HR, 20-12-2013, nr. 12/04148

De Landinrichtingscommissie stelt zich op het standpunt dat tegen het tussenvonnis van 30 maart 2011 geen cassatieberoep openstaat, zodat [eiser] in zijn cassatieberoep in zoverre niet-ontvankelijk moet worden verklaard.

Daartoe wijst zij erop dat ingevolge art. 217 lid 2 Liw tegen “de uitspraak van de rechtbank” behalve cassatie geen rechtsmiddel openstaat. Zij betoogt dat, gelet op lid 1 van deze bepaling, onder “de uitspraak van de rechtbank” dient te worden verstaan de uitspraak waarbij de LGR wordt gesloten, hetgeen volgens haar in dit geval bij het eindvonnis is geschied.7.

Dit betoog kan naar mijn mening niet worden gevolgd.8.Daargelaten dat in het onderhavige eindvonnis de LGR niet wordt gesloten, wordt met “de uitspraak” in art. 217 lid 2 Liw m.i. niet verwezen naar de in lid 1 van die bepaling bedoelde (beschikking tot) sluiting van de LGR, maar naar de uitspraak van de rechtbank omtrent een “geschil betreffende de lijst der geldelijke regelingen” op de voet van art. 216, aanhef en sub c, jo 185 lid 3 Liw, ofwel – kort gezegd – de uitspraak op een bezwaar. Men vergelijke art. 181 lid 2 Liw, dat cassatie openstelt van “de uitspraak”, zijnde de uitspraak van de rechtbank in een geschil betreffende de lijst van rechthebbenden op de voet van art. 181 lid 1 Liw.9.Aan de tekst van art. 217 Liw zijn dan ook geen dwingende argumenten te ontlenen voor het uitsluiten van cassatie van een zuiver tussenvonnis.

Aan te nemen valt dat de in art. 216, aanhef en sub c, jo 185 lid 3 Liw bedoelde en binnen dertig dagen na de mondelinge behandeling te geven “uitspraak” zich kan beperken tot een interlocutoire beslissing. Met de Landinrichtingscommissie10.meen ik evenwel dat er goede gronden zijn om aan te nemen dat onder “de uitspraak” waarvan cassatieberoep is opengesteld op de voet van art. 217 lid 2 Liw uitsluitend dient te worden verstaan het eindvonnis, waarin de rechtbank door een uitdrukkelijk dictum een einde maakt aan het geschil betreffende de LGR. Hiervoor pleit dat de Liw-procedure een aantal kenmerken gemeen heeft met de Onteigeningswet en andere wetten op het gebied van ruimtelijke ordening en waterstaat, waarvan de gemeenschappelijke ratio is: het zonder oponthoud verwezenlijken van het beoogde maatschappelijke doel, ofwel de snelheid waarmee de procedure tot een einde moet worden gebracht. In dat verband is het vaste rechtspraak dat in het onteigeningsrecht alleen beroep in cassatie openstaat tegen het eindvonnis. Voorts teken ik aan dat in de Liw een algemene verwijzing naar de bepalingen van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering ontbreekt, in welk commune procesrecht de mogelijkheid van een rechtsmiddel tegen een tussenvonnis wordt verondersteld en het aan het procesbeleid van de rechter is overgelaten te bepalen op welk tijdstip in de procedure dat rechtsmiddel kan worden aangewend: terstond of pas tegelijk met het beroep tegen het eindvonnis. De analogie met het onteigeningsrecht brengt mee dat tegen een zuiver tussenvonnis in een geschil betreffende de LGR, zoals in dit geval het tussenvonnis van 30 maart 2011, geen cassatieberoep openstaat.

Een analoge toepassing van de onteigeningsrechtspraak brengt dan tevens met zich dat de niet-ontvankelijkheid van het cassatieberoep tegen het tussenvonnis inzake de LGR niet in de weg staat aan een beoordeling van de middelen voor zover daarin – zoals in casu het geval zal blijken te zijn – geklaagd wordt over in het tussenvonnis vervatte oordelen van de rechtbank die in het eindvonnis overgenomen en aan de daarin gegeven uitspraak ten grondslag gelegd zijn.

Inleiding; toepasselijke regelingen11.

Art. 210 lid 3 Liw bepaalt dat bij regeling van de Minister nadere regels worden gesteld over de wijze waarop de tweede schatting als bedoeld in Titel 9 Liw wordt verricht. In de ter uitvoering van die bepaling bij besluit van 22 juni 2004 (Stcrt. 2004, nr. 118, p. 24) vastgestelde ‘Regeling herverkaveling’ is onder meer het volgende bepaald:

“Artikel 23

1. Bij de lijst der geldelijke regelingen kunnen verrekenposten worden opgenomen tussen hetzij de bij het plan van toedeling betrokken eigenaren onderling hetzij de gezamenlijkheid van eigenaren en de individuele eigenaar, die betrokken is bij het plan van toedeling.

