CRvB, 21-03-2018, nr. 16/6592 WMO15-T

Appellant, geboren [in] 1979, is bekend met chronische psychische problematiek, waaronder een autistische stoornis (Asperger) met angsten en depressieve klachten. CIZ heeft hem onder de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) tot en met8 juni 2015 geïndiceerd voor een zorgzwaartepakket (ZZP) 4C GGZ inclusief dagbesteding. Zorgkantoor Menzis heeft appellant persoonsgebonden budgetten verstrekt voor de realisering van de geïndiceerde zorg. Vanwege het verstrijken van de indicatie heeft appellant zich op 28 april 2015 bij het college gemeld voor een maatwerkvoorziening als bedoeld in de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015). Appellant heeft op 28 mei 2015 een aanvraag gedaan voor verlenging van de hulp en ondersteuning die hem thuis onder de AWBZ werd verstrekt. Hij wil daarvoor een persoonsgebonden budget (pgb) ontvangen. Appellant heeft het college een zorgplan gestuurd, waarin de naar zijn mening benodigde hulp en ondersteuning is uiteengezet.

Het college heeft appellant bij besluit van 24 juni 2015 op grond van de Wmo 2015 voor de periode van 9 juni 2015 tot en met 8 juni 2016 in aanmerking gebracht voor beschermd wonen, exclusief dagbesteding, in de vorm van een pgb. Beschermd wonen voorziet in verblijf in een instelling gedurende 24 uur per dag en komt overeen met hetAWBZ-zorgzwaartepakket 4C GGZ. Omdat appellant voor een pgb gekozen heeft, heeft het college hem voor de periode van 9 juni 2015 tot en met 31 december 2015 een pgb toegekend van € 20.657,68. Dit bedrag is gebaseerd op de kosten van beschermd wonen, exclusief dagbesteding, te weten € 2.807,84 per vier weken. Het besluit van 24 juni 2015 berust op een onderzoek door consulent [naam 2] , waarvan verslag is gedaan op 19 juni 2015. De conclusie is dat appellant gezien zijn beperkingen en stoornissen 24-uurs toezicht nodig heeft en op vele leefgebieden ondersteuning.

Appellant heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt onder meer omdat appellant ongeschikt is voor het wonen in een instelling, omdat geen dagbesteding is toegekend, omdat onduidelijk is hoe het pgb-tarief is samengesteld en omdat het pgb niet toereikend is om de benodigde zorg in te kopen. De grens is bereikt omdat het pgb ieder jaar opnieuw verder wordt gekort.

Het college heeft het bezwaar bij besluit van 29 december 2015 (bestreden besluit) ongegrond verklaard. Het college stelt zich op het standpunt dat het budget voor de maatwerkvoorziening beschermd wonen een totaalbudget is waaruit alle kosten moeten worden voldaan. Het voor de vaststelling van het pgb gehanteerde tarief is het tarief waarvoor een instelling beschermd wonen kan bieden (inclusief huisvesting). Niet is gebleken dat het pgb niet toereikend is. Appellant moet de hulp en ondersteuning zo organiseren dat de kosten ervan binnen het budget blijven. Hij hoeft [naam 1] , zijn moeder, niet uit het pgb te betalen omdat de ondersteuning die zij geeft mantelzorg is. Dagbesteding is niet toegekend omdat appellant daar geen gebruik van maakt.

2. In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. Daartoe heeft zij, samengevat, het volgende overwogen. Het college heeft voldoende duidelijk gemaakt dat bij de indicatie 4C GGZ voor de periode van 9 juni 2015 tot en met 31 december 2015 een pgb behoort van € 20.657,68. Dit is een totaalbudget waaruit appellant alle kosten dient te voldoen. Het college heeft voldoende uitgelegd dat het budget gebaseerd is op het tarief waarvoor een instelling beschermd wonen kan bieden, inclusief huisvesting. Weliswaar is in het geval van appellant feitelijk geen sprake van opvang in een instelling, maar voor de indicatie beschermd wonen is gekozen omdat de hulpvraag meer dan 14 uur omvat. Dan wordt niet meer gewerkt met een uurtarief, maar met het alomvattende tarief van beschermd wonen. Het toegekende budget wordt toereikend geacht om alle zorg in te kopen, dus ook huishoudelijke hulp. Het college heeft geen dagbesteding toegekend omdat dagbesteding gekoppeld is aan een groep en er onder meer mee wordt beoogd sociaal isolement te voorkomen. Gezien dit doel heeft het college op goede gronden geconcludeerd dat begeleiding in de eigen woning, waarvan bij appellant sprake is, dit niet biedt.

Appellant heeft zich in hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak gekeerd. Kort samengevat is het volgende aangevoerd. Het door het college verrichte onderzoek is onvoldoende geweest om te kunnen vaststellen of de toegekende maatwerkvoorziening een passende bijdrage levert aan de zelfredzaamheid of participatie van appellant. Het college heeft de aangevoerde specifieke omstandigheden, waaronder dat hij niet instellingsgeschikt is, niet in de indicatiestelling betrokken. Ten onrechte is een standaardvoorziening toegekend, uitgaande van het bedrag voor verblijf in een instelling, en is geen maatwerk geboden. Het toegekende pgb is niet toereikend om in de behoefte aan hulp en ondersteuning te voorzien. Er is ten onrechte geen dagbesteding toegekend. Het bedrag van het pgb wordt sinds 2013 ieder jaar verder gekort. De kortingen hebben appellant in de problemen gebracht omdat hij de zorgverleners niet meer kan betalen. Het toegekende pgb levert daardoor geen passende bijdrage aan de zelfredzaamheid of participatie.

In verweer heeft het college bevestiging van de aangevallen uitspraak bepleit. Het college heeft aangevoerd dat appellant geïndiceerd is voor ZZP 4C GGZ en dat dit een totaalpakket is dat huisvesting, begeleiding, verzorging en verpleging omvat. Het toegekende pgb is gebaseerd op de kosten die de gemeente maakt voor zorgaanbieders die beschermd wonen in natura kunnen leveren. In de hoogte van het toegekende pgb zijn de kosten van huisvesting niet begrepen omdat appellant zelfstandig woont. Er is geen dagbesteding geïndiceerd omdat appellant zelfstandig woont en hij geen dagbesteding afneemt. Bovendien is dagbesteding bedoeld om (vrijwilligers)werk te vervangen. Nu appellant niet in staat is om (vrijwilligers)werk te doen, is het niet nodig om hiervoor apart budget beschikbaar te stellen. Dat appellant niet in een instelling zou kunnen wonen is niet gebleken. Dit blijkt uit het gegeven dat de moeder van appellant gezocht heeft naar een geschikte instelling. Appellant behoeft zijn moeder niet uit het pgb te betalen, omdat de door haar gegeven hulp en ondersteuning mantelzorg is. Daardoor blijft er meer budget over voor andere zorgverleners.

4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.

In geschil is of het college het pgb terecht heeft bepaald op basis van het bedrag voor beschermd wonen in een instelling en zonder dagbesteding en of dit pgb toereikend is om een passende bijdrage te leveren aan de zelfredzaamheid of participatie van appellant.

Artikel 1.1.1 van de Wmo 2015, voor zover hier van belang, definieert maatschappelijke ondersteuning als het ondersteunen van de zelfredzaamheid van personen met een beperking of met chronische psychische of psychosociale problemen zoveel mogelijk in de eigen leefomgeving. Beschermd wonen wordt gedefinieerd als wonen in een accommodatie van een instelling met daarbij behorende toezicht en begeleiding, gericht op het bevorderen van zelfredzaamheid en participatie, het psychisch en psychosociaal functioneren, stabilisatie van een psychiatrisch ziektebeeld, het voorkomen van verwaarlozing of maatschappelijke overlast of het afwenden van gevaar voor de cliënt of anderen, bestemd voor personen met psychische of psychosociale problemen, die niet in staat zijn zich op eigen kracht te handhaven in de samenleving. Onder begeleiding wordt verstaan activiteiten gericht op het bevorderen van zelfredzaamheid en participatie van de cliënt opdat hij zo lang mogelijk in zijn eigen leefomgeving kan blijven. Maatwerkvoorziening wordt, voor zover hier van belang, gedefinieerd als op de behoeften, persoonskenmerken en mogelijkheden van een persoon afgestemd geheel van diensten, hulpmiddelen, woningaanpassingen en andere maatregelen

1. ten behoeve van zelfredzaamheid, daaronder begrepen kortdurend verblijf in een instelling ter ontlasting van de mantelzorger, het daarvoor noodzakelijke vervoer, alsmede hulpmiddelen, woningaanpassingen en andere maatregelen,

2. ten behoeve van participatie, daaronder begrepen het daarvoor noodzakelijke vervoer, alsmede hulpmiddelen en andere maatregelen, en

3. ten behoeve van beschermd wonen en opvang.

Artikel 1.2.1, aanhef en onder a, van de Wmo 2015 bepaalt dat een ingezetene van Nederland overeenkomstig de bepalingen van deze wet in aanmerking komt voor een maatwerkvoorziening, bestaande uit, door het college van de gemeente waarvan hij ingezetene is, te verstrekken ondersteuning van zijn zelfredzaamheid en participatie, voor zover hij in verband met een beperking, chronische psychische of psychosociale problemen niet op eigen kracht, met gebruikelijke hulp, met mantelzorg of met behulp van andere personen uit zijn sociale netwerk voldoende zelfredzaam is of in staat is tot participatie.

Artikel 1.2.1, aanhef en onder b, van de Wmo 2015 bepaalt dat een ingezetene van Nederland overeenkomstig de bepalingen van deze wet in aanmerking komt voor een maatwerkvoorziening, bestaande uit beschermd wonen, te verstrekken door het college van de gemeente tot welke hij zich wendt, voor zover hij in verband met psychische of psychosociale problemen niet in staat is zich op eigen kracht, met gebruikelijke hulp, met mantelzorg of met behulp van andere personen uit zijn sociale netwerk te handhaven in de samenleving.

Artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bepaalt dat een bestuursorgaan bij de voorbereiding van een besluit de nodige kennis vergaart omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen. Artikel 2.3.2 van de Wmo 2015 geeft voorschriften voor het onderzoek dat door het college dient te worden verricht naar aanleiding van een melding van een behoefte aan maatschappelijke ondersteuning. Het eerste lid bepaalt dat het college, in samenspraak met degene door of namens wie de melding is gedaan en waar mogelijk met de mantelzorger(s) dan wel diens vertegenwoordiger, zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen zes weken, een onderzoek uitvoert overeenkomstig het tweede tot en met het achtste lid. Het tweede lid bepaalt dat een cliënt, voordat het onderzoek van start gaat, het college een persoonlijk plan kan overhandigen waarin hij zijn omstandigheden, zoals genoemd in deze bepaling, beschrijft en aangeeft welke maatschappelijke ondersteuning naar zijn mening het meest is aangewezen. Ingevolge het vierde lid, voor zover hier van belang, onderzoekt het college

a. de behoeften, persoonskenmerken en de voorkeuren van de cliënt,

b. de mogelijkheden om op eigen kracht of met gebruikelijke hulp zijn zelfredzaamheid te verbeteren of te voorzien in zijn behoefte aan beschermd wonen,

c. de mogelijkheden om met mantelzorg of hulp van andere personen uit zijn sociale netwerk te komen tot verbetering van zijn zelfredzaamheid of te voorzien in zijn behoefte aan beschermd wonen.

Het achtste lid bepaalt dat het college de ondersteuningsvrager een schriftelijke weergave van de uitkomsten van het onderzoek dient te verstrekken.

