HR, 26-04-2024, nr. 23/01021

Inleiding

In deze zaak draait het om vier auto’s – waarvan drie ‘bestaande modellen’ – die belanghebbende uit een andere lidstaat heeft geïmporteerd en ter zake waarvan zij op aangifte belasting van personenauto’s en motorrijwielen (bpm) heeft voldaan. In geschil is onder meer of strijd ontstaat met art. 110 VWEU vanwege een verschil in heffing van bpm ter zake van de ingevoerde auto en de nationale referentieauto waarvan de CO2-uitstoot met verschillende meetmethodes is vastgesteld.

Het verschil in meetmethode houdt verband met de invoering van de zogenoemde WLTP-testmethode. Auto’s die na 1 september 2018 worden verkocht1., moeten met deze nieuwe meetmethode zijn getest. Tot 1 september 2018 konden auto’s (bestaande modellen) nog worden verkocht als zij getest waren met de zogenoemde NEDC-testmethode. In de (overgangs)periode van 1 september 2018 tot 1 september 2019 wordt een correctie op de met de WLTP-testmethode gemeten CO2-uitstoot toegepast (de WLTP/NEDC2-methode of de NEDC2-methode). Vaak is de CO2-uitstoot die is gemeten met de NEDC-testmethode lager dan wanneer de auto is getest met WLTP/NEDC2-methode.

Door toepassing van de zogenoemde restantvoorraadregeling is de uitstoot van sommige auto’s die na 1 september 2018 worden verkocht, toch nog vastgesteld met de NEDC-testmethode. Er kan dus een verschil bestaan in hoogte van de gemeten CO2-uitstoot van gelijksoortige auto’s naar gelang de auto is aangemeld voor de restantvoorraadregeling of niet. Dit speelt alleen bij auto’s die een datum van eerste toelating hebben die ligt tussen 1 september 2018 en 1 september 2019 .

De rechtbank Zeeland-West-Brabant (de Rechtbank) heeft bij tussenuitspraak van 13 maart 20232.hierover de volgende vragen gesteld:

1. Kan, gelet op het arrest van de Hoge Raad van 3 april 2020, in beginsel sprake zijn van gelijksoortige auto's indien de CO2-waarde van de geïmporteerde auto en de nationale referentie-auto volgens verschillende meetmethodes is vastgesteld?

2. Indien de eerste vraag bevestigend wordt beantwoord: leidt de omstandigheid dat de CO2-waarde van de geïmporteerde auto en de nationale referentie-auto volgens verschillende meetmethodes is vastgesteld op zichzelf genomen tot strijd met artikel 110 VWEU, mede in aanmerking genomen dat de restantvoorraadregeling een Unierechtelijke regeling betreft?

3. Indien de tweede vraag ontkennend wordt beantwoord: hoe dient de gelijksoortigheid van auto's met volgens verschillende meetmethodes vastgestelde CO2-waarden te worden getoetst, en welke onderbouwing dient belanghebbende daarvoor minimaal te leveren?

Inhoudsindicatie

Onderdeel 2 van deze conclusies bevat een weergave van de feiten en het geding bij de Rechtbank en onderdeel 3 schriftelijke opmerkingen die belanghebbende en de staatssecretaris van Financiën (de Staatssecretaris) hebben ingediend. In onderdeel 4 ga ik in op de overgang van de NEDC-methode naar de WLTP-methode. Daarbij behandel ik de overgangssituatie waarin de CO2-uitstoot vastgesteld met de WLTP-methode wordt teruggerekend naar NEDC (de WLTP/NEDC2-methode). Ook leg ik uit wat de restantvoorraadregeling inhoudt. In onderdeel 5 ga ik in op de gevolgen van de overgang naar de WLTP-methode voor de bpm. In onderdeel 6 onderzoek ik of de ingevoerde auto en de referentieauto nog gelijksoortig kunnen zijn voor de toepassing van art. 110 VWEU als de CO2-uitstoot van die auto’s met verschillende meetmethodes is vastgesteld, en geef ik antwoord op de eerste prejudiciële vraag. In onderdeel 7 komt de tweede prejudiciële vraag aan de orde, namelijk of er strijd ontstaat met art. 110 VWEU. Ik ga daarvoor na of het aansluiten bij de restantvoorraadregeling voor de heffing van de bpm indirecte discriminatie tot gevolg kan hebben, en zo ja, onder welke omstandigheden.

Ik geef de Hoge Raad in overweging de vragen te beantwoorden zoals in onderdeel 8 weergegeven.

Feiten

Belanghebbende heeft voor vier auto’s die zij uit een andere lidstaat heeft geïmporteerd3., op aangifte belasting van personenauto’s en motorrijwielen (bpm) voldaan. De bpm is voldaan op respectievelijk 22 augustus 2019 (auto 1 en 2), 5 november 2019 (auto 3) en 11 november 2019 (auto 4). Bij de aangifte voor auto’s 1 tot en met 3 is uitgegaan van een CO2-uitstoot van 133 gram per kilometer, bij de aangifte voor auto 4 van een CO2-uitstoot van 113 gram per kilometer. De CO2-uitstoot van de auto’s is vastgesteld door middel van de WLTP/NEDC2-methode.

De auto’s hebben als datum van eerste toelating respectievelijk 7 januari 2019 (auto 1), 4 januari 2019 (auto 2), 16 april 2019 (auto 3) en 14 januari 2019 (auto 4). Auto’s 1 tot en met 3 zijn bestaande modellen, auto 4 is een nieuw model.

Belanghebbende heeft telkens bezwaar gemaakt tegen de voldoeningen op aangifte. De Inspecteur heeft de bezwaren van belanghebbende op het punt van de CO2-uitstoot ongegrond verklaard.

Standpunten van partijen bij de Rechtbank

In geschil is of art. 110 VWEU is geschonden doordat auto’s 1 tot en met 3 (bestaande modellen) voor de bpm zwaarder worden belast dan reeds op de binnenlandse markt aanwezige gelijksoortige auto’s die hebben behoord tot de restantvoorraadregeling.

Belanghebbende stelt zich op het standpunt dat door de werking van de restantvoorraadregeling een op grond van art. 110 VWEU verboden onderscheid in heffing ontstaat met betrekking tot bestaande modellen. In dit kader heeft zij aangevoerd dat er op het moment van registratie van de onderhavige auto’s gelijksoortige referentievoertuigen aanwezig waren in Nederland die tot de restantvoorraad behoren en derhalve zijn getest met de NEDC-methode. Voor deze auto’s is een lagere CO2-uitstoot vastgesteld en is dus een lager bedrag aan bpm verschuldigd. Zij heeft lijsten overgelegd met technische gegevens van drie referentieauto’s. De voertuigeigenschappen (technische gegevens) van die referentieauto’s en die van respectievelijk auto’s 1, 2 en 3 zijn identiek; er is enkel sprake van een verschil in gemeten CO2-uitstootwaarde. Belanghebbende bepleit een vermindering van het bedrag aan bpm door deze te berekenen op basis van de CO2-uitstoot naar het NEDC-resultaat van de referentievoertuigen.

De Inspecteur stelt dat de bewijslast ter zake van de gelijksoortigheid van auto’s op belanghebbende rust. Gelijksoortigheid gaat volgens het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie (het Hof van Justitie) van 19 december 20134.niet alleen om technische gegevens maar ook om de vraag of een consument een voertuig om zijn kenmerken als gelijksoortig ziet. Een gedetailleerde uitwerking is daarom nodig om vast te stellen of het om gelijksoortige auto’s gaat. Verder ligt het volgens de Inspecteur voor de hand dat fabrikanten de aanvraag voor de nieuwe typegoedkeuring hebben aangegrepen om meer wijzigingen in het voertuig aan te brengen. Ook daarom zijn de voertuigen uit de restantvoorraadregeling niet gelijksoortig aan voertuigen die onder de nieuwe typegoedkeuring zijn geproduceerd.

Zelfs als de auto’s gelijksoortig zijn, leidt deze omstandigheid volgens de Inspecteur niet ertoe dat sprake is van strijd met art. 110 VWEU. De maatstaf van heffing is de objectief vastgestelde CO2-uitstoot en niet de wijze van testen. Overigens bestrijdt de Inspecteur het uitgangspunt van belanghebbende dat de WLTP/NEDC2-methode leidt tot een hogere vastgestelde CO2-uitstoot. De bepaling van de CO2-uitstoot is bovendien gebaseerd op Unierechtelijke regelgeving en kan als zodanig niet in strijd komen met het Unierecht. De restantvoorraadregeling wordt gebruikt in alle lidstaten en bevoordeelt niet op enige wijze de Nederlandse markt voor gebruikte voertuigen, aldus de Inspecteur.

Overwegingen van de Rechtbank

De Rechtbank stelt prejudiciële vragen aan de Hoge Raad. De Rechtbank ziet hiervoor aanleiding, onder meer omdat vergelijkbare zaken aanhangig zijn (geweest) en dit heeft geleid tot uitspraken van de feitenrechters waaruit verschillende lijnen te destilleren zijn. Op het moment dat de Rechtbank de tussenuitspraak deed, waren er ruim 150 zaken aanhangig over dezelfde geschilpunten. Bovendien worden op korte termijn (fors) meer van zulke zaken verwacht.

De Rechtbank vraagt zich ten eerste af of het arrest van de Hoge Raad van 3 april 2020, 18/013895.(hierna: het arrest van 3 april 2020) hier van toepassing is, omdat de feiten die tot dit arrest hebben geleid, anders zijn dan die hier aan de orde zijn. De Rechtbank overweegt dat, mocht dit arrest van toepassing zijn, zij hieruit afleidt dat, als de CO2-uitstoot van het te registreren motorvoertuig vaststaat, voor de heffing van bpm de CO2-uitstoot een gegeven kenmerk is en niet meer als variabele kan worden aangevoerd om eerder in Nederland geregistreerde motorvoertuigen met een lagere CO2-uitstoot als gelijksoortig te beschouwen in de zin van artikel 110 VWEU.

Verder vraagt de Rechtbank zich af hoe de gelijksoortigheid van bestaande modellen (die tot de restantvoorraad behoren) moet worden beoordeeld. Zij neemt hierbij tot uitgangspunt dat de CO2-uitstoot van auto’s 1 tot en met 3 die op basis van NEDC2-methode is vastgesteld, hoger is dan wanneer de auto’s met de NEDC-methode zouden zijn getest. Dit leidt tot de situatie dat sprake kan zijn van gelijksoortige auto's, waarvan de ene tot een restantvoorraadregeling behoort, die op basis van NEDC een (lagere) CO2-waarde krijgt toegekend en de andere op basis van WLTP/NEDC2 een (hogere) CO2-uitstoot krijgt toegekend. Import van een auto met een NEDC2-waarde leidt dan tot een hoger bedrag aan bpm in vergelijking met een gelijksoortige auto die in Nederland is geregistreerd met een NEDC-waarde. Dit zou mogelijk in strijd kunnen zijn met art. 110 VWEU. De Rechtbank wijst op de verschillende benaderingen in de feitenrechtspraak.

De Rechtbank neemt als uitgangspunt dat belanghebbende aannemelijk moet maken dat sprake is van gelijksoortigheid. De Rechtbank vraagt zich wel af welke minimale elementen belanghebbende moet aantonen om te kunnen spreken van gelijksoortigheid.

De Rechtbank stelt de volgende prejudiciële vragen:

1. Kan, gelet op het arrest van de Hoge Raad van 3 april 2020, in beginsel sprake zijn van gelijksoortige auto's indien de CO2-waarde van de geïmporteerde auto en de nationale referentie-auto volgens verschillende meetmethodes is vastgesteld?

2. Indien de eerste vraag bevestigend wordt beantwoord: leidt de omstandigheid dat de CO2-waarde van de geïmporteerde auto en de nationale referentie-auto volgens verschillende meetmethodes is vastgesteld op zichzelf genomen tot strijd met artikel 110 VWEU, mede in aanmerking genomen dat de restantvoorraadregeling een Unierechtelijke regeling betreft?

3. Indien de tweede vraag ontkennend wordt beantwoord: hoe dient de gelijksoortigheid van auto's met volgens verschillende meetmethodes vastgestelde CO2-waarden te worden getoetst, en welke onderbouwing dient belanghebbende daarvoor minimaal te leveren?

Belanghebbende heeft gebruik gemaakt van de gelegenheid schriftelijke opmerkingen in te dienen. Volgens belanghebbende zijn bestaande modellen identiek gebleven en wordt enkel de CO2-uitstoot op een andere manier gemeten. Met betrekking tot die bestaande modellen leidt de toepassing van de restantvoorraadregeling tot een ingevolge art. 110 VWEU verboden onderscheid in heffing. Verschillende importeurs doen namelijk in dezelfde periode aangifte voor de bpm voor soortgelijke auto's, maar betalen niet hetzelfde bedrag aan bpm. Dit is een direct gevolg van de omstandigheid dat de ene importeur kan werken met een oud certificaat van overeenstemming (waarvoor de auto NEDC getest is met de NEDC-testmethode), terwijl de andere importeur verplicht is om te werken met een nieuw certificaat van overeenstemming (waarvoor de auto moet zijn getest met de WLTP/NEDC2-methode). Belanghebbende wijst in dit verband ook erop dat Nederland heeft geopteerd voor een restantvoorraadregeling die ruimer is dan de variant waarvoor bijvoorbeeld Duitsland heeft geopteerd.

Belanghebbende is voorts van mening dat reeds de theoretische mogelijkheid dat voor belanghebbendes auto’s meer bpm is geheven dan de belasting die nog rust op de soortgelijke referentievoertuigen in strijd komt met art. 110 VWEU. Van de belastingplichtige kan niet worden verlangd dat hij bewijsmateriaal overlegt waaruit blijkt dat in een concreet geval inderdaad sprake is van een situatie waarin de CO2-uitstoot van een soortgelijke auto die met de NEDC-testmethode is vastgesteld, in de heffing werd betrokken. Mocht de Hoge Raad in andere zin oordelen, dan zou het voldoende moeten zijn dat er referentieauto’s zijn die in technisch opzicht identiek zijn. Het is niet van belang of de auto’s daadwerkelijk soortgelijk zijn (wat betreft de kilometerstand en de staat van onderhoud), aldus belanghebbende. De vraag of art. 110 VWEU is geschonden, moet op stelselniveau worden beantwoord.

Het feit dat de restantvoorraadregeling een Unierechtelijke regeling is, is geen rechtvaardiging voor het verboden onderscheid. Deze regeling is gebaseerd op een richtlijn (secundair Unierecht) en art. 110 VWEU is primair Unierecht. Nederland had de wetgeving zodanig moeten inrichten dat geen verboden onderscheid in heffing ontstaat. Daarnaast had Nederland een keuze bij de implementatie van de restantvoorraadregeling, aldus belanghebbende.

Het is naar de mening van belanghebbende noodzakelijk dat de Hoge Raad hierover prejudiciële vragen stelt aan het Hof van Justitie, omdat deze kwestie ook speelt in andere lidstaten met een registratiebelasting en omdat het gaat over de geldigheid van secundair Unierecht, namelijk de omrekening van WLTP naar NEDC2.

Ook de Staatssecretaris heeft gebruik gemaakt van de gelegenheid schriftelijke opmerkingen in te dienen. Volgens de Staatssecretaris wenst de Rechtbank in wezen te vernemen welke betekenis toekomt aan het arrest van 3 april 2020. Hij meent dat de zaak kan worden afgedaan langs de lijnen van dat arrest. Hierin is beslist dat de CO2-uitstoot een onderscheidend criterium is voor motorvoertuigen en dat het geen twijfel lijdt dat het Unierecht niet in de weg staat aan het hanteren van een dergelijke objectieve maatstaf van heffing, vooropgesteld dat die maatstaf gelijkelijk geldt voor uit andere lidstaten afkomstige, te registeren motorvoertuigen en voor binnenlandse voertuigen. Ook in dit geval worden zowel binnenlandse voertuigen als uit een andere lidstaat ingevoerde voertuigen in de heffing van bpm betrokken op basis van de vastgestelde CO2-uitstoot. Die wijze van vaststelling is gebaseerd op Europese regelgeving. De restantvoorraadregeling is voor in Nederland geregistreerde voertuigen en voor in andere lidstaten geregistreerde voertuigen namelijk hetzelfde. Binnenlandse voertuigen worden dus niet begunstigd door een fiscaal andere benadering.

De Staatssecretaris voert verder aan dat, doordat de verschuldigde bpm ter zake van ingevoerde auto’s wordt berekend aan de hand van een (bij benadering) reële waardedaling van het voertuig, wordt bereikt dat niet meer bpm wordt geheven dan het bedrag dat wordt geacht nog te rusten op een identieke of gelijksoortige gebruikte personenauto die in Nederland in nieuwstaat is geregistreerd. De bewijslast dat sprake is van gelijksoortigheid rust op belanghebbende. Omdat de gelijksoortigheidstoets naar zijn aard casuïstisch is, kan in zijn algemeenheid niet worden gezegd welk minimum aan bewijs een belanghebbende bij betwisting over moet leggen, aldus de Staatssecretaris.

Belanghebbende heeft in reactie op de schriftelijke opmerkingen van de Staatssecretaris een uitspraak van rechtbank Noord-Nederland van 25 mei 2023 (niet gepubliceerd) overgelegd. De Staatssecretaris heeft laten weten zich niet uit te laten over de schriftelijke opmerkingen van belanghebbende.

Inleiding

Per 1 september 2017 is de methode voor het meten van de CO2-uitstoot van voertuigen veranderd. Deze overgang, in combinatie met de werking van de restantvoorraadregeling, ligt ten grondslag aan het betoog van belanghebbende dat ingevoerde auto’s in sommige gevallen zwaarder worden belast dan in Nederland geregistreerde auto’s. Ik beschrijf hierna waaruit deze overgang bestaat en wat de restantvoorraadregeling inhoudt. Ik concentreer me hierbij op personenauto’s, in de hierna te bespreken verordeningen aangeduid als ‘categorie M1’.

WLTP naar aanleiding van Dieselgate

Tot 1 september 2017 werd de CO2-uitstoot van auto’s gemeten door middel van de zogenoemde new European driving cyclus (NEDC). Met ingang van die datum wordt de CO2-uitstoot in beginsel gemeten op basis van de Worldwide Harmonised Light Vehicle Test Procedure (WLTP). Dat regelt Verordening (EU) nr. 2017/11516..

Zoals de naam al doet vermoeden is de WLTP-methode op mondiaal niveau goedgekeurd, namelijk door het Wereldforum voor harmonisatie van de regelgeving voor voertuigen. Doordat gebruik wordt gemaakt van een mondiaal kader voor het testen van voertuigen, wordt de internationale harmonisatie van testvoorschriften versterkt.7.

De introductie van de WLTP-methode kan niet los worden gezien van ‘Dieselgate’, het schandaal waarbij de auto’s van Volkswagen door gebruik van bepaalde software (‘sjoemelsoftware’) tijdens laboratoriumtests een lagere uitstoot lieten zien dan buiten het laboratorium.

8.

Dit schandaal heeft het wetgevingsproces in de EU in een stroomversnelling gebracht.

9.

De WLTP-methode meet de CO2-uitstoot van de auto in meer realistische rijomstandigheden. De NEDC-methode gaf daarentegen een meer theoretisch beeld van de uitstoot van de auto.

10.

Onderstaande afbeelding

11.

geeft een idee van de belangrijkste verschillen tussen

de twee testmethoden:

Unierechtelijk kader voor typegoedkeuringen van auto’s

De nieuwe wijze van meten van de CO2-uitstoot heeft gevolgen voor de typegoedkeuring van auto’s. In EU-verband geldt dat voertuigen zonder een dergelijke goedkeuring niet mogen worden verkocht. In dit verband is de Kaderrichtlijn 2007/46/EG12.van belang, die per 1 september 2020 is ingetrokken bij Verordening (EU) 2018/85813..

Deze richtlijn voorziet in de voorwaarden waaronder de lidstaten de zogenoemde EU-typegoedkeuring mogen verlenen.14.De goedkeuring wordt verleend per voertuigtype. Ingevolge art. 3(17) van Kaderrichtlijn 2007/46/EG behoren tot één voertuigtype de voertuigen die ten minste op de in bijlage II, deel B, behorend bij deze richtlijn vermelde punten identiek zijn. Een voertuigtype kan verschillende varianten en uitvoeringen bevatten. Voor de EU-typegoedkeuring moet een auto op verschillende punten aan de Unierechtelijke voorwaarden voldoen. Hiervoor worden deelcertificaten afgegeven. Eén van de deelcertificaten heeft betrekking op de typegoedkeuring van een voertuig ‘wat emissies en de toegang tot reparatie- en onderhoudsinformatie betreft’ (zie hierna 4.10 e.v.). De certificaten vormen tezamen de EU-typegoedkeuring. Deze goedkeuring is geldig in alle lidstaten van de EU.15.

Niet elke auto hoeft te worden getest voor het verkrijgen van een deelcertificaat met betrekking tot de emissies en de toegang tot reparatie- en onderhoudsinformatie. Voor de NEDC-methode was het al voldoende dat een voertuig uit één familie werd getest.16.Voor de WLTP wordt wel een CO2-waarde voor elk individuele voertuig vastgesteld. In een rapport van één van de TNO-onderzoeken die zijn uitgevoerd in het kader van de overgang van NEDC naar WLTP voor de bpm, staat hierover het volgende:17.

“In de WLTP krijgen alle individuele voertuigen hun eigen CO2-typekeuringswaarde. In tegenstelling tot de NEDC, heeft een voertuig met meer accessoires of sportvelgen een andere CO2-waarde dan een meer basale uitvoering van hetzelfde voertuigmodel. In de WLTP is er een uitgebreide rekenmethodiek opgenomen, de familie-interpolatie, om deze verschillende CO2-waarden vast te stellen. Hiertoe wordt de CO2-emissiewaarde gemeten van het voertuig met de hoogste (‘WLTP high’) en laagste (‘WLTP low’) WLTP waarden die behoren tot dezelfde familie. Het voertuig met de hoogste WLTP-waarde heeft typisch veel vermogen, veel opties (hoge massa) en banden met een relatief hoge rolweerstand. Voor voertuigen met de laagste WLTP-emissies binnen een familie is dit precies andersom. De verschillen tussen de lage en de hoge waarden zijn het resultaat van de verwachte spreiding in gewichten en rijweerstanden van de verschillende uitvoeringen van hetzelfde voertuigmodel.

Hierna wordt voor de tussenliggende voertuigen de rijweerstand vastgesteld (voornamelijk middels berekeningen), op basis waarvan via interpolatie tussen de twee extreme metingen een waarde berekend wordt voor elke individueel voertuig. Het voertuig ‘WLTP low’ lijkt nog het meest op voertuigen zoals ze op de NEDC getest worden: de laagste rijweerstand en het laagste gewicht voor het type.”

Als zo’n typegoedkeuring is verleend, geeft de fabrikant van de auto een certificaat van overeenstemming af (art. 18(1) van Kaderrichtlijn 2007/46/EG). Dit is het bewijs dat de auto voldoet aan de voorwaarden voor de typegoedkeuring. In beginsel kunnen alleen auto’s die vergezeld gaan van een certificaat van overeenstemming worden geregistreerd, verkocht of in het verkeer worden gebracht (art. 26(1) van Kaderrichtlijn 2007/46/EG).

Verder bepaalt art. 17(1)a van Kaderrichtlijn 2007/46/EG dat de EU-typegoedkeuring voor een voertuig haar geldigheid verliest als “voor de registratie, verkoop of het in het verkeer brengen van nieuwe voertuigen nieuwe voorschriften in werking treden van een regelgeving die op het goedgekeurde voertuig van toepassing is, en de goedkeuring niet dienovereenkomstig kan worden bijgewerkt”.

Inwerkingtreding WLTP

Tot 1 september 2017 was het mogelijk om een EU-typegoedkeuring te verkrijgen voor type auto’s die met de NEDC-methode waren getest. De voorwaarden voor de meting met deze methode staan in bijlage XII bij Verordening (EG) nr. 692/200818..

Per 1 september 2017 wordt niet langer een EU-typegoedkeuring afgegeven voor type auto’s die met de NEDC-methode zijn getest. De EU-typegoedkeuring die reeds is afgegeven, is niet langer geldig per 1 september 2018. In lijn met het bepaalde in art. 17(1)a en art. 26(1) van Kaderrichtlijn 2007/46/EG is het dan niet langer mogelijk om de auto te registreren, te verkopen of in het verkeer te brengen (4.6-4.9). Een en ander wordt geregeld in art. 15 van Verordening (EU) nr. 2017/1151:

“1. Fabrikanten mogen tot en met 31 augustus 2017 voor voertuigen van de categorieën M1, M2 en N1, klasse I, en tot en met 31 augustus 2018 voor voertuigen van categorie N1, klassen II en III, en van categorie N2, verzoeken om typegoedkeuring krachtens deze verordening. Indien een dergelijk verzoek niet wordt ingediend, is Verordening (EG) nr. 692/2008 van toepassing.

2. Met ingang van 1 september 2017 voor voertuigen van de categorieën M1, M2 en N1, klasse I, en met ingang van 1 september 2018 voor voertuigen van categorie N1, klassen II en III, en van categorie N2, weigeren de nationale instanties EG-typegoedkeuring of nationale typegoedkeuring te verlenen voor nieuwe voertuigen die niet aan de voorschriften van deze verordening voldoen, om redenen die verband houden met emissies of brandstofverbruik.

3. Met ingang van 1 september 2018 voor voertuigen van de categorieën M1, M2 en N1, klasse I, en met ingang van 1 september 2019 voor voertuigen van categorie N1, klassen II en III, en van categorie N2, beschouwen de nationale instanties de conformiteitscertificaten van nieuwe voertuigen die niet aan de voorschriften van deze verordening voldoen als niet langer geldig voor de toepassing van artikel 26 van Richtlijn 2007/46/EG en verbieden zij de registratie, de verkoop of het in het verkeer brengen van dergelijke voertuigen, om redenen die verband houden met emissies of brandstofgebruik.”

Met andere woorden: als gevolg van de invoering van de WLTP-methode (1) wordt per 1 september 2017 voor nieuwe modellen auto’s, waarvoor nog geen EU-typegoedkeuring is afgegeven, alleen een EU-typegoedkeuring afgegeven als deze auto’s getest zijn met de WLTP-methode, en (2) komt de EU-typegoedkeuring voor bestaande modellen auto’s, waarvoor al wél een EU-typegoedkeuring is afgegeven, per 1 september 2018 te vervallen als de auto’s niet alsnog getest worden met de WLTP-methode.19.

Verder mochten fabrikanten al vanaf de inwerkingtreding van Verordening (EU) nr. 2017/1151 per 27 juni 2017 vrijwillig verzoeken om een EU-typegoedkeuring op grond van deze verordening. Er zijn dus bepaalde voertuigtypen die al vóór 1 september 2017 een typegoedkeuring hebben verkregen met inachtneming van de WLTP-methode. Schematisch ziet het er als volgt uit:

Restantvoorraadregeling

Voor sommige auto’s bestaat de mogelijkheid om nog met een ‘vervallen typegoedkeuring’ na 1 september 2018 te worden verkocht. Dit wordt mogelijk gemaakt door de zogeheten restantvoorraadregeling waarin art. 27 van Kaderrichtlijn 2007/46/EG voorziet. Deze regeling houdt in wezen een uitzondering in op de regel in art. 15(3) van Verordening (EU) nr. 2017/1151 dat het per 1 september 2018 niet is toegestaan om met een typegoedkeuring van NEDC-geteste auto’s te registreren, te verkopen of in het verkeer te brengen. Ik citeer, voor zover hier van belang:

“Artikel 27

Registratie, verkoop en in het verkeer brengen van voertuigen uit restantvoorraden

1. Met inachtneming van de in bijlage XII, deel B, aangegeven maxima mogen de lidstaten gedurende een beperkte periode voertuigen die in overeenstemming zijn met een type waarvan de EG-typegoedkeuring niet meer geldig is, registreren en de verkoop of het in het verkeer brengen ervan toestaan.

De eerste alinea is alleen van toepassing op voertuigen die zich op het grondgebied van de Gemeenschap bevinden en waaraan op het ogenblik van hun productie een geldige EG-typegoedkeuring was verleend, maar die niet zijn geregistreerd of in het verkeer gebracht voor deze EG-typegoedkeuring ongeldig werd.

2. De in lid 1 geboden mogelijkheid geldt gedurende twaalf maanden voor complete voertuigen en gedurende achttien maanden voor voltooide voertuigen, telkens gerekend vanaf de datum waarop de EG-typegoedkeuring ongeldig is geworden.”

De restantvoorraadregeling geldt voor complete voertuigen en voltooide voertuigen. Ik maak uit de definities in art. 3(20) en (21) van Kaderrichtlijn 2007/46/EG op – in mijn eigen woorden – dat complete voertuigen het meest ‘af’ zijn. Zij hoeven niet meer te worden voltooid om aan de technische voorschriften uit deze richtlijn te voldoen. Voltooide voertuigen voldoen daar pas aan na de ‘meerfasentypegoedkeuringsprocedure’. In het vervolg laat ik deze laatste categorie voertuigen buiten beschouwing, aangezien ik uit de tussenuitspraak van de Rechtbank opmaak dat het in deze zaak over complete voertuigen gaat.20.

De (complete) voertuigen mogen onder de restantvoorraadregeling nog worden geregistreerd, verkocht of in het verkeer gebracht, ook al is de EU-typegoedkeuring niet meer geldig. Op het moment van productie moet aan die voertuigen wel een geldige EU-typegoedkeuring zijn verleend. Auto’s die met NEDC zijn getest en op basis daarvan een geldige EU-typegoedkeuring hebben, kunnen dus worden aangemeld voor de restantvoorraadregeling. In dat geval mogen zij nog ná 1 september 2018 worden verkocht. Deze regeling geldt voor een periode van twaalf maanden, dus tot 1 september 2019. Schematisch ziet dit er als volgt uit:

Art. 27(1) van Kaderrichtlijn 2007/46/EG bevat een verwijzing naar bijlage XII, deel B. Dit onderdeel stelt een maximum aan het aantal restantvoorraadvoertuigen. Ik citeer:

“B. BEPERKINGEN VOOR RESTANTVOORRADEN

Het maximumaantal complete en voltooide voertuigen dat in een lidstaat overeenkomstig de „restantvoorraad”-procedure in het verkeer wordt gebracht, wordt op een van de volgende wijzen — naar keuze van de lidstaat — beperkt:

1. het maximumaantal voertuigen van een of meer typen mag in het geval van categorie M1 niet meer bedragen dan 10 % en in het geval van alle andere categorieën niet meer dan 30 % van alle desbetreffende voertuigtypen die in de lidstaat in het voorgaande jaar in het verkeer zijn gebracht.

Mocht 10 %, respectievelijk 30 %, minder zijn dan 100 voertuigen, dan mag de lidstaat toestaan dat maximaal 100 voertuigen in het verkeer worden gebracht, of

2. voertuigen van een bepaald type worden beperkt tot die waarvoor op of na de fabricagedatum een geldig certificaat van overeenstemming is afgegeven dat na de datum van afgifte ten minste drie maanden geldig is geweest, maar vervolgens door het van kracht worden van een regelgevingshandeling zijn geldigheid heeft verloren.”

Lidstaten hebben op basis van bijlage XII, deel B dus de keuze op welke manier zij het maximum aantal auto’s in de restantvoorraadregeling bepalen. Optie 1 is dat lidstaten – wat betreft personenauto’s – het maximum van een bepaald voertuigtype stellen op 10% van de desbetreffende voertuigtypen die in de lidstaat in het voorgaande jaar in het verkeer zijn gebracht. Als dat aantal neerkomt op minder dan 100 voertuigen, wordt het maximum op 100 voertuigen gesteld. Optie 2 is dat lidstaten de voorwaarde stellen dat voor voertuigen van een bepaald type op of na de fabricagedatum een certificaat van overeenstemming is afgegeven dat nog drie maanden geldig is.

De restantvoorraadregeling is met ingang van 1 september 2020 opgenomen in art. 49 van Verordening (EU) 2018/85821., in samenhang gelezen met bijlage V, deel B behorend bij die verordening. De regeling is inhoudelijk niet gewijzigd.

Correlatiemethode (WLTP naar NEDC2)

Ook voor auto’s die met WLTP zijn getest, blijft NEDC van belang. De reden daarvoor is de emissiedoelstelling die de EU voor zichzelf heeft gesteld.

Art. 1 van Verordening (EG) nr. 443/200922.bepaalt dat vanaf 2020 nieuwe wagens een gemiddelde uitstoot van maximaal 95 gram CO2 per kilometer moeten hebben. Die doelstelling is gebaseerd op NEDC-waarden. Om ervoor te zorgen dat de naleving van de emissiedoelstelling door de fabrikanten op basis van de NEDC-emissiewaarden in die periode kan worden geverifieerd, wordt tot 2021 een ‘correlatiemethode’ toegepast.23.Hierin voorziet Uitvoeringsverordening (EU) nr. 2017/115324., die door de Commissie is vastgesteld op grond van art. 13(7) van Verordening (EG) nr. 443/2009.

De correlatiemethode houdt in dat door middel van de in Europees verband ontwikkelde rekenmethode, genaamd ‘CO2mpas’, de CO2-uitstoot die is gemeten met de WLTP-methode, wordt teruggerekend naar een ‘NEDC-resultaat’. Omdat vaak is betwist dat dit resultaat gelijk is aan het resultaat van de test als daadwerkelijk is gemeten volgens de NEDC-methode, duid ik dit resultaat aan als het NEDC2-resultaat.

Ingevolge Uitvoeringsverordening (EU) nr. 2017/1153 vindt de CO2-uitstootmeting als volgt plaats in de jaren 2017-2020:

“Artikel 3

Bepaling van de gemiddelde specifieke CO2-emissies voor naleving van de doelstellingen in de periode 2017-2020

1. Voor de kalenderjaren 2017 tot en met 2020 worden de gemiddelde specifieke emissies van een fabrikant bepaald aan de hand van de volgende (gecombineerde) CO2-massa-emissiewaarden:

a) voor personenauto’s van categorie M1 waarvoor krachtens bijlage XXI bij Verordening (EU) 2017/1151 typegoedkeuring is verleend, de NEDC-CO2-waarden;

b) voor bestaande typen personenauto’s van categorie M1 waarvoor overeenkomstig bijlage XII bij Verordening (EG) nr. 692/2008 typegoedkeuring is verleend, de gemeten NEDC-CO2-waarden voor het kalenderjaar 2017 tot en met 31 augustus 2018 en de NEDC-CO2-waarden van 1 september 2018 tot en met 31 december 2020;

c) voor voertuigen uit restantvoorraden zoals bedoeld in artikel 27 van Richtlijn 2007/46/EG van het Europees Parlement en de Raad, de gemeten NEDC-CO2-waarden.

2. Fabrikanten die verantwoordelijk zijn voor meer dan 1 000, maar minder dan 10 000 nieuwe personenauto’s die in elk van de kalenderjaren 2017 tot en met 2020 in de Unie worden geregistreerd, mogen ofwel de NEDC-CO2-waarden, ofwel de gemeten NEDC-CO2-waarden gebruiken.”

In deze bepaling wordt met ‘de NEDC-CO2-waarden’ bedoeld het NEDC2-resultaat en met ‘de gemeten NEDC-CO2-waarden’ het NEDC-resultaat.

Voor de naleving van de emissiedoelstellingen wordt dus op grond van dit artikel rekening gehouden met:

1. Nieuwe modellen: het NEDC2-resultaat (WLTP omgerekend naar NEDC);2. Bestaande modellen: het NEDC-resultaat tot 1 september 2018 en daarna het NEDC2-resultaat; en3. Voertuigen uit de restantvoorraadregeling: het NEDC-resultaat tot 1 september 2019 en daarna het NEDC2-resultaat.

Tot slot voorziet art. 3(2) van Uitvoeringsverordening (EU) nr. 2017/1153 in een soort kleinefabrikantenregeling, op grond waarvan de fabrikant met een beperkte productie kan kiezen tussen de NEDC-methode en de WLTP/NEDC2-methode. Ik laat deze regeling verder buiten beschouwing.

Het voorgaande laat zich als volgt schematisch samenvatten:

Implementatie in Nederland

In Nederland verleent de RDW (voorheen: de Rijksdienst voor het Wegverkeer) de typegoedkeuringen aan de fabrikanten van de auto’s. Van belang hiervoor is de Wegenverkeerswet 1994 (WVW), waarin de meeste van de hiervoor besproken bepalingen uit de Kaderrichtlijn 2007/46/EG zijn geïmplementeerd.

De restantvoorraadregeling is geïmplementeerd in de Regeling voertuigen (tekst tot 1 september 2020). Art. 3.25(1) Regeling voertuigen bepaalt in lijn met art. 17(1) van Kaderrichtlijn 2007/46/EG wanneer een EU-typegoedkeuring vervalt:

“Artikel 3.25

1 Een EU-typegoedkeuring vervalt van rechtswege zodra voor de registratie, verkoop of het in het verkeer brengen van nieuwe voertuigen zwaardere eisen van kracht worden, tenzij:

a. in richtlijn 2007/46/EG of een hierop gebaseerde EU-richtlijn of EU-verordening anders is bepaald, of

b. artikel 3.26, eerste en tweede lid, van toepassing is.”

Art. 3.26 Regeling voertuigen, waarnaar wordt verwezen, luidt als volgt:

“1. Complete voertuigen mogen op grond van een ingevolge richtlijn 2007/46/EG verleende goedkeuring nog gedurende een periode van 12 maanden na het van kracht worden van zwaardere eisen tot het verkeer worden toegelaten, mits wordt voldaan aan de voorwaarden, genoemd in artikel 27 en bijlage XII, deel B, tweede gedachtestreepje, van deze richtlijn.”

Ik merk voor de volledigheid op dat op de plaats van de nummers die nu in bijlage XII, deel B staan (4.17), aanvankelijk gedachtestreepjes stonden. De inhoud is hetzelfde gebleven.

Hoe de voertuigen moeten worden aangemeld voor de restantvoorraadregeling, staat in bijlage VII van de Regeling voertuigen. De fabrikant, degene aan wie de typegoedkeuring is verleend, meldt de auto aan voor de regeling. Artikel 2 van bijlage VII bepaalt dat de volgende gegevens worden verstrekt bij aanmelding:

“a. het voertuigidentificatienummer;

b. het desbetreffende typegoedkeuringsnummer en indien van toepassing de variant en uitvoering ervan;

c. de plaats of plaatsen waar de voertuigen in voorraad worden gehouden;

d. het technisch voorschrift of de technische voorschriften waaraan de voertuigen niet voldoen, en

e. de technische of economische redenen waarom de voertuigen niet aan de nieuwe technische voorschriften kunnen voldoen.”

Ik merkte hiervoor op dat lidstaten bij de implementatie van de restantvoorraadregeling de keuze hebben tussen twee opties die het maximum aantal auto’s die tot die regeling worden toegelaten, bepalen. Uit art. 3.26(1) Regeling voertuigen volgt dat Nederland heeft gekozen voor ‘optie 2’ (tweede gedachtestreepje). Zoals gezegd, houdt dat in dat voor het voertuigtype op of na de fabricagedatum een certificaat van overeenstemming (waarin wordt bevestigd dat de auto voldoet aan de voorwaarden voor de EU-typegoedkeuring) is afgegeven dat nog drie maanden geldig is (4.18). Met andere woorden: auto’s moeten zijn geproduceerd uiterlijk drie maanden voordat de EU-typegoedkeuring vervalt.

Ik heb geen toelichting op de keuze voor optie 2 kunnen vinden bij de totstandkoming van art. 3.26 Regeling voertuigen. Er is wél een toelichting gegeven op artt. 3.11.1 en 3.11.2 Regeling voertuigen, waarin per 1 september 2020 de restantvoorraadregeling is opgenomen naar aanleiding van het toepasselijk worden van Verordening (EU) nr. 2018/858:25.

“Deze afdeling heeft betrekking op de zogenaamde restantvoorraad, de voorraad die er nog is op het moment dat er strengere goedkeuringseisen van toepassing worden. Voertuigen uit deze voorraad mogen alleen nog op de markt worden aangeboden of in de handel worden gebracht nadat daarvoor toestemming door de RDW is gegeven. Zie in dit verband bijvoorbeeld artikel 49, derde lid, van verordening (EU) 2018/858. In de verschillende kaderverordeningen is echter niet geregeld op welke wijze deze toestemming kan worden verkregen. Artikel 3.11.1 voorziet daar nu in. Het artikel komt overeen met de artikelen 3.26 en 3.27 en bijlage VII van de Rv zoals deze artikelen en bijlage tot op heden luidden.

In bijlage V, onder B, van verordening (EU) 2018/858 wordt de lidstaten de keuze geboden met betrekking tot de wijze waarop de restantvoorraad wordt berekend. Nederland kiest daarbij voor de minst bewerkelijke optie 2, namelijk: Voertuigen van een bepaald type worden beperkt tot die waarvoor op of na de fabricagedatum van het voertuig een geldig certificaat van overeenstemming is afgegeven dat na de datum van afgifte ten minste drie maanden geldig is geweest, maar vervolgens door het van kracht worden van een regelgevingstekst zijn geldigheid heeft verloren. In artikel 3.11.2 wordt deze optie vastgelegd.”

Optie 2 werd dus ‘de minst bewerkelijke optie’ geacht. Voor deze optie is het niet van belang hoeveel auto’s van een voertuigtype in het voorgaande jaar in het verkeer zijn gebracht. Dat hoeft dus niet telkens te worden nagegaan.

In het kader van de invoering van de WLTP-methode – voor bestaande modellen: per 1 september 2018 – brengt de keuze voor optie 2 mee dat de auto vóór 1 juni 2018 moet zijn geproduceerd. Bijlage XII, deel B, van Kaderrichtlijn 2007/46/EG vereist namelijk dat voor de auto’s op of na de fabricagedatum een certificaat van overeenstemming is afgegeven dat na de datum van afgifte tenminste drie maanden (dus tot 1 september 2018) geldig is. Als de auto voor de restantvoorraadregeling is aangemeld, mag die auto – hoewel die is getest met de NEDC-methode en de EU-typegoedkeuring per 1 september 2018 is komen te vervallen – nog tot 1 september 2019 worden geregistreerd, verkocht of in de handel gebracht.

Tussenconclusie

De methode voor het vaststellen van de CO2-uitstoot van auto’s is veranderd van de NEDC-methode naar de WLTP-methode. De WLTP-methode meet de CO2-uitstoot van de auto in meer realistische rijomstandigheden. Per 1 september 2017 moeten nieuwe modellen hiermee zijn getest, voor bestaande modellen geldt die eis met ingang van 1 september 2018. Vanwege de emissiedoelstelling van de EU, gemeten op basis van NEDC, wordt de uitstoot van auto’s die met de WLTP-methode zijn getest, omgerekend naar een NEDC2-resultaat (tot 1 januari 2021).

Hoewel de typegoedkeuring voor bestaande modellen die met NEDC zijn getest, per 1 september 2018 komt te vervalllen, kunnen de modellen worden aangemeld voor de restantvoorraadregeling. Dan mogen die voertuigen nog één jaar worden verkocht met de ‘vervallen’ EU-typegoedkeuring. Als gevolg van deze regeling kan een verschil ontstaan tussen de gemeten CO2-uitstoot van twee verder identieke auto’s die worden verkocht in de periode 1 september 2018 en 1 september 2019. Dat verschil wordt veroorzaakt door de verschillende methodes waarmee de CO2-uitstoot kan worden vastgesteld.- De auto die tot de restantvoorraadregeling behoort: het NEDC-resultaat; en- De auto die niet tot de restantvoorraadregeling behoort: het NEDC2-resultaat.

Aangezien de WLTP-methode aansluit bij reële rijomstandigheden (4.4) is de CO2-uitstoot als gevolg van de meting met die methode vaak hoger dan wanneer de auto met de NEDC-methode is getest. De bpm wordt berekend op basis van de CO2-uitstoot. De overgang van NEDC naar WLTP kan dus gevolgen hebben voor de hoogte van de bpm. In dit hoofdstuk ga ik in op de wijzigingen in de Wet op de belasting van personenauto's en motorrijwielen 1992 (Wet BPM) naar aanleiding van de invoering van de WLTP-methode.

Wetswijziging per 27 juni 2017

Het voor een personenauto verschuldigde bedrag aan bpm is op grond van art. 9(1) Wet BPM gerelateerd aan de CO2-uitstoot in gram per kilometer. Naarmate een personenauto meer CO2 uitstoot, is meer bpm verschuldigd.

Voor de vaststelling van de CO2-uitstoot van de auto sluit de Wet BPM aan bij het hiervoor in onderdeel 4 besproken Unierechtelijke kader. Zo bepaalt art. 9(11) Wet BPM tot 27 juni 2017:

“11. Voor de toepassing van dit artikel is de CO2-uitstoot van een personenauto, de CO2-uitstoot gemeten overeenkomstig bijlage XII bij Verordening (EG) nr. 692/2008 van de Commissie van 18 juli 2008 tot uitvoering en wijziging van Verordening (EG) nr. 715/2007 van het Europees Parlement en de Raad betreffende de type goedkeuring van motorvoertuigen met betrekking tot emissies van lichte personen- en bedrijfsvoertuigen (Euro 5 en Euro 6) en de toegang tot reparatie- en onderhoudsinformatie (PbEU 2008, L 199). Indien de meting mede met LPG of aardgas als brandstof is uitgevoerd, wordt de CO2-uitstoot van de auto met LPG of aardgas als brandstofsoort gehanteerd.”

Zoals gezegd houdt bijlage XII bij Verordening (EG) nr. 692/2008 de NEDC-methode in (4.10). Met de introductie van de WLTP-methode kon dus niet langer worden volstaan met deze verwijzing in de Wet BPM.

Omdat het voor nieuwe modellen mogelijk was om al bij de inwerkingtreding van Verordening (EU) nr. 2017/1151 per 27 juni 2017 te opteren voor een EU-typegoedkeuring op grond van de WLTP-methode (4.13), is ook art. 9 Wet BPM (met terugwerkende kracht) per die datum gewijzigd. Ten tijde van de totstandkoming van de Overige fiscale maatregelen 2017 was echter nog niet te voorzien wanneer die verordening precies in werking zou treden. Art. XVIIIA van de Overige fiscale maatregelen 2017 voorziet daarom in een delegatiebepaling, zodat de verwijzingen naar de verordeningen in artikel 9(12) Wet BPM bij ministeriële regeling kunnen worden gewijzigd zodra de betreffende verordeningen officieel zouden zijn vastgesteld en gepubliceerd. Dat is gebeurd bij de regeling van de staatssecretaris van Financiën van 28 december 201726..

De wetgever heeft bij de wijziging ervoor gekozen om “tijdens de transitieperiode” aan te sluiten bij het NEDC2-resultaat, in plaats van het WLTP-resultaat (zie hierna). Ik heb art. 9(11) en (12) Wet BPM (tekst tot 1 juli 2020) hierna opgenomen. Omdat deze bepalingen door de verwijzingen naar de Unierechtelijke regelgeving lastig te lezen zijn, heb ik in het citaat, tussen rechte haken, een aantal verduidelijkingen opgenomen:

“11. Voor de toepassing van dit artikel is de CO2-uitstoot van een personenauto, de CO2-uitstoot gemeten overeenkomstig bijlage XII bij Verordening (EG) nr. 692/2008 van de Commissie van 18 juli 2008 tot uitvoering en wijziging van Verordening (EG) nr. 715/2007 van het Europees Parlement en de Raad betreffende de type goedkeuring van motorvoertuigen met betrekking tot emissies van lichte personen- en bedrijfsvoertuigen (Euro 5 en Euro 6) en de toegang tot reparatie- en onderhoudsinformatie (PbEU 2008, L 199) [CE: NEDC]. Indien de meting mede met LPG of aardgas als brandstof is uitgevoerd, wordt de CO2-uitstoot van de auto met LPG of aardgas als brandstofsoort gehanteerd.

12. Indien de CO2-uitstoot niet is gemeten overeenkomstig de bijlage, genoemd in het elfde lid [CE: NEDC], maar is gemeten overeenkomstig bijlage XXI bij Verordening (EU) 2017/1151 van de Commissie van 1 juni 2017 tot aanvulling van Verordening (EG) nr. 715/2007 van het Europees Parlement en de Raad betreffende de typegoedkeuring van motorvoertuigen met betrekking tot emissies van lichte personen- en bedrijfsvoertuigen (Euro 5 en Euro 6) en de toegang tot reparatie- en onderhoudsinformatie, tot wijziging van Richtlijn 2007/46/EG van het Europees Parlement en de Raad, Verordening (EG) nr. 692/2008 van de Commissie en Verordening (EU) nr. 1230/2012 van de Commissie en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 692/2008 van de Commissie (PbEU 2017, L 175) [CE: WLTP], wordt voor de toepassing van dit artikel de aldus gemeten CO2-uitstoot herrekend overeenkomstig de correlatiemethode bedoeld in de Uitvoeringsverordening (EU) 2017/1153 van de Commissie van 2 juni 2017 tot vaststelling van een methode voor het bepalen van de correlatieparameters die nodig zijn om veranderingen in de regelgevende testprocedure weer te geven, en tot wijziging van Verordening (EU) nr. 1014/2010 (PbEU 2017, L 175) [CE: NEDC2].”

De wetgever heeft gekozen om aan te sluiten bij het NEDC2-resultaat: de uitstoot berekend aan de hand van CO2mpas (van WLTP naar NEDC) die is bedoeld om de emissiedoelstelling van 2021 te monitoren (4.20-4.21). Zo zouden de gevolgen voor de Belastingdienst en overigens ook voor het bedrijfsleven tot een minimum worden beperkt. Dit volgt uit de toelichting op art. 9(12) Wet BPM in de nota van wijziging bij de Overige fiscale maatregelen 2017 (cursivering CE):27.

“Uitgangspunten kabinet voor de implementatie WLTP

Voor de implementatie van de nieuwe testprocedure heeft het kabinet een aantal uitgangspunten geformuleerd. De implementatie van de nieuwe testmethode betreft een technische omzetting, waarbij uitsluitend de definitie van de vaststelling van de CO2-uitstoot van een voertuig wordt aangepast.

Voor het kabinet is leidend dat de transitie goed uitvoerbaar is en budgettair neutraal verloopt. Tijdens de transitieperiode komen auto’s op de weg die ofwel zijn getest op basis van de huidige testmethode ofwel op basis van de nieuwe testmethode. Om te voorkomen dat de complexiteit tijdens de jaren 2017 en 2018 onevenwichtig wordt, kiest het kabinet voor toepassing van het Europese rekenmodel CO2mpas. Na afloop van de transitieperiode wordt de CO2-uitstoot van nieuwe voertuigen uitsluitend nog vastgesteld op basis van WLTP-uitstootwaarden.

In 2021 moeten autofabrikanten voldoen aan de zogenoemde fabrikantennorm van 95 gram CO2 per kilometer. Deze norm is in het verleden vastgesteld op basis van NEDC-testwaarden. Om ook de WLTP-geteste auto’s te betrekken bij de fabrikantennorm heeft de Europese Commissie het rekenmodel CO2mpas laten ontwikkelen. Met behulp van dit Europese rekenmodel CO2mpas worden de WLTP-testwaarden omgerekend naar NEDC-testwaarden. Het kabinet kiest voor een gelijke opzet en zet in op het gebruik van het rekenmodel CO2mpas. De per auto omgerekende NEDC-testwaarden dienen in de jaren 2017 en 2018 als grondslag voor de belastingheffing. Door de implementatie van de WLTP op deze wijze vorm te geven, worden de gevolgen voor de Belastingdienst en overigens ook voor het bedrijfsleven tot een minimum beperkt.

Het kabinet gaat bij deze technische omzetting uit van budgettaire neutraliteit. Het ligt niet voor de hand als gevolg van een op het niveau van de EU afgesproken nieuwe testprocedure de totale BPM-opbrengst te verhogen. Auto’s worden immers niet onzuiniger, alleen de testmethode van het brandstofverbruik en de CO2-uitstoot verandert. Anderzijds dient ook eventuele erosie van de grondslag van de BPM te worden voorkomen. De geteste CO2-uitstoot van de nieuwverkochte auto’s in Nederland is de afgelopen jaren in rap tempo gedaald. Dat kwam niet alleen door de toepassing van nieuwe technologieën, maar ook voor een aanzienlijk deel door het opzoeken van de grenzen van de huidige testprocedure door fabrikanten. Ook in de nieuwe test kan daar – zij het naar verwachting in mindere mate – sprake van zijn. Het kabinet heeft in dit kader TNO gevraagd om onderzoek te doen naar de voorgestelde methode. Hieruit blijkt dat de overgang van NEDC naar WLTP gepaard gaat met onzekerheden en budgettaire risico’s met zich meebrengt. Om te voorkomen dat Nederland belastinginkomsten misloopt als gevolg van naar testmanipulatie neigende technieken zijn – indien deze derving zich daadwerkelijk lijkt voor te doen – beheersingsmechanismen uitgewerkt.”

Uit de toelichting volgt dat bij de omzetting van NEDC naar WLTP voor de wetgever van belang was (1) een goede uitvoerbaarheid en (2) budgettaire neutraliteit. Om die reden is gekozen aan te sluiten bij het NEDC2-resultaat. In de nota naar aanleiding van het verslag wordt echter benadrukt dat voor bepaalde modellen de CO2-uitstoot als gevolg van de toepassing van CO2mpas lager of juist hoger uitvalt dan wanneer de auto met NEDC is getest:28.

“Het toepassen van het Europese rekenmodel CO2mpas leidt in beginsel tot dezelfde CO2-emissies als bij een equivalent voertuig dat is getest overeenkomstig de NEDC. Door gebruik te maken van het Europese rekenmodel CO2mpas is er daarom in principe geen verschil in verschuldigde belasting voor een auto, in het voorbeeld van de leden van de fractie van het CDA de Peugeot 3008, die overeenkomstig de NEDC of de WLTP is getest. Het kan voorkomen dat bij bepaalde modellen de CO2-uitstoot als gevolg van de toepassing van Co2mpas lager of juist hoger uitvalt. Op dit moment is echter niet duidelijk bij welke modellen of emissieklassen dit het geval zal zijn noch of het verschil naar boven of naar beneden uitvalt. Voor een tabel per emissieklasse waar de BPM omhoog of omlaag gaat, zoals de leden van de fractie van de VVD vragen, bestaan op dit moment dan ook nog geen gegevens.”

Kamerleden van de VVD-fractie hebben gevraagd wat de aanpassingen betekenen voor uit Europa geïmporteerde auto’s:29.

“De leden van de fractie van de VVD vragen wat de aanpassingen betekenen voor uit Europa en daarbuiten geïmporteerde auto’s. Daarnaast vragen deze leden of alle landen in de Europese Unie op dezelfde manier met de omzetting omgaan of dat er verschillen zijn waardoor import en export van bepaalde auto’s aantrekkelijker worden.

(…)Voor zover mij bekend speelt de CO2-uitstoot van personenauto’s nergens binnen de EU een dusdanig grote rol in het stelsel van autogerelateerde belastingen als in Nederland. Nederland heeft ervoor gekozen de BPM per gram CO2 te heffen, waardoor elke wijziging al snel een forse impact kan hebben. Mogelijk kiezen Europese landen met een CO2-component in de autogerelateerde belastingen voor verschillende wijzen van implementatie van de WLTP. Of in andere landen bepaalde auto’s als gevolg van deze mogelijke verschillen in de implementatie van de WLTP in de autogerelateerde belastingen aantrekkelijker of minder aantrekkelijk worden, is lastig in te schatten. In beginsel kunnen alle wijzigingen in autogerelateerde belastingen ertoe leiden dat specifieke auto’s aantrekkelijker of minder aantrekkelijk worden in één van de EU-lidstaten. Dat is nu ook al het geval.”

Kritiek op de budgettaire neutraliteit

Na de wijziging van de Wet BPM is de vraag gerezen of de implementatie van de WLTP-methode in de Wet BPM wel werkelijk budgettair neutraal is geschied. De eerste kritiek ontstond toen bleek dat in 2017 de bpm-opbrengst fors hoger was. De staatssecretaris van Financiën achtte het echter niet waarschijnlijk dat die hogere opbrengst was toe te rekenen aan de verandering in de definitie van de CO2-uitstoot in de Wet BPM, aangezien in dat jaar maar 128 auto’s die getest zijn met de WLTP-methode, in Nederland zijn verkocht.30.In zijn brief verduidelijkt hij dat budgettaire neutraliteit op macroniveau (en niet op individueel niveau) is beoogd. Er wordt dus geen onderzoek gedaan naar individuele voertuigen.31.

TNO heeft onderzoek gedaan in opdracht van het ministerie van Financiën naar de budgettaire neutraliteit op macroniveau. De uitkomst hiervan is dat de uitstoot gemiddeld zes gram CO2 per kilometer hoger is, maar dat deze verhoging vrijwel volledig is toe te schrijven aan het feit dat auto’s gemiddeld zwaarder en krachtiger zijn geworden:32.

“TNO-onderzoeken in relatie tot macro budgetneutraliteit

Om budgetneutraliteit op macroniveau te monitoren heeft het ministerie van Financiën TNO opdracht gegeven onderzoek te doen naar de NEDC-CO2-uitstoot van WLTP-auto’s en vervolgens naar de WLTP-CO2-uitstoot. De conclusie van TNO is dat de NEDC-CO2-uitstoot (CO2MPAS/dubbeltest) van WLTP-auto’s gemiddeld ongeveer 6 g/km hoger is, waarbij deze stijging vrijwel volledig toe te schrijven is aan het feit dat auto’s gemiddeld zwaarder en krachtiger zijn geworden. TNO concludeert dit op basis van een dataset met alle WLTP-verkopen (zonder een selectie of beperking) over de periode 2018 tot april 2019, zoals deze in de openbare registers van de RDW beschikbaar is. Dat zijn circa 173.000 WLTP-auto’s. In deze analyse is, om zoveel mogelijk recht te doen aan alle ontwikkelingen omtrent de Europese invoering van de WLTP gekeken naar veranderingen in de NEDC-CO2-uitstoot, veranderingen van relevante voertuigkarakteristieken (gewicht en motorvermogen) en veranderingen in de verkoopmix (TNO baseert het onderzoek op WLTP-auto’s die ook echt zijn verkocht). Ik acht de data van TNO representatief en de daarop gebaseerde bevindingen voldoende onderbouwd. Daarmee zijn de analyses van TNO op macroniveau en de onderliggende dataset het beste bruikbaar voor een macro budgettair neutrale omzetting van de bpm naar de WLTP.”

Een onderzoek naar de impact van de overgang van NEDC naar WLTP op de hoogte van de bpm voor verkochte nieuwe personenauto’s, uitgevoerd door KPMG, laat een ander beeld zien. Uit het rapport van dit onderzoek, dat belanghebbende bij zijn schriftelijke opmerkingen heeft overgelegd, en dat de resultaten van dit onderzoek bevat, volgt dat gemiddeld genomen de WLTP/NEDC2-methode zorgt voor een stijging van 7-7,5 gram CO2 per kilometer ten opzichte van de uitstootwaarde gemeten met NEDC. Dit is bepaald door de CO2-uitstoot van 690 vergelijkbare autoparen in de NEDC en NEDC2 situatie te vergelijken.33.

De staatssecretaris van Financiën heeft echter een second opinion uit laten voeren. Hieruit volgt dat de conclusie van TNO dat de verhoging van de CO2-uitstoot vrijwel volledig is toe te schrijven aan het feit dat auto’s gemiddeld zwaarder en krachtiger zijn geworden, terecht is.34.De staatssecretaris concludeert hieruit dat geen sprake is geweest van extra budgettaire opbrengst doordat de bpm op WLTP-geteste auto’s is berekend op basis van de CO2-uitstoot gemeten met NEDC2. Hij blijft bij zijn conclusie dat op macroniveau de overgang van NEDC naar WLTP budgettair neutraal is verlopen. Zie in dit verband de antwoorden op Kamervragen bij de behandeling van het Belastingplan 2020:35.

“De leden van de fractie van de PVV vragen hoeveel de nieuwe meetmethode de schatkist in de overgangsfase van september 2017 tot heden aan extra bpm-opbrengsten heeft opgeleverd en hoe deze extra inkomsten zich verhouden tot de conclusie van KPMG.

De omzetting van de bpm-tabel per 1 juni 2020 van NEDC naar WLTP is op macroniveau budgettair neutraal. Die conclusie volgt uit onafhankelijke onderzoeken van TNO, uit de certificering van de raming door het CPB en uit de second opinion op het onderzoek van TNO en de raming van het Ministerie van Financiën uitgevoerd door SEO.

Het onderzoek van KPMG is gebaseerd op een door de autobranche gemaakte en beschikbaar gestelde steekproef van autoparen die volgens de branche min of meer gelijk zijn gebleven gedurende de periode 2017–2019. Deze steekproef is echter niet representatief voor de gehele automarkt. Het onderzoek van KPMG is daarmee niet geschikt om conclusies te trekken over de totale bpm-opbrengst. Verder zou zonder een budgettair neutrale correctie van de bpm-tabel de totale bpm-opbrengst met zo’n 85%, oftewel circa € 2 miljard toenemen (exclusief gedragseffecten en exclusief de effecten door de coronacrisis).”

Wetswijziging per 1 juli 2020

Per 1 juli 2020 sluit art. 9(11) Wet BPM aan bij de CO2-uitstoot die is gemeten met de WLTP-methode. Vanaf dat moment wordt niet langer aangesloten bij het NEDC2-resultaat. Art. 9(11) Wet BPM luidt per die datum als volgt:

“11. Voor de toepassing van dit artikel is de CO2-uitstoot van een personenauto, de CO2-uitstoot gemeten overeenkomstig bijlage XXI bij Verordening (EU) 2017/1151 van de Commissie van 1 juni 2017 tot aanvulling van Verordening (EG) nr. 715/2007 van het Europees Parlement en de Raad betreffende de typegoedkeuring van motorvoertuigen met betrekking tot emissies van lichte personen- en bedrijfsvoertuigen (Euro 5 en Euro 6) en de toegang tot reparatie- en onderhoudsinformatie, tot wijziging van Richtlijn 2007/46/EG van het Europees Parlement en de Raad, Verordening (EG) nr. 692/2008 van de Commissie en Verordening (EU) nr. 1230/2012 van de Commissie en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 692/2008 van de Commissie (PbEU 2017, L 175). Indien de meting mede met LPG, aardgas of biomethaan als brandstof is uitgevoerd, wordt de CO2-uitstoot van de auto met LPG, aardgas, respectievelijk biomethaan als brandstofsoort gehanteerd.”

Het doel was om ook deze wijziging budgettair neutraal uit te voeren. Om dit te bereiken zijn de CO2-schijfgrenzen in de Wet BPM aangepast zodat personenauto’s gemiddeld genomen in dezelfde tariefcategorie blijven vallen. Verder zijn de tarieven in de tabel aangepast omdat de CO2-uitstoot vastgesteld conform de WLTP-testmethode gemiddeld hoger ligt dan de CO2-uitstoot vastgesteld conform de NEDC-testmethode.36.

Belang voor deze zaak

Auto’s 1 tot en met 3 die belanghebbende heeft ingevoerd, bestaande modellen, hebben een datum van eerste toelating die ligt in de transitieperiode, namelijk in de periode van 7 januari 2019 tot en met 16 april 2019. Dat betekent dat deze auto’s zijn getest met de WLTP-methode en dat de CO2-uitstoot is teruggerekend naar een NEDC2-resultaat. In deze periode zijn er ook bestaande modellen die nog met de NEDC-methode zijn getest.

Belanghebbende bestrijdt in de schriftelijke opmerkingen de conclusie van de staatssecretaris van Financiën dat de overgang van NEDC naar WLTP budgettair neutraal is verlopen (5.13).37.De kern van het betoog van belanghebbende is dat het NEDC2-resultaat een hogere CO2-uitstoot oplevert dan het NEDC-resultaat. Dat zorgt voor een hogere bpm-heffing.38.Ik lees in de schriftelijke opmerkingen dat de Staatssecretaris deze stelling niet bestrijdt. Hij schrijft dat “[d]oorgaans (…) de NEDC1-waarde lager [is] dan de NEDC2-waarde.”39.

De Staatssecretaris meent echter dat om andere redenen geen strijd ontstaat met art. 110 VWEU. Hij betoogt, kort gezegd, dat uit het arrest van 3 april 2020 volgt dat de heffing van bpm op grond van de objectief vastgestelde CO2-uitstoot niet discrimineert naar herkomst van voertuigen. Hierover gaat de eerste prejudiciële vraag van de Rechtbank.

In dit onderdeel onderzoek ik of een verschil in CO2-uitstoot van de geïmporteerde auto en de nationale referentieauto als gevolg van het testen met verschillende meetmethodes – waardoor een hoger bedrag aan bpm wordt geheven voor de ingevoerde auto dan voor de referentieauto – kan leiden tot strijd met art. 110 VWEU. Ik ga hiervoor na of als gevolg van de toepassing van de restantvoorraadregeling zich indirecte discriminatie voordoet. Aan het eind van dit onderdeel geef ik antwoord op de tweede prejudiciële vraag die als volgt luidt:

“- indien de eerste vraag bevestigend wordt beantwoord: leidt de omstandigheid dat de CO2-waarde van de geïmporteerde auto en de nationale referentie-auto volgens verschillende meetmethodes is vastgesteld op zichzelf genomen tot strijd met artikel 110 VWEU, mede in aanmerking genomen dat de restantvoorraadregeling een Unierechtelijke regeling betreft?”

Uitgangspunt: hogere bpm uitsluitend veroorzaakt door andere testmethode

Belanghebbende heeft zich in deze zaak op het standpunt gesteld dat door de werking van de restantvoorraadregeling een ingevolge art. 110 VWEU verboden onderscheid in heffing ontstaat met betrekking tot de bestaande modellen.61.Zij stelt dat gelijksoortige auto’s zijn geregistreerd die tot de restantvoorraad behoren en derhalve een CO2-uitstoot hebben op basis van de NEDC-methode. De ingevoerde auto’s – bestaande modellen – die niet tot de restantvoorraad hebben behoord, hebben een hogere CO2-uitstoot doordat deze auto’s niet in aanmerking kwamen voor een test met de NEDC-methode.

De strekking van dit betoog is dat enkel vanwege de verschillende testmethode die is gehanteerd, de ingevoerde auto’s aan een hogere bpm-heffing zijn onderworpen. Belanghebbende betoogt dat sprake is van exact dezelfde auto’s die feitelijk dezelfde CO2-uitstoot hebben. Uitgangspunt moet dus zijn, belanghebbende ziet dat goed62., dat het verschil in de CO2-uitstoot, en daarmee de hoogte van de bpm, uitsluitend is veroorzaakt door het gebruik van verschillende meetmethoden. Anders kunnen geen definitieve conclusies over discriminatie worden getrokken.

Mijn ambtgenoot IJzerman heeft in vergelijkbare zin gepleit in de conclusie bij het arrest van 3 april 2020. Hij is hiervoor uitgegaan van een technisch vrijwel identieke referentieauto dan wel een hypothetisch identiek nationaal voertuig:

“5.27 Het Hof van Justitie gaat uit van een vergelijking naar de resterende belasting in de waarde van de referentievoertuigen, niet naar de CO2-uitstoot. Echter, op basis van de uitkomsten van een vergelijking naar resterende belasting kunnen binnen de huidige systematiek van de bpm geen definitieve conclusies over discriminatie worden getrokken. Ongelijkheden kunnen immers ook voortvloeien uit een differentiatie van de bpm naar de CO2-uitstoot van voertuigen welke differentiatie is toegestaan.

Om deze complicatie te overkomen zou een tweede stap in de vergelijking een beoordeling kunnen zijn van de vraag of de gevonden verschillen redelijkerwijs te verklaren zijn door verschillen in de daadwerkelijke CO2-uitstoot. Grote precisie zal daarbij vaak niet te bereiken zijn, omdat zelfs relatief kleine verschillen zoals andere wielen, een andere uitrusting en een afwijkend motormanagement, tot een afwijkende CO2-uitstoot kunnen leiden. Nochtans is het onwaarschijnlijk dat twee voertuigen van hetzelfde merk, type, motorisering, vermogen, transmissie, aantal aangedreven wielen en bouwjaar een aanmerkelijk verschillende CO2-uitstoot zouden hebben. Als dat in een bepaald geval toch de uitkomst van de nationale regeling is, dan zou voor het ingevoerde voertuig van de lagere uitstootwaarde van het nationale voertuig met vrijwel gelijke technische kenmerken kunnen worden uitgegaan, behoudens aantoonbaar foutieve vaststelling van de CO2-uitstoot. De aangevoerde referentievoertuigen moeten dan wel technisch vrijwel identiek zijn.

Een andere benadering van het concept van het referentievoertuig is een vergelijking maken met het hypothetische scenario dat het ingevoerde voertuig een nationaal voertuig zou zijn geweest (hypothetisch identiek nationaal voertuig).”

Hoewel de Hoge Raad de A-G niet volgt in het arrest van 3 april 2020, houdt dit arrest ook niet een verwerping van dit standpunt in. Zoals ik hiervoor schreef, verwees de belanghebbende enkel naar de CO2-uitstoot van auto’s met hetzelfde merk en type en dezelfde uitvoering. Dat laat onverlet dat de hogere CO2-uitstoot het gevolg kan zijn geweest van andere kenmerken (6.29). De situatie die in deze zaak voorlag, was dus anders.

Bevestiging voor het standpunt dat het verschil in de CO2-uitstoot, en daarmee de hoogte van de bpm, uitsluitend moet zijn veroorzaakt door het gebruik van verschillende testmethoden, vind ik in de arresten van de Hoge Raad van 1 mei 202063.en 9 april 202164.. Hierin is het zogenoemde historische tarief aan de orde gekomen. Art. 16a Wet BPM (tekst tot 1 januari 2022) regelt dat bij een tariefverhoging de bpm op verzoek wordt geheven naar de tarieven vóór de inwerkingtreding van de tariefverhoging (het ‘historische tarief’), mits de tenaamstelling van de auto plaatsvindt binnen twee maanden na die inwerkingtreding. Voor de berekening van de bpm ter zake van een auto die in een andere lidstaat in de eerste twee maanden van het jaar is geregistreerd, kan dit tarief ook worden toegepast met een beroep op art. 110 VWEU. Wel moet de hogere bpm die anders zou worden geheven, uitsluitend terug te voeren zijn op de toepassing van het hogere tarief en niet op de kenmerken of eigenschappen die de handelsinkoopwaarde beïnvloeden. Ik citeer uit het arrest van 1 mei 2020:

“3.4 In dit geval is de auto op 27 februari 2013 voor het eerst in een andere lidstaat van de Unie toegelaten op de weg. In de hiervoor in 2.2.2, laatste volzin, weergegeven oordelen van het Hof ligt besloten het oordeel dat op het tijdstip van de registratie van de auto (op 31 mei 2014) in Nederland gebruikte motorvoertuigen in de handel waren die gelijksoortig zijn aan de auto en een gelijke handelsinkoopwaarde hebben, en dat daartoe motorvoertuigen behoorden die (i) in de eerste twee maanden van 2013 voor het eerst op de weg in Nederland zijn toegelaten, en (ii) ter zake waarvan bpm is geheven naar het hiervoor in 2.2.1 bedoelde tarief van 2012. Daarvan uitgaande heeft het Hof geconcludeerd dat het verschil tussen enerzijds het voor de registratie van de auto te heffen bedrag aan bpm, berekend naar het tarief van 2014, en anderzijds het restbedrag aan bpm dat geacht wordt te rusten op gelijksoortige in Nederland gebruikte motorvoertuigen, uitsluitend kan worden teruggevoerd op toepassing van artikel 16a van de Wet, en dus niets heeft uit te staan met kenmerken of eigenschappen van de motorvoertuigen die de handelsinkoopwaarde van de auto beïnvloeden. Dit oordeel geeft niet blijk van een onjuiste rechtsopvatting en kan, als verweven met waarderingen van feitelijke aard, voor het overige door de Hoge Raad in de cassatieprocedure niet op juistheid worden onderzocht. Onder deze omstandigheden is het niet voor redelijke twijfel vatbaar dat belanghebbende de verschuldigde bpm ter zake van de registratie van de auto met een beroep op artikel 110 VWEU - in zoverre in afwijking van de Wet - mag berekenen met toepassing van het hiervoor in 2.2.1 bedoelde tarief van 2012. Zo is gewaarborgd dat belanghebbende ter zake van de registratie van de auto niet meer bpm betaalt dan het laagst mogelijke restbedrag aan bpm dat wordt geacht te zijn begrepen in de handelsinkoopwaarde van een gelijksoortig, in Nederland geregistreerd motorvoertuig. In zoverre faalt het middel ook.”

In de uitspraken van de feitenrechters over de overgang van NEDC naar WLTP zijn voorbeelden te vinden dat de rechter niet heeft vastgesteld dat het verschil in de CO2-uitstoot, en daarmee de hoogte van de bpm, uitsluitend is veroorzaakt door het gebruik van verschillende testmethoden. Ik wijs bijvoorbeeld op de volgende uitspraak, waarin de rechtbank Den Haag ogenschijnlijk (slechts) beoordeelt of sprake is van gelijksoortige auto’s die met de NEDC-methode zijn getest. De rechtbank acht het niet noodzakelijk dat ook in uitvoering sprake is van identieke auto’s (cursivering CE):65.

“15. Eiseres heeft in dit geval per auto concreet aangevoerd dat op fysiek identieke auto’s met een vergelijkbare datum eerste toelating een lagere bruto Bpm rust. Met betrekking tot auto 1 heeft zij één referentieauto met dezelfde datum eerste toelating (6 mei 2019) als auto 1 gevonden. Deze referentieauto heeft een CO2-uitstoot van 113 gram per kilometer. Met betrekking tot auto 2 heeft zij drie referentieauto’s met een datum eerste toelating van 1 augustus 2018 gevonden. Deze referentieauto’s hebben een CO2-uitstoot van 144 gram per kilometer. Eiseres heeft dan ook aannemelijk gemaakt dat zich onder de door haar genoemde voertuigen, waarvan de CO2-uitstoot volgens de NEDC 1-methode is bepaald, gelijksoortige auto’s bevinden. Omdat het gaat om een zeer gangbare merken en types auto en de auto’s geen bijzondere kenmerken hebben acht de rechtbank aannemelijk dat, naast de voertuigen uit de restantvoorraadregeling, op de Nederlandse tweedehands voertuigenmarkt gelijksoortige voertuigen worden aangeboden, waarvan de voor de registratie verschuldigde Bpm is vastgesteld op basis van de CO2-uitstoot vastgesteld volgens de NEDC 1. Dit betekent dat voor de registratie van de auto’s (de invoer van de auto’s), waarvan de CO2-uitstoot is bepaald volgen[s] NEDC 2, meer belasting wordt geheven dan is geheven voor de invoer van de inmiddels tot de nationale producten behorende gelijksoortige auto’s. De rechtbank heeft hierbij als uitgangspunt genomen dat met het type van de auto wordt gedoeld op de typegoedkeuring, waaronder de fabrikant de auto heeft geproduceerd en dat hiermee vaststaat welke brandstof de auto verbruikt, het aantal cilinders van de auto en over welke transmissie, aandrijving, motorinhoud, wielbasis en vermogen de auto beschikt.

16. Verweerder heeft aangevoerd dat eerst sprake is van een verboden onderscheid indien komt vast te staan dat ook de uitvoering van de auto gelijk is aan die van de op de binnenlandse markt aangeboden voertuigen en dat eiseres niet heeft aangetoond dat sprake is van identieke auto’s. Naar het oordeel van de rechtbank is voor de vaststelling dat sprake is van een concurrentieverhouding niet noodzakelijk dat ook in uitvoering sprake is van identieke auto’s. Of sprake is van een concurrentieverhouding wordt bepaald door de eigenschappen van de auto’s zoals hiervoor in het arrest van 19 december 2013 genoemd. De uitvoering van de auto kan van invloed zijn op de uiteindelijke beslissing tot daadwerkelijke aanschaf door de consument, net zoals bijvoorbeeld de door verkoper aangeboden garantie en/of service invloed kan hebben, maar dit is bij zeer gangbare en standaard producten als de auto het gevolg van de persoonlijke voorkeur van de koper en niet van een verschil in eigenschappen van de producten. De rechtbank voegt daaraan toe dat in het algemeen bijzonderheden in de uitvoering van een auto ook invloed hebben op de prijs van de auto op de consumentenmarkt. Dit betekent niet dat auto’s van hetzelfde type maar verschillende uitvoering niet met elkaar concurreren op de markt. Indien een hogere prijs van een uit een EU-land ingevoerde auto ten opzichte van een binnenlandse auto echter uitsluitend wordt veroorzaakt door een hogere BPM als gevolg van een gewijzigde meetmethode, vindt een verstoring van die concurrentie plaats, waarbij de ingevoerde auto wordt benadeeld ten opzichte van de binnenlandse auto.”

Anders dan waarvan de rechtbank Den Haag lijkt uit te gaan in deze uitspraak, is het niet voldoende dat het gaat om gelijksoortige auto’s. Immers moet het verschil in de CO2-uitstoot, en daarmee de hoogte van de bpm, uitsluitend zijn veroorzaakt door het gebruik van verschillende testmethoden. Denkbaar is dat verschillen in uitvoering van invloed zijn op de hoogte van de CO2-uitstoot. Ik breng in herinnering dat voor de WLTP-methode de CO2-uitstoot van een auto kan variëren naar gelang de uitvoering van de auto (4.7).

Ook de rechtbank Noord-Nederland volstaat, mijns inziens ten onrechte, met een beoordeling van de gelijksoortigheid. In één van haar uitspraken oordeelt zij:66.

“14. Uit deze overwegingen [uit het arrest X; CE] maakt de rechtbank op dat de beoordeling van de gelijksoortigheid moet plaatsvinden vanuit het perspectief van de consument. Bij die beoordeling moet onder meer rekening worden gehouden met kenmerken als merk, model, type, uitrusting, prijs, comfort en prestaties. Met inachtneming van deze uitgangspunten zal de rechtbank hierna de gelijksoortigheid beoordelen.

(…)

Ten aanzien van auto 8 geldt het volgende. De referentieauto met kenteken [referentiekenteken 1] is gelijksoortig. Het is een auto van hetzelfde merk, model en type (520i Luxury Line) als auto 8. Veel eigenschappen zijn precies gelijk. De opties verschillen onderling wel wat, maar niet veel. Naar het oordeel van de rechtbank zal er in de ogen van de consument sprake zijn van auto’s die zich ten opzichte van elkaar in een concurrentieverhouding bevinden. De referentieauto met kenteken [referentiekenteken 2] is niet gelijksoortig, omdat er sprake is van een ander submodel (520i M Sport) en omdat de opties wezenlijk verschillen.”

Geen directe discriminatie

In deze zaak stelt belanghebbende dat sprake is van exact dezelfde auto’s die feitelijk dezelfde CO2-uitstoot hebben. Hoewel de Rechtbank dat (nog) niet heeft vastgesteld, ga ik voor het vervolg ervan uit dat er inderdaad referentieauto’s zijn die in technisch opzicht identiek zijn. Dan kan zich dus een situatie voordoen dat, hoewel die auto’s feitelijk dezelfde CO2-uitstoot hebben, er een verschil in vastgestelde CO2-uitstoot ontstaat voor de heffing van bpm door de werking van de restantvoorraadregeling. In dat geval is het verschil in CO2-uitstoot, en dus de hogere bpm-heffing, uitsluitend te herleiden naar het verschil in de gehanteerde testmethode.

De vraag is vervolgens of dit een door art. 110 VWEU verboden discriminatie tot gevolg heeft.

Belanghebbende stelt in de procedure bij de Rechtbank dat door de werking van de restantvoorraadregeling een ingevolge art. 110 VWEU verboden onderscheid in heffing ontstaat met betrekking tot de bestaande modellen. Hiervoor vergelijkt belanghebbende de ingevoerde auto’s die (kennelijk) in de lidstaat waaruit de auto’s afkomstig zijn niet tot een restantvoorraad behoorden, met referentieauto’s in Nederland die wel tot de restantvoorraad hebben behoord en daardoor getest zijn met de NEDC-methode. Doordat de CO2-uitstootwaarde over het algemeen hoger ligt indien de auto’s zijn getest met de NEDC2-methode, worden de ingevoerde auto’s zwaarder belast, aldus belanghebbende.

De Inspecteur stelt hier tegenover dat de bepaling van de CO2-uitstoot is gebaseerd op Unierechtelijke regelgeving, zodat deze bepaling als zodanig niet in strijd kan komen met het Unierecht (punt 4.7 van de tussenuitspraak van de Rechtbank). Ook stelt de Inspecteur dat de restantvoorraadregeling in alle lidstaten wordt gebruikt en dus niet enkel een nationale regeling is. Daarom kan de uitvoering van deze restantvoorraadregeling de Nederlandse markt voor gebruikte voertuigen niet op enige wijze bevoordelen.

Het is mijns inziens niet voldoende om in het algemeen te stellen dat de CO2-uitstoot hoger is bij auto’s die met de NEDC2-methode zijn getest dan wanneer die met NEDC-methode zijn getest. Voor elke auto dient dat aannemelijk te worden gemaakt. Belanghebbende heeft echter ook gesteld dat dit het geval is voor de in het geding zijnde auto’s (punt 4.3 van de tussenuitspraak van de Rechtbank).

Aan de Inspecteur kan worden toegegeven dat voor de maatstaf van heffing van de bpm geen onderscheid wordt gemaakt naar de herkomst van de auto’s. Er wordt juist aangesloten bij de vaststelling van de CO2-uitstoot zoals die op Unierechtelijk niveau wordt vastgesteld. Er wordt dus niet direct gediscrimineerd naar herkomst. Toch sluit dat niet uit dat sprake kan zijn van indirecte discriminatie.

Indirecte discriminatie

Art. 110 VWEU verbiedt niet alleen directe, maar ook indirecte discriminatie.67.Indirecte discriminatie houdt voor de toepassing van art. 110 VWEU in dat een regeling voor een binnenlandse belasting niet op basis van de herkomst van de goederen een onderscheid maakt, maar op basis van een ander, ogenschijnlijk neutraal criterium dat in feite een discriminerend effect heeft.68.Hierdoor worden in de praktijk goederen uit een andere lidstaat zwaarder belast. Nagegaan moet worden of het aansluiten bij de restantvoorraadregeling indirecte discriminatie tot gevolg heeft. Dat dit een Unierechtelijke regeling is, maakt niet zonder meer dat het aansluiten bij die regeling geen nadelige invloed kan hebben op ingevoerde auto’s. Het Unierechtelijke karakter van een regeling voorkomt niet dat in de praktijk vooral goederen van een andere lidstaat kunnen worden getroffen door een neutrale regel, zoals hierna nog zal blijken. Dat moet voor elke regeling worden nagegaan.

Volgens het Handboek over het Europese non-discriminatierecht69., waarin wordt ingegaan op indirecte discriminatie in brede zin, bestaat indirecte discriminatie uit drie elementen:

1. Een neutrale regel, praktijk of een neutraal criterium;

2. Die een groep, gedefinieerd door een “beschermde grond”, op een aanzienlijk nadeligere manier beïnvloedt;

3. In vergelijking met anderen die zich in een vergelijkbare situatie bevinden.

Voor de toepassing van art. 110 VWEU bestaat de groep gedefinieerd door een “beschermde grond” uit de goederen afkomstig van andere lidstaten.

Een voorbeeld van een zaak waarin indirecte discriminatie een schending opleverde van art. 95 EEG-Verdrag (thans art. 110 VWEU) is de zaak die heeft geleid tot het arrest Humblot70.. In die zaak ging het om een Franse verkeersbelasting, zijnde een binnenlandse belasting. Deze belasting onderwierp motorrijtuigen met meer dan een bepaald ‘fiscaal vermogen’ (16 pk) aan een vaste bijzondere belasting waarvan het bedrag verscheidene malen hoger is dan het hoogste bedrag van de progressieve belasting die verschuldigd is voor motorrijtuigen die dat fiscaal vermogen niet overschrijden. Vaststond dat het fiscaal vermogen dat de heffing van de bijzondere belasting bepaalde, op een zodanig niveau was vastgesteld dat uitsluitend ingevoerde motorrijtuigen door die bijzondere belasting werden getroffen. Dit leverde naar het oordeel van het Hof van Justitie een schending van art. 95 EEG-Verdrag op:

“14 (…) Hoewel deze regeling formeel geen onderscheid maakt naar gelang van de oorsprong van de produkten, heeft zij onmiskenbaar met artikel 95 EEG-Verdrag strijdige discriminerende en beschermende trekken. Het fiscaal vermogen dat de heffing van de bijzondere belasting bepaalt, is immers op een zodanig niveau vastgesteld, dat uitsluitend — met name uit andere Lid-Staten — ingevoerde motorrijtuigen door die bijzondere belasting worden getroffen, terwijl voor alle binnenslands geproduceerde motorrijtuigen de duidelijk gunstiger regeling van de differentiële belasting geldt.”

Het gaat in deze zaak dus om een onderscheid waardoor uitsluitend ingevoerde motorrijtuigen worden getroffen. Er waren immers geen Franse motorrijtuigen met een fiscaal vermogen hoger dan 16 pk. In zo’n geval is duidelijk sprake van een nadelige invloed van de regel op deze groep ingevoerde motorrijtuigen in vergelijking met de binnenlands geproduceerde motorrijtuigen.

Er was ook sprake van indirecte discriminatie in de zaak die heeft geleid tot het hiervoor in 6.13 besproken arrest Tatu71.. Zoals gezegd gaat het in die zaak om een milieubelasting die wordt geheven op ingevoerde gebruikte auto’s, maar niet op auto’s die te koop worden aangeboden op de binnenlandse markt voor tweedehands voertuigen. Dit levert strijd op met art. 110 VWEU naar het oordeel van het Hof van Justitie omdat de invoer van gelijksoortige tweedehands voertuigen zou worden ontmoedigd:

“56 Uit de bovengenoemde beginselen volgt dat krachtens artikel 110 VWEU elke lidstaat de heffingen op motorvoertuigen zo moet kiezen en vaststellen dat zij niet de verkoop van nationale tweedehands voertuigen begunstigen waardoor de invoer van gelijksoortige tweedehands voertuigen zou worden ontmoedigd.

57 In het hoofdgeding heeft de Roemeense regering, ondanks het onbetwiste bestaan van statistische gegevens waaruit een zeer aanzienlijke daling blijkt van het aantal registraties in Roemenië van sinds de inwerkingtreding van OUG nr. 50/2008 ingevoerde voertuigen, voor het Hof beklemtoond dat het voornaamste doel van deze regeling de bescherming van het milieu is.

58 Uit de aan het Hof overgelegde stukken blijkt echter ondubbelzinnig dat door deze regeling, ondanks een aanzienlijke verlaging van het heffingsbedrag om rekening te houden met hun waardevermindering, op bijzonder oude en versleten ingevoerde tweedehands voertuigen een heffing wordt geheven die tot 30 % van hun marktwaarde kan bedragen, terwijl op gelijksoortige voertuigen die te koop worden aangeboden op de binnenlandse markt voor tweedehands voertuigen helemaal geen dergelijke belastingdruk rust. Bijgevolg kan niet worden betwist dat door OUG nr. 50/2008 de invoer en het in het verkeer brengen in Roemenië van in andere lidstaten gekochte tweedehands voertuigen worden ontmoedigd.”

De ‘beschermde groep’ bestaat in deze zaak dus uit de ingevoerde gebruikte auto’s. Deze groep wordt benadeeld ten opzichte van de auto’s die zich in een vergelijkbare situatie bevinden, namelijk gelijksoortige auto’s die te koop worden aangeboden op de binnenlandse markt voor tweedehands voertuigen.

Uit dit arrest volgt verder dat de ‘nadelige invloed’ van de neutrale regel voor de toepassing van art. 110 VWEU is dat de invoer van gelijksoortige tweedehands voertuigen wordt ontmoedigd.

Een voorbeeld van een arrest waarin geen sprake is van indirecte discriminatie voor de toepassing van art. 110 VWEU, is het arrest Visnapuu72.. In die zaak gaat het om een (Finse) heffing van accijns op bepaalde drankverpakkingen. Een vrijstelling van die heffing geldt voor verpakkingen die onder een bepaald statiegeld- en retoursysteem vallen. De belanghebbende voerde onder meer aan dat dit systeem voor indirecte discriminatie zorgt, omdat een verkoper op afstand die online handel drijft vanuit een andere lidstaat niet in aanmerking komt voor de vrijstelling omdat het voor die verkoper te duur is om aan te sluiten bij een functionerend retoursysteem. Het Hof van Justitie verwerpt dit betoog:

“63 De door Visnapuu naar voren gebrachte moeilijkheden wijzen, ook al worden zij aangetoond, niet op een verschillende behandeling van drankverpakkingen uit andere lidstaten en gelijksoortige nationale producten in de zin van artikel 110, eerste alinea, VWEU. Uit dergelijke moeilijkheden waarmee een kleine ondernemer die verkoopt op afstand te maken krijgt bij het zich aansluiten bij een functionerend retoursysteem of het opzetten van een dergelijk systeem, kan niet worden afgeleid dat drankverpakkingen uit andere lidstaten minder in aanmerking komen voor de vrijstelling voor onder een functionerend retoursysteem vallende drankverpakkingen en dus zwaarder worden belast dan soortgelijke nationale producten.

64 Bovendien krijgen, zoals de Finse regering ter terechtzitting en de advocaat-generaal in de punten 89 tot en met 91 van zijn conclusie hebben opgemerkt, in Finland gevestigde kleine ondernemers te maken met dezelfde moeilijkheden als in een andere lidstaat gevestigde kleine ondernemers.

65 Uit het voorgaande volgt dat artikel 110 VWEU zich niet verzet tegen een nationale regeling als in het hoofdgeding, waarbij een accijns wordt ingesteld op bepaalde drankverpakkingen.”

De punten van de conclusie van A-G Bot waarnaar het Hof van Justitie verwijst, luiden als volgt:

“89. Ik merk dienaangaande op dat uit het dossier blijkt dat in het onderhavige geval de voorwaarden voor aansluiting bij het retoursysteem op elke ondernemer, buiten- of binnenlands, op dezelfde wijze van toepassing zijn. Een kleine of middelgrote ondernemer zal derhalve, net als een importeur zoals Visnapuu, moeten voldoen aan de voorwaarden voor aansluiting bij het retoursysteem en zal bijgevolg met name met dezelfde kosten van aansluiting worden geconfronteerd wanneer hij besluit zich aan te sluiten.

90. Zoals de Finse regering terecht opmerkt, volgt hieruit dat de buitenlandse en de binnenlandse ondernemer op nationaal niveau dezelfde mogelijkheden hebben om zich aan te sluiten bij het retoursysteem, teneinde betaling van de accijns op drankverpakkingen te voorkomen.

91. Wat betreft de mogelijkheid om een eigen retoursysteem op te richten, zie ik evenmin op welke wijze een buitenlandse ondernemer als Visnapuu benadeeld wordt ten opzichte van een binnenlandse ondernemer, aangezien de laatste aan dezelfde vereisten moet voldoen.

92. Uit het bovenstaande blijkt volgens mij dat er a priori geen sprake is van indirecte discriminatie met betrekking tot de voorwaarden voor aansluiting bij het retoursysteem of die betreffende de oprichting van een dergelijk systeem.”

Uit de citaten van het arrest en de conclusie volgt dat in het beslechte geval geen sprake is van een nadelige invloed (minder snel een accijnsvrijstelling) van de neutrale regel (de voorwaarden voor aansluiting bij het retoursysteem) op de drankverpakkingen ingevoerd uit andere lidstaten, in vergelijking met de drankverpakkingen uit Finland. De buitenlandse en binnenlandse ondernemer hebben dezelfde mogelijkheden om zich aan te sluiten bij het litigieuze retoursysteem.

Vergelijkingsmaatstaf

Is in dit geval sprake van een geval zoals in Tatu, waarin de invoer van gebruikte auto’s wordt ontmoedigd of een geval zoals in Visnapuu, waarin de auto onder dezelfde voorwaarden in aanmerking komt voor de restantvoorraadregeling?

De neutrale regel (7.17) is hier de maatstaf van heffing, die aansluit bij de restantvoorraadregeling. Dat is immers de regel die het nadeel veroorzaakt, zo betoogt belanghebbende. Zoals gezegd maakt de regel geen onderscheid naar herkomst (7.15).

Vervolgens moet de vergelijkingsmaatstaf worden vastgesteld (7.17). De goederen die hier worden bevoordeeld zijn de auto’s die in Nederland in aanmerking komen voor de restantvoorraadregeling en die ook daadwerkelijk met de ‘vervallen typegoedkeuring’ zijn verkocht. Dat betekent dat het moet gaan om bestaande modellen, die vóór 1 juni 2018 zijn geproduceerd en een datum van eerste toelating hebben die ligttussen 1 september 2018 en 1 september 2019 (4.34). Als voor die auto’s een lagere CO2-uitstoot is vastgesteld, omdat zij nog in aanmerking kwamen voor de test met de NEDC-methode, dan is ook een lager bedrag aan bpm geheven. De test met de NEDC-methode moet dus een lagere CO2-uitstoot tot gevolg hebben dan wanneer met WLTP is getest en het resultaat is teruggerekend naar een NEDC2-resultaat.

De ‘benadeelde groep’ is het spiegelbeeld hiervan. Deze groep bestaat dus uit ingevoerde auto’s met de volgende kenmerken:

1. Bestaande modellen;2. Geproduceerd vóór 1 juni 2018;3. Met een datum van eerste toelating die ligt tussen 1 september 2018 en 1 september 2019;4. Met een lagere CO2-uitstoot door de NEDC-meting dan wanneer de auto met WLTP is getest en het resultaat is teruggerekend naar een NEDC2-resultaat.

Het voorgaande brengt mee dat de benadering van de rechtbank Den Haag mijns inziens niet kan worden gevolgd. Zij heeft uit het arrest van 3 april 2020 afgeleid – kort gezegd – dat een ingevoerde gebruikte auto alleen kan worden vergeleken met een reeds in Nederland geregistreerde auto als die ingevoerde auto ook tot de restantvoorraadregeling heeft behoord:73.

“23. (…) Niet in geschil is dat de auto’s bestaande modellen zijn die onder de restantvoorraadregeling hadden kunnen vallen. Echter uit het hiervoor aangehaalde arrest [het arrest van 3 april 2020; CE] van de HR volgt dat dit onvoldoende is om voertuigen met een andere CO2-uitstoot dan de auto’s als vergelijkbaar aan te merken. Tweedehandsauto’s afkomstig uit een andere lidstaat van de EU kunnen naar het oordeel van de rechtbank alleen worden vergeleken met voertuigen die onder de restantvoorraadregeling vallen wanneer die auto’s ook zelf onder die regeling vielen. (…)”

Zoals gezegd, meen ik dat het arrest van 3 april 2020 geen uitkomst biedt voor deze zaak (6.32). Ik leid er dan ook niet uit af dat auto’s enkel vergelijkbaar zijn als zij onder de restantvoorraadregeling vallen. Juist de restantvoorraadregeling zou de vermeende discriminatie veroorzaken. Ik acht deze benadering, die erop neerkomt dat auto’s met een andere CO2-uitstoot niet vergelijkbaar zijn, dus niet juist.

Evenmin juist acht ik de benadering van het gerechtshof Den Haag in hoger beroep tegen deze uitspraak van de rechtbank Den Haag. Het hof oordeelt:74.

“5.8 De bewijslast dat de CO2-uitstoot te hoog is rust op belanghebbende. Belanghebbende heeft daartoe overzichten met technische gegevens van de auto’s en van referentievoertuigen overgelegd. De referentievoertuigen verschillen onder meer wat betreft het typegoedkeuringsnummer van de auto’s. Het Hof merkt in dit verband op dat de Europese Unie is overgegaan op de WLTP-methode omdat de NEDC1-methode te onnauwkeurig was (punt (2) van de considerans van Verordening (EU) 2017/1151 van de Commissie van 1 juni 2017). Het WLTP-systeem werkt op basis van EG-typegoedkeuringen, die voor onder andere qua uitstoot vergelijkbare voertuigen worden afgegeven en niet voor individuele voertuigen. De voertuigen die op basis van een goedkeuring worden toegelaten, moeten (blijven) voldoen aan de daarin neergelegde eisen en criteria. Het is dus aannemelijk dat alle voor de vergelijking in aanmerking komende binnenlandse referentieauto’s onder dezelfde goedkeuring vallen en dus dezelfde CO2-uitstoot hebben – althans, op papier. Voor zover de door belanghebbende aangedragen referentievoertuigen een lagere geregistreerde CO2-uitstoot hebben, zijn deze op dit punt objectief niet vergelijkbaar. Als de geregistreerde CO2-uitstoot niet klopt, geldt dit voor alle vergelijkbare voertuigen. Vergelijkbare voertuigen worden dus gelijk behandeld, zodat van schending van het Unierecht geen sprake is. De omstandigheid dat de auto’s bestaande modellen zijn die onder de restantvoorraadregeling hadden kunnen vallen en dat de fabrikant er desondanks voor heeft gekozen om de auto’s WLTP te laten testen, vormt een extra aanwijzing dat de auto’s op meer punten verschillen van de referentievoertuigen.(…)”

Dit gerechtshof lijkt ervan uit te gaan dat de binnenlandse referentieauto’s zijn getest met de WLTP-methode, hetgeen door de werking van de restantvoorraadregeling juist niet het geval is. Het hof miskent met dit oordeel dat juist de EG- (of EU-)typegoedkeuring voor bestaande modellen die met NEDC zijn getest, is komen te vervallen per 1 september 2018, tenzij de auto’s in de restantvoorraadregeling zijn opgenomen. Het is dus mogelijk, anders dan waarvan het hof lijkt uit te gaan, dat een auto per 1 september 2018 een andere typegoedkeuring krijgt dan de auto uit de restantvoorraadregeling met verder exact dezelfde kenmerken.

Nadelige invloed restantvoorraadregeling

Tot slot moet worden vastgesteld dat de neutrale regel de hiervoor beschreven groep op een aanzienlijk nadeligere manier beïnvloedt. Wordt door de aansluiting voor de maatstaf van heffing bij de restantvoorraadregeling meer bpm geheven over de hiervoor beschreven auto’s in vergelijking met auto’s die reeds in Nederland zijn geregistreerd, als gevolg waarvan de invoer van gelijksoortige tweedehands voertuigen wordt ontmoedigd (7.23)?

Voor indirecte discriminatie is niet van belang dat geen onderscheid naar herkomst wordt gemaakt. Het gaat erom of de uitwerking van de neutrale regel tot gevolg heeft dat een benadeling plaatsvindt van – in dit geval – bepaalde ingevoerde auto’s uit andere lidstaten.

Op het eerste oog lijkt geen benadeling van ingevoerde gebruikte auto’s te kunnen plaatsvinden, omdat de restantvoorraadregeling een Unierechtelijke regeling is. De auto’s uit andere lidstaten komen onder dezelfde voorwaarden in aanmerking voor deze regeling. Dan is dus sprake van een geval zoals in het arrest Visnapuu. De rechtbank Gelderland lijkt deze benadering te volgen. Ik wijs op bijvoorbeeld de volgende uitspraak:75.

“28. (…) De vraag is immers of bij de heffing onderscheid wordt gemaakt tussen “nationale” (dat wil zeggen: zich reeds op de Nederlandse markt bevindende) auto’s en auto’s die vanuit andere EU-lidstaten naar Nederland komen.

29. Naar het oordeel van de rechtbank is dat niet het geval. De uit andere EU-lidstaten afkomstige auto’s worden niet anders behandeld dan zich al op de Nederlandse markt bevindende auto’s. Het onderscheid in uitstootwaarde hangt samen met de vraag of de auto behoorde tot de restantvoorraad. Die restantvoorraad kan zich in principe overal in Europa bevinden, omdat de restantvoorraadregeling is gebaseerd op Kaderrichtlijn 2007/46. Gelet op wat hiervoor is overwogen, volgt uit het overzicht van de referentieauto’s ook dat zich daadwerkelijk in het buitenland auto’s uit de restantvoorraad van Renault hebben bevonden. Het effect van de restantvoorraadregeling is, anders dan eiseres lijkt te betogen, daarmee niet specifiek een hogere belasting op ingevoerde auto’s. In de door eiseres genoemde voorbeeldzaken was dit wel het geval.

30. In de eerste door eiseres genoemde zaak, Dos Santos (HvJ EU 17 april 2018, C640/17, ECLI:2018:275), werd een uit het Verenigd Koninkrijk ingevoerde, aldaar op 20 oktober 1966 geregistreerde auto zwaarder belast dan dezelfde auto zou zijn belast als de eerste registratie op dezelfde datum in Portugal had plaatsgevonden. Dat speelt bij de restantvoorraadregeling niet. Op de gehele restantvoorraad wordt de oude CO2-uitstoot toegepast en is dus in dit geval een lager bedrag aan BPM verschuldigd. Daarbij wordt geen onderscheid gemaakt naar gelang de auto’s in Nederland of in een andere EU-lidstaat hun eerste registratie hebben.

31. In de andere zaak, die heeft geleid tot het arrest van de Hoge Raad van 1 mei 2020, ECLI:NL:HR:2020:821, ging het om een op het eerste oog goed vergelijkbare vraag. Daar speelde de vraag of de regeling van artikel 16a van de Wet BPM ertoe diende te leiden dat ook voor uit het buitenland afkomstige auto’s met een datum eerste toelating in het buitenland minder dan twee maanden na een tariefwijziging het oude tarief kon worden toegepast. De Hoge Raad oordeelde dat dit het geval is. Daarbij is echter van belang dat artikel 16a van de Wet BPM een Nederlandse regeling is. Alleen “Nederlandse” auto’s (auto’s die nieuw op de Nederlandse markt worden gebracht) kunnen onder omstandigheden voor deze regeling in aanmerking komen. Auto’s uit andere EU-lidstaten kunnen dat per definitie niet (althans, na het arrest van de Hoge Raad: niet rechtstreeks). Ook daar is het onderscheid tussen het binnen of buiten Nederland geregistreerd zijn dus van invloed op de hoogte van de BPM. Bij de restantvoorraadregeling speelt dat niet, omdat dit geen Nederlandse regeling is, maar een regeling van Unierecht.”

Het effect van de restantvoorraadregeling is dus volgens de rechtbank niet specifiek een hogere belasting op ingevoerde auto’s, juist omdat die regeling een Unierechtelijke basis heeft en de ingevoerde auto’s in andere lidstaten ook tot de restantvoorraad hebben kunnen behoren.

De rechtbank Noord-Nederland heeft in vergelijkbare zin geoordeeld, maar dan in een zaak die gaat over de invoer van nieuwe auto’s. Ook zij komt tot de slotsom dat de Nederlandse bpm naar haar aard buitenlandse auto’s niet benadeelt door op basis van de CO2-uitstoot te heffen. Ik citeer:76.

“16. (…) Eiseres heeft in dat kader gesteld dat officiële importeurs auto’s in de restantvoorraadregeling zoveel mogelijk hebben afgezet in landen met een registratiebelasting die de CO2-uitstoot als maatstaf van heffing hebben, zoals Nederland.

“17. De rechtbank acht het bestaan van het effect dat eiseres beschrijft op zichzelf aannemelijk. Het kan immers aantrekkelijk zijn om auto’s uit de restantvoorraadregeling vooral in landen te verkopen die BPM heffen op basis van de CO2-uitstoot, omdat de BPM-druk op die auto’s dan kleiner is. Verweerder heeft dit effect ook erkend. Naar het oordeel van de rechtbank is daarmee echter niet vastgesteld dat de Nederlandse BPM-heffing naar haar aard ingevoerde buitenlandse auto’s zwaarder treft dan Nederlandse auto’s. Daarbij is van belang dat het gebruik van de CO2-uitstoot als maatstaf van heffing in Nederland al ver voor de overgang naar de WLTP-testmethode is ingevoerd. Ook is van belang dat de overgangsregeling die de ongelijkheid veroorzaakt, op Europees niveau is afgekondigd en dus geen nationale (Nederlandse) wetgeving is. Kortom: het nadelige effect dat in sommige gevallen kan optreden, is de consequentie van een samenloop van (1) de omstandigheid dat Nederland BPM heft aan de hand van de CO2-uitstoot en (2) de uitwerking van de Europese regelgeving die de overgang naar de WLTP-testmethode regelt. Het is dus niet zo dat de Nederlandse BPM-heffing naar haar aard buitenlandse auto’s meer in het bijzonder benadeelt door op basis van de CO2-uitstoot te heffen.”

Het betoog van de belanghebbende in die zaak houdt in dat de oorzaak van de grote restantvoorraad in Nederland verband houdt met de heffing van bpm op basis van de CO2-uitstoot. Het zou voor fabrikanten aantrekkelijk zijn om auto’s uit de restantvoorraad vooral in landen te verkopen die bpm heffen op basis van de CO2-uitstoot. Echter, dat Nederland een grote restantvoorraad heeft, acht ik onvoldoende voor indirecte discriminatie. Dit laat immers onverlet dat auto’s in andere lidstaten ook in aanmerking konden komen voor de restantvoorraadregeling. In dat geval worden die auto’s niet nadelig beïnvloed doordat de invoer ervan wordt ontmoedigd.

Toch is het de vraag of de auto’s in andere lidstaten onder dezelfde voorwaarden in aanmerking kunnen komen voor de restantvoorraadregeling, zoals de rechtbank Gelderland tot uitgangspunt lijkt te hebben genomen. De rechtbank Noord-Nederland ziet in de hierna geciteerde uitspraak mijns inziens goed dat discriminatie niet wordt uitgesloten enkel door de omstandigheid dat voor de maatstaf van heffing voor de bpm wordt aangesloten bij een Unierechtelijke regeling (7.16) (voetnoten weggelaten):77.

“7.2 (…) Zoals de rechtbank eerder heeft overwogen, is de ongelijke behandeling van gelijke gevallen waar het Hof [Arnhem-Leeuwarden; CE] op doelt, niet louter terug te voeren op de restantvoorraadregeling, maar is daarvoor ook essentieel dat Nederland naar nationaal recht BPM heft op basis van de CO2-uitstoot. Met andere woorden, als Nederland voor een andere maatstaf van heffing zou hebben gekozen, zou de toepassing van de restantvoorraadregeling als zodanig niet tot deze ongelijke behandeling hebben hoeven leiden. Volgens de rechtbank heeft Nederland in het licht van artikel 110 VWEU de opdracht dat als zij belastingen heft, zoals middels de Wet BPM, rekening te houden met de beperkingen van dat artikel. Dat houdt volgens de rechtbank concreet in dat Nederland, nadat de restantvoorraadregeling was ingevoerd, zich heeft moeten afvragen of het bestaan van die restantvoorraadregeling, gegeven de heffingssystematiek van de Wet BPM, mogelijk tot een ongelijke behandeling van gelijke gevallen zou kunnen leiden. Zoals eerder aangegeven, is dat inderdaad het geval. Volgens de rechtbank is het dan zo dat Nederland in strijd handelt met artikel 110 VWEU door ook voor deze, wat de heffingsmaatstaf betreft ongelijk behandelde gevallen te blijven heffen volgens de (in potentie hogere) CO2-uitstoot.”

Ik breng in herinnering dat de lidstaten een keuze kunnen maken hoe zij de omvang van de restantvoorraad beperken (4.18). Ik herhaal hier wat deze opties inhouden:

- Optie 1: lidstaten stellen – als het personenauto’s betreft – het maximum van een bepaald voertuigtype op 10% van de voertuigtypen die in de lidstaat in het voorgaande jaar in het verkeer zijn gebracht. Als die 10% neerkomt op minder dan 100 voertuigen, wordt het maximum op 100 voertuigen gesteld.

- Optie 2: voor voertuigen van een bepaald type op of na de fabricagedatum is een certificaat van overeenstemming afgegeven dat nog drie maanden geldig is.

Nederland heeft gekozen voor optie 2. Belanghebbende duidt in de schriftelijke opmerkingen de opties aan als de ‘10%-regel’ (optie 1) en de ‘25%-regel’ (optie 2). Haar lezing van de regeling is als volgt:78.

“1. De restantvoorraad bedraagt maximaal 10% van het totaal aan voertuigtype's dat in de afgelopen 12 maanden in gebruik is genomen;

2. De restantvoorraad bedraagt maximaal het aantal voertuigen dat de afgelopen 3 maanden is gefabriceerd.”

Mijns inziens berust deze uitleg op een verkeerde interpretatie van optie 2. Volgens de tekst van bijlage XII bij Kaderrichtlijn 2007/46/EG, deel B, gaat het erom dat voor het voertuigtype op of na de fabricagedatum een certificaat van overeenstemming is afgegeven dat nog drie maanden geldig is (4.18), en niet dat de voertuigen de afgelopen 3 maanden (voor het vervallen van de typegoedkeuring?) zijn gefabriceerd. Het betoog dat uitgaande van die – mijns inziens verkeerde – uitleg optie 2 zonder meer ruimer is dan optie 1, moet dan ook worden verworpen.

Toch kan worden afgevraagd of optie 2 in de praktijk onder omstandigheden niet ruimer kan uitwerken dan optie 1. Het volgende voorbeeld illustreert dit.

Een fabrikant heeft nog 1.000 auto’s (bestaande modellen) van een bepaald type in voorraad die zijn geproduceerd vóór 1 juni 2018 en een EU-typegoedkeuring hebben die per 1 september 2018 komt te vervallen. De auto’s zijn getest met de NEDC-methode. De fabrikant produceert in de laatste drie maanden voordat de typegoedkeuring komt te vervallen, nog eens 200 auto’s. In de periode 1 september 2017 tot en met 31 augustus 2018 heeft de fabrikant in totaal 8.000 auto’s verkocht. Heeft de lidstaat optie 1 geïmplementeerd, dan kan de fabrikant slechts 800 auto’s aanmelden voor de restantvoorraadregeling. Heeft de lidstaat gekozen voor optie 2, dan kan de fabrikant de 1.000 auto’s die zijn geproduceerd vóór 1 juni 2018, aanmelden.

De situatie kan zich dus voordoen dat het maximumaantal voor de restantvoorraad in een bepaalde lidstaat al is bereikt op basis van optie 1 en de fabrikant een auto die is geproduceerd voor 1 juni 2018 nog wil aanmelden voor de restantvoorraadregeling. In Nederland had hij die mogelijkheid gehad, in de lidstaat die voor optie 1 heeft gekozen niet. In dat geval komt de ingevoerde auto niet onder dezelfde voorwaarden als de nationale referentieauto in aanmerking voor deze regeling. Er is dan geen sprake meer van een situatie zoals in het arrest Visnapuu.

Tegelijkertijd is het denkbaar dat juist optie 2 ruimer uitwerkt dan optie 1. Als in het voorbeeld hiervóór de fabrikant in de periode 1 september 2017 tot en met 31 augustus 2018 – in plaats van 8.000 auto’s – 12.000 auto’s van een bepaald voertuigtype heeft verkocht, kan hij alle 1.200 auto’s uit zijn voorraad aanmelden voor de restantvoorraadregeling. Het aantal auto’s dat in aanmerking komt voor de restantvoorraadregeling ligt dan hoger dan onder optie 2.

Het komt er dus op aan of de ingevoerde gebruikte auto in de lidstaat van herkomst niet in aanmerking kon komen voor de restantvoorraadregeling – omdat het maximum voor de restantvoorraad al was bereikt – maar wel in Nederland voor de regeling in aanmerking had kunnen komen, omdat Nederland voor een andere optie heeft gekozen. De vraag is of dat in deze zaak het geval is.

Beperkingen aan de restantvoorraad in andere lidstaten

De Rechtbank heeft in haar tussenuitspraak niet vastgesteld uit welke lidstaat belanghebbende de auto’s heeft ingevoerd. Belanghebbende vermeldt dat evenmin in haar schriftelijke opmerkingen. Er kan dus niet vastgesteld worden of de ingevoerde gebruikte auto’s in de lidstaat van herkomst niet in aanmerking konden komen voor de restantvoorraadregeling.

Belanghebbende wijst in de schriftelijke opmerkingen wél erop dat Duitsland voor de ‘10%-regel’ heeft gekozen. Dit zou een aanwijzing kunnen zijn dat de auto’s afkomstig zijn uit Duitsland.

Ik maak echter uit de informatie op de website van Kraftfahrt-Bundesamt (de Duitse RDW) op, en de conclusie verbaast mij, dat fabrikanten zélf de keuze kunnen maken bij de aanmelding voor de restantvoorraadregeling:79.

“Verordnung (EU) 2018/858

Der Antragsteller kann eines der beiden Verfahren wählen.

• Die Höchstzahl der Fahrzeuge eines oder mehrerer Typen darf in der Klasse M1 nicht mehr als 10 %, in den anderen Klassen nicht mehr als 30 % der Fahrzeuge aller betreffenden Typen betragen, die im vorangegangenen Jahr in Deutschland in Betrieb genommen wurden. Handelt es sich bei diesen 10 % bzw. 30 % um weniger als 100 Fahrzeuge, kann die Inbetriebnahme von max. 100 Fahrzeugen erlaubt werden.

• Die zulässige Fahrzeuganzahl wird auf diejenigen begrenzt, deren Übereinstimmungsbescheinigung mindestens 3 Monate vor dem Ungültigwerden eines Einzelrechtsaktes ausgestellt wurde.”

Dit citaat gaat weliswaar over Verordening (EU) 2018/858, die de Kaderrichtlijn 2007/46/EG heeft ingetrokken, maar de restantvoorraadregeling is inhoudelijk hetzelfde gebleven (4.19). Ik maak uit deze informatie op dat de aanvrager (Antragsteller) een van de twee methoden kan kiezen. Hij mag voor de restantvoorraadregeling aanmelden ofwel maximaal 10% van de voertuigen van een type die in het jaar ervoor in gebruik zijn genomen (minimaal 100 voertuigen), ofwel voertuigen waarvan het certificaat van overeenstemming nog drie maanden geldig is. In Nederland is het niet mogelijk voor de fabrikant om te kiezen, ook niet onder de werking van Verordening (EU) 2018/858 (zie 4.28 e.v.).

Zie ik het goed, dan laat Ierland de keuze voor de beperking van het aantal restantvoorraadvoertuigen eveneens aan de aanvrager. De website van de Road Safety Authority vermeldt namelijk het volgende:80.

“Are there conditions and limits to end-of-series derogations?

For vehicles in category M, N and O, end-of-series derogations are limited in one of the following ways:

1. Vehicles for which a valid certificate of conformity was issued on or after the date of manufacture of the vehicle and remained valid for at least three months after its date of issue. There is no limit on the number of vehicles under this condition.

2. The maximum number of vehicles of one or more types that can be derogated is calculated as a percentage of those vehicles that entered into service during the previous years. The percentages are 10% (for M1 vehicles) and 30% (for M2, M3, N and O, vehicles), should the resulting number be less than 100 vehicles, then a maximum of 100 vehicles may be allowed to enter into service. The certificate of conformity may be issued up until the date before the new legislation applies.

In addition to the above limits, a vehicle must meet certain criteria when applying for a derogation:

The vehicle must:

- be within the EU; and

- have been covered by a valid EU type-approval at the time of its production.

However, before that EU type-approval lost its validity, the vehicle must not have been:

registered, or

entered into service.”

Dit doet de vraag rijzen of Nederland de bepaling over de beperkingen aan de restantvoorraad in de Kaderrichtlijn 2007/46/EG verkeerd heeft geïmplementeerd. Ik meen dat die vraag ontkennend moet worden beantwoord. De tekst van bijlage XII, deel B, van die richtlijn bepaalt namelijk ondubbelzinnig dat de restantvoorraad naar keuze van de lidstaat wordt beperkt (4.17). Nederland is ook overigens niet de enige lidstaat die heeft geopteerd voor één van de twee varianten. België had aanvankelijk geopteerd voor optie 1. Omdat deze optie strenger zou uitpakken, heeft België per 1 januari 2020 – net als Nederland – gekozen voor optie 2.81.

De restantvoorraadregeling lijkt in ieder geval in Duitsland en Ierland niet nadeliger uit te werken dan in Nederland, maar juist voordeliger. Een fabrikant kan zelf voor de voordeligste optie kiezen en is daarbij niet gebonden aan de keuze die de lidstaat heeft gemaakt. De fabrikant heeft dan in ieder geval de mogelijkheid om voor optie 2 te kiezen.

Indirecte discriminatie in deze zaak

Als gevolg van de beperkingen die worden gesteld aan de omvang van de restantvoorraad kan mijns inziens de voor indirecte discriminatie vereiste benadeling niet worden uitgesloten. Of dat het geval is, is afhankelijk van de keuze die de lidstaat waaruit de ingevoerde auto’s afkomstig zijn, heeft gemaakt. Als die lidstaat heeft gekozen voor optie 1 – zoals België vóór 2020 (7.55) – en bovendien aannemelijk kan worden gemaakt dat de fabrikant niet de mogelijkheid heeft gehad om het voertuig aan te melden voor de restantvoorraadregeling van die lidstaat omdat het maximumaantal al was bereikt, dan kan er een benadeling plaatsvinden ten opzichte van een in Nederland geregistreerde auto waarvoor die mogelijkheid wel bestond.

Zo’n benadeling ontstaat echter niet als de auto in de lidstaat van herkomst wel in aanmerking had kunnen komen voor de restantvoorraadregeling, maar door omstandigheden – zoals een onoplettende fabrikant – de auto niet daarvoor is aangemeld. In zo’n geval is het immers mogelijk geweest – gelijk voor de auto in Nederland – de auto aan te melden voor de restantvoorraadregeling. Binnen Nederland is geen sprake van een benadeling van auto’s die door andere omstandigheden niet zijn aangemeld voor de restantvoorraadregeling. De auto’s in Nederland hebben dezelfde mogelijkheid gehad om te worden aangemeld voor de restantvoorraadregeling als de auto’s die tot de restantvoorraad behoren.

Als ik het goed zie, is gerechtshof Amsterdam van het hiervoor weergegeven kader uitgegaan in de uitspraak van 10 november 2022.82.Dit hof oordeelt namelijk dat de belanghebbende niet heeft gesteld dat de auto’s een datum van eerste toelating hebben tussen 1 september 2018 en 1 september 2019. Dit is van belang voor het vaststellen van de vergelijkingsmaatstaf (zie 7.30):

“4.17 Van de 551 auto’s hebben er 106 een datum van eerste toelating (in een andere EU-lidstaat) die is gelegen tussen 1 september 2017 en 1 september 2018. Ook voor deze auto’s is de CO2-uitstoot op de datum van eerste toelating in de desbetreffende lidstaat vastgesteld aan de hand van het certificaat van overeenstemming. De CO2-uitstoot van deze auto’s is dus vastgesteld conform de NEDC, tenzij het een nieuw type auto betreft waarvoor tussen 1 september 2017 en 1 september 2018 voor het eerst een typegoedkeuring is afgegeven: dan is de CO2-uitstoot vastgesteld conform de WLTP (zie 4.12) en is deze WLTP-waarde voor de heffing van bpm omgerekend naar een NEDC-2-waarde.

Zowel de voor de NEDC-auto’s als de WLTP-auto’s is de bij eerste toelating geregistreerde CO2-uitstootwaarde een vaststaand gegeven, dat niet wijzigt bij export naar Nederland. Bij registratie van deze auto’s in Nederland is derhalve dezelfde CO2-uitstootwaarde als heffingsmaatstaf gehanteerd als voor vergelijkbare auto’s die met dezelfde datum van eerste toelating in Nederland zijn geregistreerd.

Drie van de 551 auto’s (rechtbanknrs. 19/4549, 19/4297 en 19/4290) hebben een datum van eerste toelating (in een andere EU-lidstaat) na 1 september 2018, maar voor 1 september 2019. Uitsluitend voor deze drie auto’s zou de door de rechtbank in haar overwegingen genoemde “restantvoorraadregeling” van artikel 27, lid 1, van Richtlijn 2007/46/EG van belang kunnen zijn, doch alleen als voor die drie auto’s (1) in de lidstaat van eerste toelating geen gebruik is gemaakt van de restantvoorraadregeling en (2) er op de Nederlandse markt voor gebruikte auto’s vergelijkbare auto’s worden aangeboden waarvoor wel gebruik is gemaakt van deze regeling. Belanghebbende dient te stellen, en bij betwisting aannemelijk te maken, dat op het tijdstip van de registratie van de importauto in Nederland gebruikte motorrijtuigen in de handel waren die gelijksoortig zijn aan de importauto en waarvan, op of omstreeks de datum van eerste toelating van de importauto in de desbetreffende EU-lidstaat, in Nederland bpm is geheven op basis van een ‘oude’ NEDC-uitstootwaarde (vgl. mutatis mutandis Hoge Raad 9 april 2021, nr. 20/00708, ECLI:NL:HR:2021:517). Belanghebbende heeft niet aan deze stelplicht voldaan. Het dient er daarom ook voor meergenoemde drie auto’s voor te worden gehouden dat er voor de berekening van de verschuldigde bpm geen andere CO2-uitstootwaarde is gehanteerd dan voor vergelijkbare auto’s die met dezelfde datum van eerste toelating in Nederland zijn geregistreerd.”

Het is aan een belastingplichtige die stelt recht te hebben op een vermindering van bpm, om te stellen en aannemelijk te maken dat sprake is van een schending van art. 110 VWEU.83.Hij moet stellen, en bij betwisting aannemelijk maken, dat – hetgeen hiervoor als uitgangspunt is genomen (7.10) – er een referentieauto is die is getest met NEDC en in technisch opzicht identiek is aan de ingevoerde auto die is getest met WLTP en de referentieauto een lagere vastgestelde CO2-waarde heeft. Met andere woorden: het verschil in CO2-uitstoot moet uitsluitend te herleiden zijn naar het verschil in de gehanteerde testmethode. Bovendien moet hij stellen, en bij betwisting aannemelijk maken, dat de ingevoerde gebruikte auto in de lidstaat van herkomst niet in aanmerking kwam voor de restantvoorraadregeling, maar wel in Nederland hiervoor in aanmerking had kunnen komen. Ik besef dat het voor een belastingplichtige niet eenvoudig zal zijn na te gaan of, als de lidstaat van herkomst voor de beperking van de restantvoorraad heeft gekozen voor optie 1, de restantvoorraad was uitgeput voor een bepaald voertuigtype.

Mocht de belastingplichtige in deze bewijslast slagen, meen ik dat hij – in afwijking van de Wet BPM – voor de heffing van de bpm kan aansluiten bij de CO2-uitstoot als ware die gemeten met de NEDC-methode. Op die manier wordt voorkomen dat de Wet BPM in strijd komt met art. 110 VWEU.84.

Slotsom

Ik kom tot de volgende slotsom.

Volgens jurisprudentie van het Hof van Justitie verzet art. 110 VWEU zich tegen een stelsel van belastingheffing waarbij niet wordt uitgesloten dat een ingevoerde gebruikte auto in bepaalde gevallen onderworpen is aan een hogere belasting dan de belasting die nog rust op de waarde van de gelijksoortige, reeds op het nationale grondgebied geregistreerde auto (de referentieauto). Voor deze zaak is van belang of het bedrag aan bruto-bpm ter zake van de referentieauto lager is dan van de ingevoerde gebruikte auto door de werking van de restantvoorraadregeling. Hiervoor moet komen vast te staan of het verschil in bruto-bpm uitsluitend wordt veroorzaakt door het verschil in toegepaste testmethode (NEDC in plaats van WLTP, omgerekend naar NEDC2).

Staat dit vast, dan kan onder omstandigheden strijd ontstaan met art. 110 VWEU. Hiervoor moet de referentieauto hebben behoord tot de restantvoorraadregeling. In Nederland bestaat die mogelijkheid alleen als het om een bestaand model gaat dat voor 1 juni 2018 is geproduceerd en een certificaat van overeenstemming heeft dat nog tenminste drie maanden geldig is. Bovendien moet de bpm zijn berekend op basis van de CO2-uitstoot naar het NEDC-resultaat, in plaats van het hogere NEDC2-resultaat. Dat kan alleen het geval zijn als de referentieauto een datum van eerste toelating heeft die ligt tussen 1 september 2018 en 1 september 2019. De ingevoerde gebruikte auto wordt benadeeld als de bpm ervan berekend had kunnen worden aan de hand van het NEDC-resultaat als de auto in Nederland was geregistreerd. Die auto (bestaand model) moet daarom ook vóór 1 juni 2018 zijn geproduceerd en een certificaat van overeenstemming hebben die nog tenminste drie maanden geldig is. Bovendien moet die auto ook een datum van eerste toelating hebben die ligt tussen 1 september 2018 en 1 september 2019. Als díe auto in een andere lidstaat niet in aanmerking had kunnen komen voor de restantvoorraadregeling, maar in Nederland wel, is sprake van door art. 110 VWEU verboden indirecte discriminatie. Een neutrale regel (maatstaf van heffing; aansluiten bij Unierechtelijke regeling inzake vaststelling CO2-uitstoot) beïnvloedt dergelijke ingevoerde auto’s op een nadeliger manier dan de referentieauto’s die zich in een vergelijkbare situatie bevinden. Doordat ter zake van die auto’s meer bpm wordt geheven – omdat de auto is getest met de NEDC2-methode en de CO2-uitstoot dus hoger ligt – dan van de referentieauto, wordt de invoer van die auto’s uit andere lidstaten ontmoedigd.

Het antwoord op de tweede prejudiciële vraag dient mijns inziens te luiden dat onder omstandigheden het feit dat de CO2-waarde van de geïmporteerde auto en de nationale referentieauto volgens verschillende meetmethodes is vastgesteld, kan leiden tot strijd met art. 110 VWEU. Daarvoor moet komen vast te staan dat een lager bedrag aan bruto-bpm wordt geheven van de referentieauto in vergelijking met de geïmporteerde auto, hetgeen uitsluitend door de NEDC-testmethode wordt veroorzaakt. Bovendien moet vaststaan dat de geïmporteerde auto in Nederland in de restantvoorraad had kunnen worden opgenomen en in de lidstaat van herkomst niet, en moet de geïmporteerde auto een datum van eerste toelating hebben die ligt tussen 1 september 2018 en 1 september 2019.

Prejudiciële vragen?

Belanghebbende verzoekt de Hoge Raad in haar schriftelijke opmerkingen prejudiciële vragen te stellen aan het Hof van Justitie. Ik zie daar geen aanleiding voor. Anders dan waar belanghebbende in haar opmerkingen vanuit gaat, staat de geldigheid van de omrekenmethode (van WLTP naar NEDC2) als zodanig hier niet ter discussie. Enkel relevant is of deze omrekenmethode leidt tot een hogere CO2-uitstoot en een hoger bedrag aan bpm (een nationale belasting), dan wanneer de auto met NEDC zou zijn getest. Uit de opmerkingen van belanghebbende volgt verder niet dat de overgang van NEDC naar WLTP voor de registratiebelasting in andere lidstaten een rol speelt. Het feit dat die lidstaten een registratiebelasting heffen, is niet voldoende.

Derde prejudiciële vraag

De derde prejudiciële vraag luidt:

“- indien de tweede vraag ontkennend wordt beantwoord: hoe dient de gelijksoortigheid van auto's met volgens verschillende meetmethodes vastgestelde CO2-waarden te worden getoetst, en welke onderbouwing dient belanghebbende daarvoor minimaal te leveren?”

Het hiervoor in 7.65 gegeven antwoord op de tweede prejudiciële vraag houdt in dat de omstandigheid dat de CO2-waarde van de geïmporteerde auto en de nationale referentie-auto volgens verschillende meetmethodes is vastgesteld, op zichzelf genomen niet tot strijd met art. 110 VWEU leidt. Voor dat geval wenst de Rechtbank te vernemen hoe de gelijksoortigheid van auto’s waarvan de CO2-waarde volgens verschillende meetmethode is vastgesteld, moet worden getoetst.

De Rechtbank lijkt tot uitgangspunt te nemen dat de gelijksoortigheid van belang is om de schending van art. 110 VWEU vast te stellen. De Rechtbank overweegt namelijk (voetnoten weggelaten):

“5.9. De rechtbank neemt als uitgangspunt dat belanghebbende aannemelijk moet maken dat sprake is van gelijksoortigheid. Daarbij komt de vraag op wanneer (afdoende) aannemelijk is gemaakt dat sprake is van gelijksoortigheid. In de feitenrechtspraak is de lijn te zien dat enerzijds het bij een gangbaar merk en type auto zonder bijzondere kenmerken niet nodig is dat voor de gelijksoortigheid sprake is van in uitvoering identieke auto's en anderzijds dit in meerdere gevallen juist wel van belang wordt geacht omdat gelijke technische specificaties op zichzelf niet leiden tot de conclusie dat sprake is van gelijksoortigheid. In aanmerking genomen dat het om zeer grote aantallen auto's gaat met dus ook een zeer groot aantal procedures, acht de rechtbank het wenselijk dat een indicatie wordt gegeven van de minimale elementen die een belanghebbende in dit specifieke verband moet aantonen om te kunnen spreken van gelijksoortigheid. Dit zodat de rechtspraktijk duidelijke handvatten heeft voor de verdere afdoening van deze zaken.”

Het antwoord op de tweede prejudiciële vraag houdt in dat voor een eventuele schending van art. 110 VWEU moet komen vast te staan dat de hogere CO2-uitstoot van de ingevoerde auto, en dus het hogere bedrag aan bpm, uitsluitend wordt veroorzaakt door een verschil in de testmethode (7.60). Het verschil in CO2-waarde mag zijn niet terug te voeren op een verschil in kenmerken van de auto, zoals ik in deze zaak tot uitgangspunt heb genomen (7.10). Anders kunnen geen definitieve conclusies over discriminatie worden getrokken. De gelijksoortigheid van auto’s biedt geen uitsluitsel over het antwoord op de vraag of de hogere CO2-uitstoot van de ingevoerde auto uitsluitend wordt veroorzaakt door een verschil in de testmethode (7.8). Het is dus niet nodig voor de beslechting van het geschil om antwoord te geven op de derde prejudiciële vraag.

Ik geef de Hoge Raad in overweging om op de eerste prejudiciële vraag te antwoorden dat in beginsel sprake kan zijn van gelijksoortige auto's indien de CO2-waarde van de geïmporteerde auto en de nationale referentieauto volgens verschillende meetmethodes is vastgesteld en dat het arrest van 3 april 2020 daaraan niet in de weg staat.

Daarnaast geef ik de Hoge Raad in overweging om op de tweede prejudiciële vraag te antwoorden dat onder omstandigheden het feit dat de CO2-waarde van de geïmporteerde auto en de nationale referentieauto volgens verschillende meetmethodes is vastgesteld, kan leiden tot strijd met art. 110 VWEU. Daarvoor moet komen vast te staan dat er een lager bedrag aan bruto-bpm wordt geheven van de referentieauto in vergelijking met de geïmporteerde auto, hetgeen uitsluitend door de NEDC-testmethode wordt veroorzaakt. Bovendien moet vaststaan dat de geïmporteerde auto in Nederland tot de restantvoorraadregeling had kunnen worden opgenomen en in de lidstaat van herkomst niet, en moet de geïmporteerde auto een datum van eerste toelating hebben die ligt tussen 1 september 2018 en 1 september 2019.

Tot slot geef ik de Hoge Raad in overweging om de derde prejudiciële vraag niet te beantwoorden.

De Procureur-Generaal bij de

Hoge Raad der Nederlanden

Advocaat-Generaal