2. De verrekenposten, bedoeld in het eerste lid, kunnen betreffen:

(…)

b. de regeling en opheffing van beperkte rechten, huren, lasten en renten, bedoeld in artikel 160, eerste lid, van de wet;

c. de vestiging van beperkte rechten, bedoeld in artikel 160, tweede lid, van de wet;

(…)”

In art. 25 van de Regeling herverkaveling is voorts bepaald dat de Minister per blok nadere regels vaststelt voor de tweede schatting overeenkomstig het bij de Regeling opgenomen model.12.Ter uitvoering van die bepaling heeft de Minister bij besluit van 2 april 2008 (Stcrt. 2008, nr. 70 p. 11) vastgesteld de ‘Nadere regels per blok betreffende de tweede schatting voor de ruilverkaveling ‘Doniawerstal’’ (opgenomen als Bijlage 2yy bij de Regeling Herverkaveling). In die Nadere regels is onder meer bepaald:

“D. (Verrekenposten)

De verrekenposten, bedoeld in artikel 23, eerste lid, van de regeling, worden als volgt geschat:

(…)

c. het opheffen van erfdienstbaarheden op € 1.250,-, € 2.500,-, € 3.750,-, € 5.000,-, € 7.500,-, € 10.000,-, € 12.500 of € 15.000,- per geval.

Het bedrag voor vestigen van erfdienstbaarheden wordt verkregen door de hierboven genoemde bedragen te vermenigvuldigen met een factor 2;

(…)”

In deze nadere regeling zoals zij is gepubliceerd wordt niet aangegeven bij welke gevallen de respectieve bedragen horen.

In haar schriftelijke toelichting verwijst de Landinrichtingscommissie naar de ‘Aanwijzingen en gegevens behorende bij de vaststelling van nadere regels per blok betreffende de tweede schatting, als bedoeld in artikel 210 Liw’ (“de Aanwijzingen”).13.Op p. 8-9 van de Aanwijzingen is het volgende vermeld:

“D. Verrekenposten

(…)

De verrekenposten worden als volgt toegepast:

(…)

f. Erfdienstbaarheden

Opheffen van erfdienstbaarheden en vestigen van erfdienstbaarheden

Indien een erfdienstbaarheid over een erf, behorende bij een bedrijfsgebouw of woning, of over land is opgeheven, vindt een verrekening plaats met de gezamenlijk rechthebbenden.

Bij vestiging van erfdienstbaarheden of bij handhaving van een bestaande, waarbij de eigenaar van het dienende erf nieuw is, vindt eveneens verrekening plaats.

De indeling is in 8 klasssen (1 t/m 8) oplopend van kavels met een relatief gering bezwaar van overpad tot kavels met een groot bezwaar van overpad. Bij de bepaling van het schattingsbedrag is de zwaarte van de erfdienstbaarheid bepalend. Die zwaarte wordt op haar beurt weer bepaald door de intensiteit van het gebruik en de ligging van de erfdienstbaarheid (over grond of over het erf langs de woning). In het overzicht (blz. 10) met de bijbehorende klassenindeling is per klasse aangegeven welke situatie van toepassing is. In de kolom (links) onder het genoemde overzicht zijn de bedragen vermeld.

Het verrekenbedrag (bij opheffing) wordt in rekening gebracht bij het dienende erf. Onder een dienend erf dient te worden verstaan de kavel waarop de erfdienstbaarheid was gevestigd.

De bedragen die gelden voor opheffing worden in geval van vestiging vermenigvuldigd met de factor 2. In het laatste geval is de eigenaar van het dienende erf ontvanger van het verrekenbedrag. (…)”

Op p. 10 van de Aanwijzingen is een figuur met een schematische weergave van de acht verschillende situaties opgenomen. Tevens is daar een tabel met de bij die acht situaties behorende bedragen vermeld, ter zake van vestiging oplopend van € 2.500 tot € 30.000.

Onderdeel van de processtukken is de brochure “Informatieblad Lijst der Geldelijke Regelingen Doniawerstal”.14.

Hoofdstuk 3 bevat een toelichting op de verrekenposten. Deze luidt voor zover hier van belang (p. 17):

“3.1 Verrekenpost erfdienstbaarheden.