Artikel 2.3.5, derde lid, van de Wmo 2015 bepaalt dat het college beslist tot verstrekking van een maatwerkvoorziening ter compensatie van de beperkingen in de zelfredzaamheid of participatie die de cliënt ondervindt, voor zover de cliënt deze beperkingen naar het oordeel van het college niet op eigen kracht, met gebruikelijke hulp, met mantelzorg of met hulp van andere personen uit zijn sociale netwerk dan wel met gebruikmaking van algemene voorzieningen kan verminderen of wegnemen. De maatwerkvoorziening levert, rekening houdend met de uitkomsten van het in artikel 2.3.2 bedoelde onderzoek, een passende bijdrage aan het realiseren van een situatie waarin de cliënt in staat wordt gesteld tot zelfredzaamheid of participatie en zo lang mogelijk in de eigen leefomgeving kan blijven. Artikel 2.3.5, vierde lid, van de Wmo 2015 bepaalt, voor zover hier van belang, dat het college beslist tot verstrekking van een maatwerkvoorziening ter compensatie van de problemen bij het zich handhaven in de samenleving van de cliënt met psychische of psychosociale problemen voor zover de cliënt deze problemen naar het oordeel van het college niet op eigen kracht, met gebruikelijke hulp, met mantelzorg of met hulp van andere personen uit zijn sociale netwerk dan wel met gebruikmaking van algemene voorzieningen kan verminderen of wegnemen. De maatwerkvoorziening levert, rekening houdend met de uitkomsten van het in artikel 2.3.2 bedoelde onderzoek, een passende bijdrage aan het voorzien in de behoefte van de cliënt aan beschermd wonen. In het vijfde lid van dit artikel is, voor zover van belang, bepaald dat de maatwerkvoorziening, voor zover daartoe aanleiding bestaat, is afgestemd op de omstandigheden en mogelijkheden van de cliënt.

Artikel 2.3.6 van de Wmo 2015 bepaalt, voor zover hier van belang, dat indien de cliënt dit wenst, het college hem een pgb verstrekt dat de cliënt in staat stelt de diensten en andere maatregelen, die tot de maatwerkvoorziening behoren, van derden te betrekken. Het tweede lid van dit artikel bepaalt onder welke voorwaarden een pgb wordt verstrekt. Het vierde lid houdt in dat bij verordening kan worden bepaald onder welke voorwaarden betreffende het tarief met het pgb diensten kunnen worden betrokken van personen die tot het sociale netwerk behoren.

Artikel 2.1.3, eerste lid, van de Wmo 2015 bepaalt dat de gemeenteraad bij verordening de regels vaststelt die noodzakelijk zijn voor de uitvoering van het in artikel 2.1.2 bedoelde plan en de door het college ter uitvoering daarvan te nemen besluiten of te verrichten handelingen. Het tweede lid, aanhef en onder b, van dit artikel schrijft voor dat in de verordening in ieder geval wordt bepaald op welke wijze de hoogte van een pgb wordt vastgesteld, waarbij geldt dat de hoogte toereikend moet zijn.

De gemeenteraad van Groningen heeft ter uitvoering van onder meer artikel 2.1.3 en artikel 2.3.6, vierde lid, van de Wmo 2015 de Verordening maatschappelijke ondersteuning gemeente Groningen 2015 (Verordening) vastgesteld.

In artikel 7 van de Verordening zijn regels opgenomen voor een pgb. Het derde lid houdt in dat de hoogte van een pgb wordt bepaald aan de hand van en tot het maximum van de kostprijs van de in de betreffende situatie goedkoopst compenserende voorziening in natura en toereikend is voor de aanschaf daarvan, indien nodig aangevuld met een vergoeding voor onderhoud en verzekering. Het vierde lid bepaalt dat het college nadere regels kan stellen over de wijze waarop de hoogte van een pgb wordt vastgesteld. Het vijfde lid bepaalt dat het college bij nadere regels bepaalt onder welke voorwaarden betreffende het tarief, een cliënt aan wie een pgb wordt verstrekt de mogelijkheid heeft om diensten, hulpmiddelen, woningaanpassingen en andere maatregelen te betrekken van een persoon die behoort tot het sociaal netwerk.

Ter uitvoering van onder meer artikel 7, vierde en vijfde lid, van de Verordening heeft het college de Nadere regels maatschappelijke ondersteuning gemeente Groningen 2015 (Nadere regels) vastgesteld.

Artikel 26 van de Nadere regels bepaalt in het tweede lid dat het tarief voor een pgb is gebaseerd op een door de cliënt opgesteld plan over hoe hij het pgb gaat besteden en toereikend is om effectieve en kwalitatief goede ondersteuning in te kopen. Het derde lid bepaalt dat het college voor de verschillende maatwerkvoorzieningen standaard pgb-tarieven vaststelt. Het zesde lid bepaalt dat als uit het gesprek en het plan blijkt dat het door het college vastgestelde tarief niet toereikend is, hiervan kan worden afgeweken tot ten hoogste de kostprijs van de in de desbetreffende situatie goedkoopst compenserende maatwerkvoorziening in natura.

In Tabel 6 van de Nadere regels is opgenomen dat het voor 2015 geldende tarief voor beschermd wonen in geval van ZZP 4C GGZ zonder begeleiding groep in totaal € 36.601,- per jaar (€ 2.815,46 per vier weken) bedraagt. Dit bedrag is opgebouwd uit € 4.235,- voor persoonlijke verzorging, € 13.295,- voor verpleging, € 15.905,- voor begeleiding individueel en een ophoging van € 3.165,-. In het geval sprake is van dagbesteding wordt dit tarief verhoogd met € 9.244,- per jaar. In geval van ZZP 4C GGZ inclusief begeleiding groep bedraagt het pgb € 45.845,- per jaar.

Uit de aanvraag van 28 mei 2015 vloeit voort dat appellant een maatwerkvoorziening voor hulp en ondersteuning in zijn eigen woonomgeving heeft aangevraagd en dat hij die wil afnemen in de vorm van een pgb.

Uit artikel 3:2 van de Awb in samenhang met de artikelen 2.3.2 en 2.3.5 van de Wmo 2015 vloeit voort dat het college voldoende kennis dient te vergaren over de voor het nemen van een besluit over maatschappelijke ondersteuning van belang zijnde feiten en omstandigheden en af te wegen belangen. Dit brengt met zich dat wanneer bij het college melding wordt gedaan van een behoefte aan maatschappelijke ondersteuning het college allereerst moet vaststellen wat de hulpvraag is. Vervolgens zal het college moeten vaststellen welke problemen worden ondervonden bij de zelfredzaamheid en maatschappelijke participatie, dan wel het zich kunnen handhaven in de samenleving. Eerst wanneer die problemen voldoende concreet in kaart zijn gebracht, kan worden bepaald welke ondersteuning naar aard en omvang nodig is om een passende bijdrage te leveren aan de zelfredzaamheid of participatie van de ondersteuningsvrager, onderscheidenlijk het zich kunnen handhaven in de samenleving. Uit artikel 2.3.2, vierde lid, aanhef en onder b, c en f, van de Wmo 2015 in samenhang met het derde en vierde lid van artikel 2.3.5 vloeit voort dat het onderzoek er vervolgens op gericht moet zijn of en in hoeverre de eigen mogelijkheden, gebruikelijke hulp, mantelzorg, ondersteuning door andere personen uit het sociale netwerk en voorliggende (algemene) voorzieningen de nodige hulp en ondersteuning kunnen bieden. Slechts voor zover die mogelijkheden ontoereikend zijn dient het college een maatwerkvoorziening te verlenen. Voor zover het onderzoek naar de nodige ondersteuning specifieke deskundigheid vereist zal een specifiek deskundig oordeel en advies niet kunnen ontbreken (vergelijk de uitspraak van de Raad van 1 mei 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:1477).

Het college heeft dit miskend door geen onderzoek te doen naar de concrete specifieke ondersteuningsbehoefte van appellant. Het college heeft de AWBZ-indicatie voor ZZP 4C GGZ zonder nader onderzoek overgenomen. Daardoor ontbreekt inzicht in de specifieke noodzakelijke ondersteuningsbehoefte van appellant en kan de vraag of daarin op andere wijze kan worden voorzien dan door toekenning van een maatwerkvoorziening, niet worden beantwoord. Evenmin kan daardoor de vraag worden beantwoord of een maatwerkvoorziening moet worden toegekend als bedoeld in het derde lid van artikel 2.3.5 van de Wmo 2015, en zo ja, wat daarvan de aard, inhoud en omvang moet zijn, dan wel of de voorziening beschermd wonen, bedoeld in het vierde lid van dat artikel, aangewezen is. Immers eerst nadat het in 4.4.2 bedoelde onderzoek is gedaan, kan worden vastgesteld of appellant in aanmerking komt voor een maatwerkvoorziening als bedoeld in het derde lid, of beschermd wonen als bedoeld in het vierde lid. Indien het onderzoek uitwijst dat appellant voldoet aan de voorwaarden voor toepassing van beide artikelleden, staat het het college vrij om beschermd wonen toe te kennen als dit voor de gemeente een goedkopere passende bijdrage voor de zelfredzaamheid of participatie van de cliënt is dan een voorziening als bedoeld in het derde lid. De Raad wijst er daarbij op dat de maatwerkvoorziening beschermd wonen, bedoeld in het vierde lid van artikel 2.3.5 van de Wmo 2015, anders dan de voorziening bedoeld in het derde lid van dat artikel, gericht is op het zich weer op eigen kracht kunnen handhaven in de samenleving. Voor zover de inhoud van de voorziening beschermd wonen echter een passende bijdrage levert aan de zelfredzaamheid of participatie, bedoeld in het derde lid van artikel 2.3.5 van de Wmo 2015, kan zij echter ook worden ingezet voor de zelfredzaamheid of participatie. Aanknopingspunten voor het tegendeel ontbreken. Het standpunt van het college dat beschermd wonen geschikt is voor appellant berust bij de huidige stand van zaken niet op medisch deskundig onderzoek. Dit wringt eens te meer nu appellant verklaringen van de behandelend sector heeft ingezonden die kunnen doen twijfelen aan de geschiktheid van die vorm van ondersteuning.

Het college heeft de AWBZ-indicatie voor ZZP 4C GGZ ook niet mogen overnemen omdat deze niet de concrete ondersteuningsbehoefte van appellant weerspiegelt, maar de gemiddelde zorgbehoefte van personen die aan een bepaald profiel voldoen. Dit verdraagt zich niet met de maatwerkgedachte van artikel 2.3.5 van de Wmo 2015. Verder heeft het college ten onrechte niet onderzocht of appellant is aangewezen op enigerlei vorm van dagbesteding. De omstandigheid dat een cliënt geen dagbesteding afneemt, of dat een cliënt geen (vrijwilligers)werk kan doen, hoeft niet te betekenen dat hij niet op objectieve gronden op de inzet van dagbesteding is aangewezen. Ook de mogelijkheid dat een cliënt een (mede) op de noodzaak van dagbesteding gebaseerd pgb wil besteden aan een andere vorm van maatschappelijke ondersteuning dan dagbesteding, maakt niet dat er geen noodzaak bestaat om dagbesteding te indiceren, nu dit tot de bestedingsvrijheid van het pgb behoort. Artikel 2.3.6 van de Wmo 2015 schrijft immers niet voor dat met het pgb slechts dezelfde diensten, hulpmiddelen, woningaanpassingen en andere maatregelen kunnen worden ingekocht als die welke zijn toegekend, met dien verstande dat de in te kopen diensten, hulpmiddelen, woningaanpassingen en andere maatregelen wel geschikt moeten zijn voor het doel waarvoor het pgb wordt verstrekt.

Uit 4.4.1 tot en met 4.4.4 volgt dat het onderzoek van het college onvoldoende is geweest om te kunnen vaststellen of het aan appellant toegekende pgb een toereikende bijdrage is aan zijn zelfredzaamheid of participatie. Dit betekent dat het bestreden besluit op een ondeugdelijke grondslag berust. Dit besluit kan daarom niet in stand blijven. De Raad ziet uit een oogpunt van finale geschilbeslechting aanleiding om het college op te dragen om de gebreken in de besluitvorming met inachtneming van deze tussenuitspraak te herstellen en indien het nadere onderzoek daartoe aanleiding geeft een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen.