verwijzende rechter aan het arrest van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) van 13 oktober 2015, Ünsped Paket Servisi SaN. Ve TiC. A. Ș. tegen Bulgarije (CE:ECHR:2015:1013JUD000350308), waarbij het heeft geoordeeld dat de inbeslagneming op basis van artikel 242, lid 8, NK van een vrachtwagen die toebehoorde aan een in Turkije gevestigde onderneming strijdig was met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, ondertekend te Rome op 4 november 1950, met een inhoud die identiek is aan die van artikel 17, lid 1, van het Handvest. Het EHRM heeft volgens de verwijzende rechter immers opgemerkt dat de onderneming die eigenaar was van de vrachtwagen de toegang tot de rechter was ontzegd, aangezien de nationale procedure haar niet toestond om haar standpunt uiteen te zetten, zodat het evenwicht tussen alle belangen niet was verzekerd.

In deze context zet de verwijzende rechter uiteen dat het in overweging 33 van richtlijn 2014/42 heet dat deze richtlijn de rechten van personen in aanzienlijke mate raakt, zodat specifieke waarborgen en rechtsmiddelen moeten worden bepaald, die garanderen dat bij de uitvoering van deze richtlijn de grondrechten van deze personen worden geëerbiedigd, dat wil zeggen niet alleen die van de verdachte of beklaagde, maar ook van derden die zelf niet worden vervolgd, en dat dit onder andere inhoudt dat derden die beweren eigenaar van de betrokken voorwerpen te zijn, het recht hebben om te worden gehoord.

Daarop heeft de Apelativen sad — Plovdiv (rechter in tweede aanleg Plovdiv, Bulgarije) de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:

De Apelativna prokuratura — Plovdiv (openbaar ministerie bij de rechter in tweede aanleg Plovdiv, Bulgarije) en de Griekse regering concluderen tot onbevoegdheid van het Hof om op de prejudiciële vragen te antwoorden, aangezien de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale wettelijke regeling buiten de werkingssfeer van het Unierecht valt. Zij voeren met name aan dat de nationale rechter zich op geen enkele bepaling van het Unierecht beroept op basis waarvan een voldoende verband tussen het hoofdgeding en het Unierecht kan worden vastgesteld.

Dienaangaande zij opgemerkt dat de prejudiciële vragen alleen uitdrukkelijk betrekking hebben op de bepalingen van het Handvest, namelijk artikel 17, inzake het recht op eigendom, en artikel 47, inzake het recht op een doeltreffende voorziening in rechte en op een onpartijdig gerecht.

In herinnering zij gebracht dat het toepassingsgebied van het Handvest, wat het optreden van de lidstaten betreft, is omschreven in artikel 51, lid 1, daarvan, op grond waarvan de bepalingen van het Handvest gericht zijn tot de lidstaten uitsluitend wanneer zij het Unierecht ten uitvoer brengen (arrest van 6 oktober 2015, Delvigne, C-650/13, EU:C:2015:648, punt 25 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Artikel 51, lid 1, van het Handvest bevestigt de vaste rechtspraak van het Hof dat de in de rechtsorde van de Unie gewaarborgde grondrechten toepassing kunnen vinden in alle situaties die door het recht van de Unie worden beheerst, maar niet daarbuiten (arrest van 6 oktober 2015, Delvigne, C-650/13, EU:C:2015:648, punt 26 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Wanneer een juridische situatie niet binnen de werkingssfeer van het recht van de Unie valt, is het Hof bijgevolg niet bevoegd om daarover uitspraak te doen en kunnen de eventueel aangevoerde bepalingen van het Handvest op zich niet de grondslag vormen voor die bevoegdheid (arrest van 6 oktober 2015, Delvigne, C-650/13, EU:C:2015:648, punt 27 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Bijgevolg dient te worden bepaald of een situatie als aan de orde in het hoofdgeding, waarin een voorwerp van een derde wordt geconfisqueerd ten gunste van de betrokken lidstaat omdat het is gebruikt in het kader van een strafbaar feit, binnen de werkingssfeer van het Unierecht valt.

In casu refereert de verwijzende rechter in zijn verzoek om een prejudiciële beslissing aan richtlijn 2014/42, die de lidstaten verplichtingen oplegt om de confiscatie van voorwerpen in strafzaken te vergemakkelijken, zoals in overweging 41 wordt aangegeven.

Smokkel, waarop het hoofdgeding betrekking heeft, behoort echter niet tot de strafbare feiten waarop deze richtlijn krachtens artikel 3 ervan van toepassing is, zodat het voorwerp van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale procedure niet onder het materiële toepassingsgebied van deze richtlijn valt.

Dienaangaande zij aangegeven dat richtlijn 2014/42 gedeeltelijk in de plaats is gekomen van kaderbesluit 2005/212, dat — net zoals deze richtlijn — betrekking heeft op de confiscatie van hulpmiddelen en opbrengsten van misdrijven. In overweging 9 van deze richtlijn heet het immers dat deze tot doel heeft de bepalingen van onder meer dit kaderbesluit te wijzigen en uit te breiden.

Inzonderheid blijkt uit artikel 14, lid 1, van richtlijn 2014/42 dat deze richtlijn ten aanzien van de lidstaten die eraan zijn gebonden, uitsluitend de eerste vier streepjes van artikel 1 alsook artikel 3 van kaderbesluit 2005/212 heeft vervangen, zodat de artikelen 2, 4 en 5 van dit kaderbesluit van kracht zijn gebleven nadat deze richtlijn is vastgesteld (zie in die zin arrest van 19 maart 2020, ‘Agro In 2001’, C-234/18, EU:C:2020:221, punt 48).

Dienaangaande zij eraan herinnerd dat kaderbesluit 2005/212 in artikel 2, lid 1, in algemenere bewoordingen dan in richtlijn 2014/42 bepaalt dat ‘[e]lke lidstaat […] de maatregelen [neemt] die nodig zijn om gehele of gedeeltelijke confiscatie mogelijk te maken van hulpmiddelen en opbrengsten die verkregen zijn uit feiten waarop een vrijheidsstraf van meer dan één jaar is gesteld, of van voorwerpen waarvan de waarde overeenkomt met die van de opbrengsten’.

In casu staat op het in het hoofdgeding aan de orde zijnde ernstige geval van smokkel een vrijheidsstraf van drie tot tien jaar, met bovendien de mogelijkheid om het vervoermiddel dat werd gebruikt om de smokkelwaar te vervoeren in beslag te nemen, op grond van artikel 242, lid 8, NK.

Hieruit volgt dat de bepalingen van kaderbesluit 2005/212 noodzakelijkerwijs deel uitmaken van de elementen van Unierecht die, gelet op het voorwerp van het hoofdgeding en op de door de verwijzende rechter gegeven aanwijzingen, door het Hof in aanmerking moeten worden genomen om een zinvol antwoord op de gestelde vragen te kunnen geven. Bijgevolg valt de in het hoofdgeding aan de orde zijnde juridische situatie binnen de werkingssfeer van het Unierecht en inzonderheid van dit kaderbesluit.

Bovendien worden in dit kaderbesluit, respectievelijk in de artikelen 2 en 4 ervan, regels vastgesteld inzake de confiscatie ‘van hulpmiddelen en opbrengsten die verkregen zijn uit [strafbare] feiten’ en inzake de rechtsmiddelen waarover de personen die worden getroffen door een confiscatiemaatregel moeten beschikken. Daaruit volgt dat de verwijzende rechter met zijn vragen over de rechtmatigheid van de confiscatie van de voorwerpen die aan een derde te goeder trouw toebehoren en over de rechtsmiddelen waarover een derde die wordt getroffen door een confiscatiemaatregel moet beschikken, in werkelijkheid wenst te vernemen hoe deze bepalingen van kaderbesluit 2005/212, gelezen in het licht van de artikelen 17 en 47 van het Handvest, moeten worden uitgelegd.

Het Hof is dus bevoegd om op het verzoek om een prejudiciële beslissing te antwoorden.

Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 2, lid 1, van kaderbesluit 2005/212, gelezen in het licht van artikel 17, lid 1, van het Handvest, aldus moet worden uitgelegd dat het in de weg staat aan een nationale regeling op basis waarvan een hulpmiddel dat werd gebruikt voor een ernstig geval van smokkel en dat toebehoort aan een derde te goeder trouw, kan worden geconfisqueerd.

Dienaangaande zij allereerst opgemerkt dat het begrip ‘confiscatie’ wordt gedefinieerd in artikel 1, vierde streepje, van kaderbesluit 2005/212.

Zoals blijkt uit punt 37 van dit arrest, is het vierde streepje van dit artikel 1 echter vervangen door richtlijn 2014/42 ten aanzien van de lidstaten die eraan zijn gebonden.

Aangezien de in het hoofdgeding aan de orde zijnde feiten dateren van na de uiterste datum voor omzetting van richtlijn 2014/42, die overeenkomstig artikel 12, lid 1, ervan werd vastgesteld op 4 oktober 2016, dient in casu in een zaak als aan de orde in het hoofdgeding, voor de definitie van het begrip ‘confiscatie’ te worden verwezen naar deze richtlijn.

Volgens artikel 2, punt 4), van die richtlijn is dit begrip ‘confiscatie’ omschreven als de ‘definitieve ontneming van voorwerpen, bevolen door een rechter in verband met een strafbaar feit’.

Uit de bewoordingen van die bepaling blijkt dat het in dit kader van weinig belang is dat de confiscatie al dan niet een strafrechtelijke straf is. Bijgevolg valt een maatregel als aan de orde in het hoofdgeding, die leidt tot de definitieve ontneming van het in beslag genomen voorwerp, bevolen door een rechter in verband met een strafbaar feit, onder dit begrip ‘confiscatie’.

Vervolgens bepaalt artikel 2, lid 1, van kaderbesluit 2005/212 dat elke lidstaat de maatregelen neemt die nodig zijn om gehele of gedeeltelijke confiscatie mogelijk te maken van hulpmiddelen en opbrengsten die verkregen zijn uit feiten waarop een vrijheidsstraf van meer dan één jaar is gesteld, of van voorwerpen waarvan de waarde overeenkomt met die van de opbrengsten.

Het is zo dat deze bepaling niet uitdrukkelijk de persoon aanduidt voor wiens goederen een confiscatiemaatregel kan gelden. Zij verwijst alleen naar de ‘hulpmiddelen’ die verband houden met een strafbaar feit, zonder dat moet worden bepaald wie deze in bezit heeft of de eigenaar ervan is.

Artikel 2, lid 1, van kaderbesluit 2005/212 moet echter worden gelezen in het licht van overweging 3 van dit kaderbesluit, waaruit blijkt dat rekening moet worden gehouden met de rechten van derden te goeder trouw. Daaruit volgt dat de bepalingen van dit kaderbesluit in beginsel ook van toepassing zijn op de confiscatie van voorwerpen die aan derden toebehoren, waarbij met name wordt vereist dat de rechten van deze derden worden beschermd wanneer zij te goeder trouw zijn.

In deze context dient rekening te worden gehouden met artikel 17, lid 1, van het Handvest, dat onder meer bepaalt dat eenieder het recht heeft de goederen die hij rechtmatig heeft verkregen, in eigendom te bezitten, te gebruiken en erover te beschikken.

Het klopt dat het door deze bepaling gewaarborgde recht op eigendom geen absolute gelding heeft. Overeenkomstig artikel 52, lid 1, van het Handvest kan de uitoefening van de in het Handvest neergelegde rechten en vrijheden immers aan beperkingen worden onderworpen, mits deze beperkingen daadwerkelijk beantwoorden aan door de Unie nagestreefde doelstellingen van algemeen belang en, gelet op het nagestreefde doel, geen onevenredige en onduldbare ingreep opleveren waardoor het aldus gewaarborgde recht in zijn kern wordt aangetast (zie in die zin arrest van 16 juli 2020, Adusbef en Federconsumatori, C-686/18, EU:C:2020:567, punt 85 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

In casu heeft het openbaar ministerie bij de rechter in tweede aanleg Plovdiv in zijn schriftelijke opmerkingen aangegeven dat de doelstelling van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale regelgeving erin bestaat om in het algemene belang de onrechtmatige invoer van goederen in het land te voorkomen.

Gelet op de aanzienlijke aantasting van de rechten van personen die de confiscatie van een voorwerp met zich meebrengt, namelijk de definitieve ontneming van het recht op eigendom ervan, dient echter te worden opgemerkt dat een dergelijke confiscatie ten aanzien van een derde te goeder trouw die niet wist en niet kon weten dat zijn voorwerp werd gebruikt om een strafbaar feit te plegen, gelet op het nagestreefde doel, een onevenredige en onduldbare ingreep oplevert waardoor zijn recht op eigendom in de kern wordt aangetast.

Bijgevolg dient te worden vastgesteld dat een nationale regelgeving als aan de orde in het hoofdgeding het in artikel 17, lid 1, van het Handvest gewaarborgde recht op eigendom niet eerbiedigt, voor zover daarin wordt bepaald dat de goederen van derden te goeder trouw die zijn gebruikt voor een ernstig geval van smokkel, kunnen worden geconfisqueerd.

In deze omstandigheden dient te worden geoordeeld dat de confiscatie in het kader van artikel 2, lid 1, van kaderbesluit 2005/212 zich niet mag uitstrekken tot de goederen van derden te goeder trouw.

Gelet op een en ander dient op de eerste vraag te worden geantwoord dat artikel 2, lid 1, van kaderbesluit 2005/212, gelezen in het licht van artikel 17, lid 1, van het Handvest, aldus moet worden uitgelegd dat het in de weg staat aan een nationale regeling op basis waarvan een hulpmiddel dat werd gebruikt voor een ernstig geval van smokkel en dat toebehoort aan een derde te goeder trouw, kan worden geconfisqueerd.

Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 4 van kaderbesluit 2005/212, gelezen in het licht van artikel 47 van het Handvest, aldus moet worden uitgelegd dat het in de weg staat aan een nationale regeling op basis waarvan een voorwerp dat toebehoort aan een andere persoon dan diegene die het strafbare feit heeft gepleegd, in het kader van een strafprocedure kan worden geconfisqueerd zonder dat die andere persoon beschikt over een doeltreffend rechtsmiddel.

Opgemerkt zij dat artikel 4 van dat kaderbesluit voorziet in een verplichting voor elke lidstaat om de maatregelen te nemen die nodig zijn om te bewerkstelligen dat de personen die worden getroffen door de onder meer in artikel 2 van dit kaderbesluit bedoelde maatregelen, beschikken over doeltreffende rechtsmiddelen om hun rechten te beschermen.

Gelet op de algemene bewoordingen van artikel 4 van kaderbesluit 2005/212 zijn de personen aan wie de lidstaten doeltreffende rechtsmiddelen moeten waarborgen niet alleen de personen die schuldig zijn bevonden aan een strafbaar feit, maar ook alle andere personen die worden getroffen door de in artikel 2 van dit kaderbesluit bedoelde maatregelen, dus ook derden.

Dienaangaande zij ook opgemerkt dat volgens de bewoordingen van artikel 47, eerste en tweede alinea, van het Handvest, eenieder wiens door het recht van de Unie gewaarborgde rechten en vrijheden zijn geschonden, recht heeft op een doeltreffende voorziening in rechte, met inachtneming van de in dit artikel gestelde voorwaarden, en onder meer op een eerlijke behandeling van zijn zaak.

Inzonderheid betekent het recht op een doeltreffende voorziening in rechte dat een derde wiens voorwerp is geconfisqueerd de rechtmatigheid van deze maatregel moet kunnen betwisten om dit voorwerp terug te krijgen wanneer de confiscatie niet gerechtvaardigd is.

In casu heeft de verwijzende rechter in zijn verwijzingsbeslissing benadrukt dat een derde wiens goederen zijn geconfisqueerd, krachtens de nationale regeling geen rechtstreekse toegang tot de rechter heeft, zodat hij zijn rechten niet doeltreffend kan doen gelden.

In deze omstandigheden dient te worden vastgesteld dat in een zaak als aan de orde in het hoofdgeding een derde wiens voorwerp wordt geconfisqueerd, het recht op een doeltreffende voorziening in rechte wordt ontzegd.

Voorts kan om de in punt 63 van dit arrest uiteengezette reden aan deze vaststelling niet worden afgedaan door het argument van het openbaar ministerie bij de rechter in tweede aanleg Plovdiv dat de eigenaar van het geconfisqueerde voorwerp in een situatie als aan de orde in het hoofdgeding de schade die uit deze confiscatie voortvloeit op basis van de Zakon za zadalzheniata i dogovorite (wet inzake verbintenissen en overeenkomsten) kan verhalen op de veroordeelde persoon.

Bovendien heeft het EHRM in wezen geoordeeld dat in een situatie waarin de staat verantwoordelijk is voor de confiscatie en de nationale regeling en praktijk niet voorzien in een procedure waarbij de eigenaar zijn rechten kan verdedigen, deze staat zich niet kan bevrijden van de verplichting die voor hem uit het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden voortvloeit om in een dergelijke procedure te voorzien door van een persoon die niet is veroordeeld voor het strafbare feit dat tot de confiscatie heeft geleid te verlangen dat hij zijn voorwerp van een derde terug probeert te krijgen (EHRM, 13 oktober 2015, Ünsped Paket Servisi SaN. Ve TiC. A. Ș. tegen Bulgarije, CE:ECHR:2015:1013JUD000350308, § 32).

Gelet op een en ander dient op de tweede vraag te worden geantwoord dat artikel 4 van kaderbesluit 2005/212, gelezen in het licht van artikel 47 van het Handvest, aldus moet worden uitgelegd dat het in de weg staat aan een nationale regeling op basis waarvan een voorwerp dat toebehoort aan een andere persoon dan diegene die het strafbare feit heeft gepleegd, in het kader van een strafprocedure kan worden geconfisqueerd zonder dat die andere persoon beschikt over een doeltreffend rechtsmiddel.

Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Eerste kamer) verklaart voor recht:

ondertekeningen