Als een recht van overpad/erfdienstbaarheid over een erf, behorende bij een gebouw is opgeheven of gevestigd, vindt afhankelijk van de situatie een verrekening plaats tussen de betrokken eigenaren, dan wel met de gezamenlijke rechthebbenden.

(…) Voor het vaststellen van de hoogte van de bedragen is de in onderstaande tabel en bijbehorende figuur 1 (…) gehanteerde systematiek gevolgd:

Deze tabel en de bijbehorende figuur op p. 16-17 van de informatiebrochure komen overeen met de tabel en bijbehorende figuur als vermeld op p. 10 van de Aanwijzingen.

De brochure (p. 24-25) bevat voorts als Bijlage 1 de Nadere regels betreffende de tweede schatting als gepubliceerd op 10 april 2008, Stcrt. nr. 70.

Bespreking van de klachten

Het middel valt uiteen in twee klachten (onder de opschriften “Verzwaring erfdienstbaarheid” en “Opgespoten land”), door mij hierna aangeduid als de onderdelen 1 en 2.

Onderdeel 1 is gericht tegen het oordeel van de rechtbank dat de in het informatieblad gehanteerde klasse-indeling impliceert dat “indien de ruilverkaveling leidt tot een erfdienstbaarheid ten behoeve van een grotere hoeveelheid land (die binnen dezelfde klasse blijft) dan in de inbreng, deze omstandigheid geen vergoedingsaanspraak geeft voor de eigenaar van het dienend erf ” (rov. 5 van het tussenvonnis, bevestigd in het eindvonnis).

Volgens de primaire klacht is voormeld oordeel onjuist indien en voor zover de rechtbank de opvatting is toegedaan dat het ontstaan van de uitgebreide erfdienstbaarheid niet berust op vestiging. Daartoe wordt betoogd dat de verzwaring van de erfdienstbaarheid de facto moet worden beschouwd als de vestiging van een nieuwe, aanvullende erfdienstbaarheid. Op deze vestiging zijn eenvoudigweg de rekenregels als vermeld op p. 17 van het informatieblad van toepassing. Uit de stellingen waarnaar wordt verwezen15.in verband met de tekst van het bezwaarschrift16.leid ik af dat het onderdeel betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat sprake is van vestiging van een (aanvullende) erfdienstbaarheid ten behoeve van een achterland van 8,5 hectare, waaraan [eiser] een aanspraak op (vestigings)vergoeding ontleent.

Bij de herverkaveling kunnen erfdienstbaarheden worden geregeld (dat wil zeggen: vervangen door nieuwe) of opgeheven (art. 160 lid 1 Liw). Ook kunnen nieuwe erfdienstbaarheden worden gevestigd (art. 160 lid 2 Liw).17.De regeling van de financiële gevolgen van de opheffing, wijziging of vestiging wordt in de LGR opgenomen (art. 212 lid 1, onder onder c-3º Liw).18.In het licht van deze wettelijke driedeling geeft de rechtbank geen blijk van een onjuiste rechtsopvatting door verzwaring van een voor de ruilverkaveling reeds bestaande erfdienstbaarheid niet aan te merken als een zelfstandige vestiging van een nieuwe, aanvullende erfdienstbaarheid.19.

De primaire klacht faalt derhalve.

Subsidiair wordt geklaagd dat ook indien de verzwaring niet als de zelfstandige vestiging van een nieuwe erfdienstdienstbaarheid kan worden aangemerkt, de door de rechtbank aan de rekenregels in het informatieblad gegeven uitleg onjuist is. Waar op grond van die rekenregels een vergoedingsaanspraak bestaat indien een erfdienstbaarheid met een achterland van meer dan 5 hectare wordt gevestigd, dienen deze regels volgens de klacht redelijkerwijs aldus te worden uitgelegd dat bij een (niet expliciet geregelde) verzwaring van een bestaande erfdienstbaarheid met 8,5 hectare evenzeer een vergoedingsaanspraak bestaat. De klacht wordt aldus toegelicht (s.t. onder 17) dat een andere opvatting zou leiden tot een niet te rechtvaardigen onderscheid: de eigenaar van een reeds met een erfdienstbaarheid belast erf zou bij verzwaring geen aanspraak op vergoeding hebben, terwijl de eigenaar van een nog niet met een erfdienstbaarheid belast erf bij vestiging van een nieuwe erfdienstbaarheid voor een nadeel van dezelfde omvang wel compensatie ontvangt.

De subsidiaire rechtsklacht doet de vraag rijzen of “de rekenregels uit het informatieblad” kunnen worden aangemerkt als recht in de zin van art. 79 RO. Het gaat hierbij klaarblijkelijk om een voor het publiek bestemde (vereenvoudigde) weergave van de Aanwijzingen voor de tweede schatting zoals die naar eigen zeggen van de Landinrichtingscommissie door haar zijn vastgesteld ter uitwerking van de door de Minister vastgestelde Nadere regels.20.

Volgens vaste rechtspraak van Uw Raad worden onder ‘recht’ in de zin van art. 79 RO, naast algemeen verbindende voorschriften, mede begrepen

“door een bestuursorgaan binnen zijn bestuursbevoegdheid vastgestelde en behoorlijk bekendgemaakte regels omtrent de uitoefening van zijn beleid, die weliswaar niet kunnen gelden als algemeen verbindende voorschriften omdat zij niet krachtens enige wetgevende bevoegdheid zijn gegeven, maar die het bestuursorgaan wel op grond van enig algemeen beginsel van behoorlijk bestuur binden, en die zich naar inhoud en strekking ertoe lenen jegens de bij de desbetreffende regeling betrokkenen als rechtsregels te worden toegepast. (…)

Als behoorlijke bekendmaking in de hier bedoelde zin kan gelden de plaatsing in de Staatscourant of in een ander vanwege de overheid algemeen verkrijgbaar gesteld publicatieblad, dan wel een andere door of met goedvinden van de overheid gedane bekendmaking op zodanige wijze dat verzekerd is dat de regels voor de betrokkenen kenbaar en toegankelijk zijn.”21.

De Landinrichtingscommissie moet worden gekarakteriseerd als een met wettelijke bestuursbevoegdheden uitgerust zelfstandig bestuursorgaan.22.De in het informatieblad weergegeven Aanwijzingen kunnen worden aangemerkt als regels omtrent de uitoefening van de bevoegdheden van de Landinrichtingscommissie in het kader van de tweede schatting en het opmaken van de lijst der geldelijke regelingen (art. 210 en 211 Liw) die zich naar inhoud en strekking ertoe lenen jegens de bij de ruilverkaveling betrokkenen als rechtsregels te worden toegepast.

Volgens Uw Raad kan aan het vereiste van een behoorlijke bekendmaking23.onder meer worden voldaan door middel van een door de overheid uitgegeven brochure.24.In dit geval vermeldt het “Informatieblad Lijst der Geldelijke Regelingen” (p. 28) dat het gaat om een uitgave van augustus 2008 onder verantwoordelijkheid van de Landinrichtingscommissie. Het informatieblad is gericht aan de belanghebbenden bij de ruilverkaveling (p. 5). Hoewel de wijze van verspreiding niet door partijen is toegelicht, kan uit het informatieblad worden afgeleid dat deze is geschied door toezending.25.

Gelet op het voorgaande voldoet het informatieblad naar mijn mening aan de bekendmakingseis en kan hetgeen daarin is vermeld over de verrekenpost erfdienstbaarheden (p. 16/17) worden aangemerkt als recht in de zin van art. 79 RO.

De tot ‘de rekenregels’ behorende klasse-indeling brengt mee dat bij belasting van het dienend erf (huis/erf) met een erfdienstbaarheid ter ontsluiting van een heersend erf (land) onderscheiden wordt al naar gelang het heersend erf kleiner dan wel groter is dan 5 hectare (klasse 5 resp. 6). De klasse-indeling impliceert dat erfdienstbaarheden binnen een bepaalde klasse geacht worden even bezwarend te zijn, ongeacht het aantal te ontsluiten hectaren. Deze klasse-indeling als zodanig is in cassatie niet bestreden.

In de literatuur en rechtspraak wordt aangenomen dat uitsluitend plaats is voor een vergoeding wanneer door de opheffing, wijziging of vestiging van een erfdienstbaarheid schade ontstaat.26.Dat brengt met zich dat bij de beoordeling van een vergoedingsaanspraak de toedeling niet los kan worden gezien van de inbreng. In dat licht heeft de rechtbank de ‘rekenregels’ terecht aldus uitgelegd dat in geval van een inbreng en een toedeling in dezelfde klasse – binnen welke klasse elke erfdienstbaarheid geacht wordt even belastend te zijn – bij afwezigheid van schade geen vergoedingsaanspraak bestaat. Bij een uitleg als deze, waarin een vergelijking plaatsvindt tussen de inbreng en de toedeling, vindt de in het onderdeel bedoelde ongelijke behandeling van nieuwe en gewijzigde (verzwaarde) erfdienstbaarheden niet plaats.

Ook de subsidiaire klacht treft derhalve geen doel.

Onderdeel 2 is gericht tegen de ongegrondverklaring van het bezwaar betreffende het opgespoten land op grond van de overweging dat “(g)eoordeeld moet worden dat de Landinrichtingscommissie daarmee in voldoende mate aan de bezwaren van [eiser] tegemoet gekomen is” (rov. 7 van het tussenvonnis, bevestigd in het eindvonnis). Ter inleiding benadrukt het middelonderdeel dat de aanbeveling van de door de Landinrichtingscommissie ingeschakelde deskundige Alterra luidt “het verbeteren van drainage en het mengwoelen of spitten tot ca. 40 cm – mv.”, dat eerder de door [eiser] ingeschakelde deskundige Aequator heeft aanbevolen om over te gaan tot “bodemverbetering”, en dat in de pleitnota d.d. 28 januari 2011 namens [eiser] (p. 5/6) erop is gewezen dat beide deskundigen adviseren om over te gaan tot grondverbeteringswerkzaamheden.

De primaire klacht luidt dat het bestreden oordeel onjuist is voor zover de rechtbank zich geen rekenschap ervan heeft gegeven dat [eiser] ingevolge art. 148 Liw (in beginsel) aanspraak heeft op een toedeling die (min of meer) gelijkwaardig is aan de inbreng.27.Nu het opgespoten land zou moeten worden verbeterd om tot zodanige gelijkwaardigheid te geraken, heeft [eiser] volgens de klacht (in beginsel) recht op de daartoe vereiste maatregelen.

Ingevolge art. 148 Liw heeft iedere eigenaar recht op onroerend goed “van gelijke hoedanigheid en gebruiksbestemming” als te zijnen aanzien in het blok is opgenomen, voor zover het belang van de landinrichting zich hiertegen niet verzet.28.In rov. 7 van het tussenvonnis ligt besloten dat naar het oordeel van de rechtbank aan deze norm is voldaan. De eerste klacht faalt daarom.

Subsidiair wordt geklaagd dat de motivering van het oordeel dat “daarmee” voldoende aan de bezwaren van [eiser] is tegemoetgekomen tekortschiet in het licht van de hiervoor genoemde deskundigenadviezen en essentiële stelling van [eiser]. Indien de rechtbank met ‘daarmee’ terugverwijst naar de opvatting van de Landinrichtingscommissie dat grondverbetering verspilling van teelaardelaag is, laat de rechtbank volgens de klacht ten onrechte en onbegrijpelijk in het midden waarom (anders dan de door partijen aangezochte deskundigen kennelijk van oordeel zijn) grondverbetering verspilling van teelaardelaag is. Indien ‘daarmee’ terugslaat op de bereidheid om 50% van de drainagekosten te betalen, is dat een onbegrijpelijke motivering voor het verwerpen van het bezwaar nu niet duidelijk wordt gemaakt waarom met een bijdrage (en waarom 50%) kan worden volstaan terwijl de deskundigen (ook) grondverbeteringswerkzaamheden adviseren, aldus de klacht.

Anders dan de subsidiaire klacht lijkt te veronderstellen, brengt het gegeven dat zowel Alterra als Aequator maatregelen tot verbetering van ‘het opgespoten land’ aanbeveelt (welke aanbevelingen overigens onderling verschillen29.) nog niet mee dat krachtens art. 148 Liw de kosten daarvan als verrekenpost in de LGR dienen te worden opgenomen; daartoe is vereist dat de maatregelen een negatief verschil ten opzichte van de inbreng goedmaken.30.In het bestreden oordeel constateert de rechtbank dat de aan de toedeling ten grondslag liggende waardering van het betrokken perceel volgens het stelsel van classificatie op 15 c.q. 16 punten door Alterra als juist is beoordeeld31., waarmee Alterra de stelling van de Landinrichtingscommissie bevestigt dat toedeling en inbreng ruwweg met elkaar vergelijkbaar zijn.32.In aanmerking nemende dat de teelaardelaag een dikte heeft van slechts 15 cm. volgt de rechtbank het standpunt van de Landinrichtingscommissie dat het spitten of ploegen van deze laag leidt tot de verspilling daarvan. In licht van deze feitelijke oordelen en het partijdebat in eerste aanleg33.getuigt niet van een onjuiste rechtsopvatting en is voldoende begrijpelijk gemotiveerd het oordeel van de rechtbank dat met een bijdrage aan de kosten van de aanbevolen drainage door verhoging van de post ‘drainage’ in het kader van kavelaanvaarding met 50% (‘daarmee’) voldoende aan de bezwaren van [eiser] is tegemoetgekomen.34.De subsidiaire klacht faalt eveneens.35.

De conclusie strekt tot

De Procureur-Generaal bij de

Hoge Raad der Nederlanden

A-G