ABRvS, 10-11-2010, nr. 200903989/1/H3

Bij besluit van 12 juli 2007 heeft de minister van Justitie (hierna: de minister) het verzoek van [appellant] om openbaarmaking van een aantal documenten afgewezen.

Bij besluit van 14 november 2007 heeft de staatssecretaris het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 20 april 2009, verzonden op 23 april 2009, heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 3 juni 2009, hoger beroep ingesteld. De gronden ervan zijn aangevuld bij brief van 30 juni 2009.

De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.

[appellant] heeft aanvankelijk geen toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 januari 2010, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. N.C. Blomjous, advocaat te Amsterdam, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. J.P. Heinrich, advocaat te Den Haag, zijn verschenen.

Ter zitting op 11 januari 2010 heeft [appellant] toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb.

Ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek aangehouden.

De Afdeling heeft de zaak opnieuw ter zitting behandeld op 13 september 2010, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. N.C. Blomjous, advocaat te Amsterdam, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. J.P. Heinrich, advocaat te Den Haag, zijn verschenen.

Ingevolge artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM), eerste volzin, heeft bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging een ieder recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld.

Ingevolge artikel 8:29, eerste lid, van de Awb, kunnen partijen die verplicht zijn inlichtingen te geven dan wel stukken over te leggen, indien daarvoor gewichtige redenen zijn, het geven van inlichtingen dan wel het overleggen van stukken weigeren of de rechtbank mededelen dat uitsluitend zij kennis zal mogen nemen van de inlichtingen onderscheidenlijk de stukken.

Ingevolge het derde lid beslist de rechtbank of de in het eerste lid bedoelde weigering onderscheidenlijk de beperking van de kennisneming gerechtvaardigd is.

Ingevolge het vijfde lid, eerste volzin, kan de rechtbank, indien zij heeft beslist dat de beperking van de kennisneming gerechtvaardigd is, slechts met toestemming van de andere partijen mede op de grondslag van die inlichtingen onderscheidenlijk die stukken uitspraak doen.

Ingevolge artikel 1, aanhef en onder f, van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder persoonlijke beleidsopvatting: een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten.

Ingevolge artikel 3, eerste lid, kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.

Ingevolge het vijfde lid wordt een verzoek om informatie ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11.

Ingevolge artikel 10, tweede lid, voor zover thans van belang, blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:

(…)

[appellant] heeft verzocht om openbaarmaking van alle minuten behorend bij de besluiten waarin de minister van Justitie aan vreemdelingen een verblijfsvergunning regulier heeft verleend onder gebruikmaking van zijn discretionaire bevoegdheid.

De staatssecretaris heeft, met verzoek om toepassing van artikel 8:29 van de Awb, aan de rechtbank een a-selecte steekproef van zestig minuten behorend bij voormelde besluiten overgelegd, omdat het verzoek om openbaarmaking betrekking had op naar schatting duizend minuten behorend bij die besluiten en de gevraagde documenten gelijksoortige informatie bevatten. [appellant] heeft geweigerd om de rechtbank toestemming te verlenen als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb.

De rechtbank heeft, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 30 juni 2000, in zaak nr. 199901701/1 (JV 2000/189), overwogen dat de in artikel 8:29, eerste lid, van de Awb neergelegde beperking van het beginsel van "equality of arms" met zodanige waarborgen is omkleed, dat het recht op een eerlijke procesvoering daarmee niet in zijn essentie wordt beperkt. Voorts heeft zij onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 13 augustus 2008, in zaak nr. <a target="_blank" href="http://www.raadvanstate.nl/uitspraken/zoeken_in_uitspraken/zoekresultaat/?verdict_id=30110">200800076/1a> overwogen dat de gevolgen van een weigering toestemming te verlenen als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb, om kennis te nemen van vertrouwelijk overgelegde documenten waarop in het kader van de Wob een beroep wordt gedaan, in beginsel voor rekening komen van degene die toestemming heeft geweigerd. Verder heeft de rechtbank overwogen dat zij zich alleen een afdoende oordeel kan vormen over de weigering de gevraagde documenten openbaar te maken indien zij kennis kan nemen van die documenten.

[appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte zijn beroep op het beginsel van "equality of arms" terzijde heeft geschoven. Volgens hem heeft de rechtbank ten onrechte geen betekenis toegekend aan het feit dat de staatssecretaris slechts een steekproef van zestig minuten heeft overgelegd, en kon het weigeren van toestemming als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb niet anders worden gezien dan als een weigering om de rechtbank uitspraak te laten doen op grondslag van die steekproef. Het beginsel van "equality of arms" mag volgens [appellant] slechts om gewichtige redenen uitzondering lijden. Ter zitting bij de Afdeling van 11 januari 2010 heeft [appellant] te kennen gegeven dat de in zaak nr. 200903988/1/H3 bij de rechtbank overgelegde 34 dossiers tevens dienen te worden beschouwd als overgelegd in deze zaak. Die 34 overgelegde dossiers zijn volgens [appellant] wat betreft vorm en inhoud gelijksoortig aan die documenten waarvan de staatssecretaris de openbaarmaking heeft geweigerd. Daarom waren er geen gewichtige redenen meer om een uitzondering op het beginsel van "equality of arms" te maken, en had de rechtbank, voor zover al met een steekproef kon worden volstaan, uitspraak moeten doen op grondslag van de door hem overgelegde dossiers, aldus [appellant]. Op grondslag van die dossiers had de rechtbank zich volgens hem een oordeel kunnen vormen omtrent de rechtmatigheid van de weigering om de door hem gevraagde documenten openbaar te maken.

Voorts voert hij, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 19 september 2007, in zaak nr. <a target="_blank" href="http://www.raadvanstate.nl/uitspraken/zoeken_in_uitspraken/zoekresultaat/?verdict_id=18241">200608266/1a>, aan dat het beginsel dat de gevolgen van een weigering om de rechtbank uitspraak te laten doen op grondslag van vertrouwelijk overgelegde documenten voor risico komen van de partij die de toestemming heeft geweigerd, niet op deze zaak van toepassing is. Volgens [appellant] volgt uit die uitspraak dat, in geval van gelijksoortige informatie, één document volstaat voor een beoordeling. Hij betoogt dat die situatie in deze zaak aan de orde is.

De Afdeling stelt voorop dat niet op [appellant], maar op de staatssecretaris de in artikel 8:29, eerste lid, van de Awb bedoelde verplichting rust om de betrokken documenten over te leggen en dat de staatssecretaris verantwoordelijk is voor de wijze waarop aan die verplichting wordt voldaan. Die verplichting noch die verantwoordelijkheid kan [appellant] overnemen via het overleggen van de door hem ingebrachte documenten.

Voor de betekenis van dit uitgangspunt in deze zaak is van belang het betoog van de staatssecretaris ter zitting van de Afdeling van 11 januari 2010 dat de door [appellant] overgelegde documenten in die zin selectief zijn dat deze alle betrekking hebben op door het advocatenkantoor Hamerslag&van Haren behandelde zaken en dat bovendien slechts een deel van die documenten - ongeveer twaalf - minuten behelzen die betrekking hebben op aanwending van de discretionaire bevoegdheid van de minister.

De rechtbank heeft derhalve terecht overwogen dat zij voor een adequate behandeling van de zaak in de gelegenheid diende te zijn te beoordelen of de staatssecretaris met het overleggen van zestig documenten aan zijn verplichting heeft voldaan. Bij die beoordeling had de rechtbank gebruik kunnen maken van de door [appellant] overgelegde documenten.

Het betoog van [appellant] dat de rechtbank in strijd heeft gehandeld met het beginsel van "equality of arms" slaagt om die reden evenmin. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 9 januari 2004 in zaak nr. 200306256/2; aangehecht), geeft artikel 8:29 van de Awb voor beroepsprocedures een regeling voor het geheel of gedeeltelijk geheimhouden van inlichtingen of stukken. Het eerste lid houdt een beperking in van het beginsel van de openbaarheid en dat van de "equality of arms". Het artikel bepaalt evenwel, dat deze beperking slechts om "gewichtige redenen" kan worden aangebracht. Het derde lid van artikel 8:29 van de Awb draagt de toetsing van deze beperking in de beroepsprocedure aan de rechter op. De rechtbank heeft terecht besloten dat, nu het in deze zaak draait om de vraag of stukken openbaar moeten worden gemaakt, en aan de zin van de beroepsprocedure afbreuk zou worden gedaan indien [appellant] lopende deze procedure kennis zou nemen van de documenten die de inzet daarvan vormen, sprake is van gewichtige redenen die de beperking van die kennisneming rechtvaardigen. Geen grond bestaat voor het oordeel dat in deze zaak geen gewichtige redenen aanwezig zouden zijn om kennisname door [appellant] van de vertrouwelijk overgelegde documenten te beperken, omdat hij dossiers heeft overgelegd op grondslag waarvan de rechtbank uitspraak zou kunnen doen.

Het beroep van [appellant] op de uitspraak van de Afdeling van 19 september 2007 berust op een onjuiste lezing daarvan. In die zaak was door het bestuursorgaan dat openbaarmaking had geweigerd met het verzoek om toepassing van artikel 8:29 van de Awb een exemplaar overgelegd van één van de documenten waarvan de openbaarmaking was geweigerd. Tevens had de wederpartij in die zaak toestemming, als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb verleend aan de Afdeling om op grondslag van het vertrouwelijk overgelegde document uitspraak te doen. De Afdeling kon zich aldus in die zaak op grondslag van een document waarvan de openbaarmaking was geweigerd een oordeel vormen over de vraag of die weigering terecht was.

Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling (onder meer de uitspraak van 4 augustus 2004 in zaak nr. <a target="_blank" href="http://www.raadvanstate.nl/uitspraken/zoeken_in_uitspraken/zoekresultaat/?verdict_id=8077">200301656/1a>), volgt dat de gevolgen van het weigeren van toestemming als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb, in beginsel komen voor degene die de toestemming heeft geweigerd. De rechtbank heeft, gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, in hetgeen [appellant] heeft aangevoerd terecht geen grond gezien om een uitzondering te maken op dit beginsel. Het betoog faalt.

De staatssecretaris heeft bij brief van 18 september 2009, met verzoek om toepassing van artikel 8:29 van de Awb, aan de Afdeling vooralsnog een a-selecte steekproef van een zestigtal minuten behorend bij voormelde besluiten overgelegd, omdat het verzoek om openbaarmaking betrekking had op naar schatting duizend minuten behorend bij die besluiten en de gevraagde documenten naar hun aard gelijksoortige informatie bevatten. [appellant] betoogt dat de staatssecretaris de mededeling als bedoeld in artikel 8:29, eerste lid, van de Awb, te laat heeft ingediend, omdat op dat moment het ontbreken van een dergelijke mededeling al onderwerp van geschil vormde. Hij betoogt voorts dat voor de procesregeling geen wettelijke basis bestaat, en dat deze slechts is opgenomen in een brochure en op de website van de Afdeling is geplaatst. Zonder mededeling als bedoeld in artikel 8:29, eerste lid, van de Awb kan niet op grond van artikel 12, derde lid, van de procesregeling worden gehandeld alsof een dergelijke mededeling is gedaan. Die bepaling is namelijk in strijd met artikel 8:29 van de Awb. Voorts is volgens [appellant] artikel 12, derde lid, van de procesregeling in strijd met artikel 6, eerste lid, van het EVRM, omdat op deze wijze van een democratisch tot stand gekomen wet wordt afgeweken door middel van een zonder bevoegdheid door onder meer de Afdeling opgestelde regeling. [appellant] betoogt dat hij daarom de beschikking moet krijgen over alle door de staatssecretaris overgelegde stukken.

De Afdeling volgt [appellant] niet in zijn betoog dat artikel 12, derde lid, van de procesregeling in strijd is met artikel 8:29 van de Awb. Aan de zin van behandeling van een geding inzake de weigering van een bestuursorgaan bepaalde documenten openbaar te maken, waarvan krachtens artikel 3 van de Wob om openbaarmaking is verzocht, zou afbreuk worden gedaan wanneer de verzoekende partij tijdens de procedure de beschikking zou krijgen over die documenten. Derhalve is beperkte kennisneming als regel gerechtvaardigd. Om die reden is in artikel 12, derde lid, van de procesregeling om praktische redenen bepaald dat in dergelijke zaken steeds wordt gehandeld alsof een mededeling als bedoeld in artikel 8:29, eerste lid, van de Awb is gedaan en de Afdeling heeft beslist dat de beperking van de kennisneming gerechtvaardigd is. Omdat de procesregeling is vastgesteld bij besluit, en bekendgemaakt in de Staatscourant van 23 december 2005, nr. 250, mocht de staatssecretaris er vanuit gaan dat de Afdeling deze handelwijze zou hanteren.

Anders dan de staatssecretaris ter zitting van de Afdeling van 13 september 2010 heeft betoogd, is de omvang van het geding in hoger beroep niet beperkt tot de vraag of de rechtbank terecht de gevolgen van het weigeren van toestemming als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb voor risico en rekening van [appellant] heeft gelaten en de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat zij geen uitspraak kon doen slechts op basis van de door [appellant] overgelegde stukken. Uit onder meer de uitspraak van de Afdeling van 11 februari 2004 in zaak nr. <a target="_blank" href="http://www.raadvanstate.nl/uitspraken/zoeken_in_uitspraken/zoekresultaat/?verdict_id=6450">200303449/1a> volgt impliciet dat wanneer in beroep is geweigerd aan de rechtbank toestemming te verlenen als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb maar die toestemming in hoger beroep wel aan de Afdeling wordt verleend, de Afdeling uitspraak doet op grond van de stukken die met een beroep op artikel 8:29 van de Awb zijn overgelegd en het geschil in hoger beroep derhalve ook omvat de weigering van een bestuursorgaan de gevraagde documenten openbaar te maken. Uit de uitspraak van 4 augustus 1998 in zaak nr. H01.97.0362; (AB 1998, 421) volgt dat die toestemming ook ter zitting kan worden verleend. Nu [appellant] ter zitting van de Afdeling van 11 januari 2010 toestemming heeft verleend aan de Afdeling om kennis te nemen van de stukken die de staatssecretaris heeft geweigerd openbaar te maken, staat tevens ter toets of die weigering terecht is.

[appellant] betoogt dat de staatssecretaris ten onrechte heeft geweigerd de door hem gevraagde minuten openbaar te maken vanwege het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van de vreemdelingen op wie de minuten betrekking hebben. Omdat hij akkoord gaat met anonimisering van de gevraagde minuten weegt het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer minder zwaar dan het belang van openbaarmaking, aldus [appellant]. Volgens hem heeft de staatssecretaris daarom ten onrechte met een beroep op het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer de gevraagde documenten ook niet gedeeltelijk openbaar gemaakt. Voorts heeft de staatssecretaris niet gemotiveerd hoe dat belang zich verhoudt tot het belang van openbaarmaking, aldus [appellant].

[appellant] bestrijdt voorts het standpunt van de staatssecretaris dat, indien op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob van de door hem gevraagde minuten slechts onderdelen openbaar zouden worden gemaakt, een vertekend en onjuist beeld zou ontstaan van het verlenen door de minister van verblijfsvergunningen regulier onder gebruikmaking van zijn discretionaire bevoegdheid. Volgens [appellant] is het ontstaan van een onjuist beeld geen wettelijke weigeringsgrond en moet dat voor risico komen van degene die de openbaar gemaakte informatie gebruikt. Ook heeft de staatssecretaris zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat hij mocht weigeren de gevraagde minuten openbaar te maken omdat het anonimiseren ervan onevenredig bezwarend is. Volgens [appellant] stelt de staatssecretaris zich dan ook ten onrechte op het standpunt dat hij mocht weigeren de gevraagde minuten openbaar te maken omdat hij door openbaarmaking onevenredig zou worden benadeeld.

[appellant] betoogt verder dat in het bestreden besluit het beroep op artikel 11, eerste lid, van de Wob niet is gemotiveerd en dat hieruit volgt dat de staatssecretaris zich niet meer op de in die bepaling vervatte weigeringsgrond beroept. Dat is volgens [appellant] terecht omdat de minister altijd heeft gesteld dat geen beleid ten grondslag ligt aan het verlenen van een verblijfsvergunning regulier onder gebruikmaking van zijn discretionaire bevoegdheid. In de gevraagde minuten kunnen daarom ook geen persoonlijke beleidsopvattingen zijn vervat.

Ter zitting van de Afdeling van 13 september 2010 heeft [appellant] aan de hand van een door hem overgelegde minuut te kennen gegeven welke informatie doorgaans in de minuten staat waarvan hij om openbaarmaking heeft verzocht, en welke informatie volgens hem in ieder geval openbaar kan worden gemaakt.

De staatssecretaris heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat bepaalde gegevens die in de gevraagde documenten staan, niet openbaar gemaakt kunnen worden, omdat die gegevens tot personen te herleiden zijn.

De staatssecretaris kan in dit standpunt worden gevolgd voor zover het betreft unieke details binnen het geheel van omstandigheden waarin de vreemdelingen waarop de minuten betrekking hebben, verkeren of hebben verkeerd. Echter, waar het betreft omstandigheden die zich in vergelijkbare vorm ook in andere zaken voordoen of die in algemene termen omschreven worden, heeft de staatssecretaris onvoldoende inzichtelijk gemaakt hoe na anonimisering het openbaar maken daarvan kan leiden tot identificatie van de betrokken vreemdelingen. Daarbij is van belang dat het verzoek van [appellant] ziet op een groot aantal documenten waarin, naar de staatssecretaris zelf stelt, in relevante mate gelijksoortige informatie is vervat.

Anders dan [appellant] betoogt, beroept de staatssecretaris zich wel op artikel 11, eerste lid, van de Wob. Daarnaast faalt het betoog van [appellant] dat in de door hem gevraagde minuten geen op de zaak toegespitste persoonlijke beleidsopvattingen zijn vervat, nu in die documenten een opvatting wordt gegeven of een voorstel wordt gedaan over een bestuurlijke aangelegenheid, te weten het al dan niet verlenen van een verblijfsvergunning aan de betrokken vreemdeling door de minister onder gebruikmaking van zijn discretionaire bevoegdheid.

Artikel 11, eerste lid, van de Wob biedt echter geen grond voor het standpunt van de staatssecretaris dat openbaarmaking van de gevraagde documenten geheel geweigerd moet worden. Dat bij het opstellen van een minuut een selectie wordt gemaakt van feiten uit het dossier van de betreffende vreemdeling doet er niet aan af dat het feiten zijn, waaronder feiten inzake de procedures die de vreemdelingen hebben doorlopen en de uitkomsten daarvan. De staatssecretaris heeft niet inzichtelijk gemaakt waarom hij van oordeel is dat de feiten en persoonlijke beleidsopvattingen niet van elkaar gescheiden kunnen worden. Bovendien ontbreekt een uiteenzetting waarom de persoonlijke beleidsopvattingen in zo'n minuut niet ingevolge artikel 11, tweede lid, van de Wob openbaar kunnen worden gemaakt in niet tot de persoon herleidbare vorm.

Het betoog van [appellant] dat de staatssecretaris ten onrechte heeft geweigerd de door hem gevraagde documenten openbaar te maken omdat daaruit een vertekend en onjuist beeld zou ontstaan van het door de minister aan vreemdelingen verlenen van een verblijfsvergunning regulier onder gebruikmaking van zijn discretionaire bevoegdheid, is terecht voorgedragen. Zo uit de gedeelten waarvan openbaarmaking niet kan worden geweigerd, een onjuist beeld daarvan ontstaat, valt niet in te zien dat er niet op kan worden gewezen dat het gaat om gedeeltelijke openbaarmaking en dat andere factoren, die vervat zijn in die delen van de minuten waarvan openbaarmaking wordt geweigerd, eveneens een rol hebben gespeeld in het door de minister aan vreemdelingen verlenen van een verblijfsvergunning regulier onder gebruikmaking van zijn discretionaire bevoegdheid.

[appellant] betoogt evenzeer terecht dat de staatssecretaris zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat hij mocht weigeren de gevraagde minuten openbaar te maken omdat het anonimiseren ervan onevenredig bezwarend is. Dat het anonimiseren van documenten veel tijd vergt, kan niet worden aangevoerd als reden om openbaarmaking te weigeren, nu slechts op grond van de in de artikelen 10 en 11 van de Wob genoemde gronden mag worden geweigerd documenten openbaar te maken.

Ter zitting van de Afdeling van 13 september 2010 heeft de staatssecretaris zijn standpunt dat hij door openbaarmaking onevenredig zal worden benadeeld ingetrokken. Het betoog van [appellant] over deze weigeringsgrond behoeft daarom geen bespreking.

Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Het besluit van de staatssecretaris van 14 november 2007 komt wegens strijd met de artikelen 10, tweede lid, aanhef en onder e en g, en 11 van de Wob voor vernietiging in aanmerking.

De minister voor Immigratie en Asiel dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin: