HvJ EU, 16-07-2015, nr. C-21/14 P

In artikel 2 van de antidumpingovereenkomst, ‘Vaststelling van dumping’, is het volgende bepaald:

Ten tijde van de feiten van het hoofdgeding waren de bepalingen voor de vaststelling van antidumpingmaatregelen door de Europese Unie opgenomen in verordening (EG) nr. 384/96 van de Raad van 22 december 1995 betreffende beschermende maatregelen tegen invoer met dumping uit landen die geen lid zijn van de Europese Gemeenschap (PB 1996, L 56, blz. 1), zoals laatstelijk gewijzigd bij verordening (EG) nr. 2117/2005 van de Raad van 21 december 2005 (PB L 340, blz. 17; hierna: ‘basisverordening’). De basisverordening is ingetrokken bij verordening (EG) nr. 1225/2009 van de Raad van 30 november 2009 betreffende beschermende maatregelen tegen invoer met dumping uit landen die geen lid zijn van de Europese Gemeenschap (PB L 343, blz. 51).

De overwegingen 5 en 7 van de basisverordening waren als volgt verwoord:

Volgens artikel 1, lid 2, van de basisverordening werd ten aanzien van een product ‘geacht dumping plaats te vinden indien de prijs van dit product bij uitvoer naar de Gemeenschap lager is dan een vergelijkbare prijs die in het kader van normale handelstransacties voor het soortgelijke product voor het land van uitvoer is vastgesteld’.

Om te bepalen of sprake was van dumping, waren in artikel 2, leden 1 tot en met 7, van de basisverordening regels over de berekening van de normale waarde opgenomen. Terwijl de normale waarde volgens lid 1 van artikel 2 van deze verordening normaal gebaseerd was op de prijzen in het land van uitvoer, was in lid 7 bepaald dat voor invoer uit landen zonder markteconomie de methode van ‘het referentieland’ zou worden gebruikt. Laatstgenoemde bepaling luidt als volgt:

Wanneer artikel 2, lid 7, onder a), van de basisverordening van toepassing was, kon voor exporteurs die aan bepaalde daarin opgenomen voorwaarden voldeden, overeenkomstig artikel 9, lid 5, van de basisverordening een individueel recht worden vastgesteld.

De overwegingen 3 tot en met 6 van verordening (EG) nr. 2238/2000 van de Raad van 9 oktober 2000 tot wijziging van verordening nr. 384/96 (PB L 257, blz. 2), luidden:

Met haar eerste middel geeft de Commissie te kennen dat in het bestreden arrest blijk is gegeven van een onjuiste rechtsopvatting, doordat het Gerecht uitspraak heeft gedaan op de exceptie van onwettigheid gericht tegen artikel 2, lid 7, van de basisverordening, die door Rusal Armenal was opgeworpen in haar verzoekschrift in eerste aanleg.

Volgens de Commissie heeft Rusal Armenal in de repliek in eerste aanleg afstand van die exceptie van onwettigheid gedaan, zodat het eerste middel van haar beroep voor het Gerecht daarna inhoudelijk beperkt was tot alleen de schending van het beginsel van de verdragsconforme uitlegging door de Raad.

Rusal Armenal bestrijdt het betoog van de Commissie.

Opgemerkt moet worden dat na onderzoek van al hetgeen Rusal Armenal in haar bij het Gerecht ingediende geschriften heeft aangevoerd, niet kan worden vastgesteld dat zij in de loop van het geding afstand heeft gedaan van de exceptie van onwettigheid van artikel 2, lid 7, van de basisverordening, die krachtens artikel 277 VWEU was opgeworpen.

Daaruit blijkt namelijk dat Rusal Armenal het Gerecht heeft verzocht te verklaren dat artikel 2, lid 7, van de basisverordening in de onderhavige zaak niet van toepassing was, aangezien de wijze waarop voor haar de normale waarde is berekend, namelijk volgens de regels voor invoer uit landen die geen markteconomie hebben, in strijd was met artikel 2, leden 1 tot en met 6, van genoemde verordening en de artikelen 2.1 en 2.2 van de antidumpingovereenkomst, en voorts dat Rusal Armenal in haar repliek in eerste aanleg niet meer heeft gedaan dan haar betoog ten aanzien van dit punt te verduidelijken, waarbij zij zich nog steeds uitdrukkelijk op artikel 277 VWEU beriep.

In die omstandigheden is het eerste middel van de hogere voorziening kennelijk ongegrond.

Met haar tweede middel verwijt de Commissie het Gerecht in wezen dat het voorbij is gegaan aan het arrest Nakajima/Raad (C-69/89, EU:C:1991:186) toen het op grond van de overwegingen in de punten 36 en 53 tot en met 55 van het bestreden arrest heeft geoordeeld dat de Uniewetgever met de vaststelling van artikel 2, lid 7, van de basisverordening uitvoering heeft willen geven aan de bijzondere verplichtingen die in het leven zijn geroepen bij artikel 2 van de antidumpingovereenkomst en de tweede aanvullende bepaling bij artikel VI, lid 1, van de GATT 1994, die in bijlage I daarbij voorkomt. Daarmee heeft het Gerecht ten onrechte geoordeeld dat het de wettigheid van artikel 2, lid 7, van die verordening aan de regels van de WTO-overeenkomsten diende te toetsen.

De Commissie betoogt in dat verband dat het doel van artikel 2, lid 7, van de basisverordening is om een ‘bijzondere markteconomieregeling’ in te voeren, die van toepassing is op economieën die zich in de overgang naar een markteconomie bevinden. In plaats van zich te baseren op de tekst van genoemde regels van de WTO-overeenkomsten, is deze bijzondere regeling onderdeel van een politieke strategie van de Unie waarmee de inspanningen van de voormalige landen met een staatseconomie moeten worden beloond en de voortzetting van de economische hervormingen door de economieën in overgang en de liberalisering van de handel moeten worden aangemoedigd.

Rusal Armenal geeft te kennen dat het criterium dat de Commissie naar voren schuift ter bepaling van de omvang van de rechterlijke toetsing door de Unierechter in licht van de regels van de WTO-overeenkomsten, ten onrechte alleen afhangt van de vraag of de Uniewetgever uitvoering heeft willen geven aan bijzondere verplichtingen die in de context van de WTO zijn aangegaan. Uit de rechtspraak van het Hof volgt dat ook moet worden onderzocht of de betrokken handeling van de Unie uitdrukkelijk verwijst naar specifieke bepalingen van het WTO-recht, waarbij uit de tekst van overweging 5 van de basisverordening kan worden opgemaakt dat van een dergelijke verwijzing sprake is.

Rusal Armenal is hoe dan ook van mening dat de Uniewetgever met de vaststelling van de bepalingen in artikel 2 van genoemde verordening, betreffende de berekening van de normale waarde, metterdaad uitvoering heeft willen geven aan de in wezen identieke bepalingen in artikel 2 van de antidumpingovereenkomst alsook aan de tweede aanvullende bepaling bij artikel VI, lid 1, van de GATT 1994, die in bijlage I daarbij voorkomt en waarnaar artikel 2.7 van de antidumpingovereenkomst verwijst. Deze conclusie vloeit in hoofdzaak voort uit in de eerste plaats overweging 5 van diezelfde verordening, in de tweede plaats het ontbreken van criteria in het Unierecht voor de toekenning van de status van land met een markteconomie die van die tweede aanvullende bepaling afwijken en in de derde plaats het feit dat in de instrumenten betreffende de toetreding van de Republiek Armenië tot de WTO niet is voorzien in enige mogelijkheid om van de artikelen 2.1 en 2.2 van de antidumpingovereenkomst af te wijken.

Om te beginnen moet eraan worden herinnerd dat de bepalingen van een internationale overeenkomst waarbij de Unie partij is slechts kunnen worden ingeroepen ter ondersteuning van een beroep tot nietigverklaring van een handeling van afgeleid Unierecht of een exceptie van onwettigheid van een dergelijke handeling, op de dubbele voorwaarde dat de aard en de opzet van die overeenkomst hier niet aan in de weg staan en dat die bepalingen inhoudelijk gezien onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig zijn (zie met name arrest Raad e.a./Vereniging Milieudefensie en Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht, C-401/12 P-C-403/12 P, EU:C:2015:4, punt 54 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Slechts wanneer cumulatief aan die beide voorwaarden is voldaan, kunnen dergelijke bepalingen voor de Unierechter worden ingeroepen als criterium voor de beoordeling van de wettigheid van een handeling van de Unie.

Wat de WTO-overeenkomsten betreft, volgt uit vaste rechtspraak van het Hof dat zij, gelet op hun aard en opzet, in beginsel niet behoren tot de normen waaraan het Hof de wettigheid van handelingen van de instellingen van de Unie kan toetsen (zie met name arresten Portugal/Raad, C-149/96, EU:C:1999:574, punt 47; Van Parys, C-377/02, EU:C:2005:121, punt 39, en LVP, C-306/13, EU:C:2014:2465, punt 44).

In dat verband heeft het Hof er met name op gewezen dat indien zou worden aanvaard dat het toezicht op de verenigbaarheid van het Unierecht met de WTO-regels rechtstreeks aan de Unierechter toekomt, de wetgevende of uitvoerende organen van de Unie daardoor de handelingsvrijheid zouden verliezen waarover de corresponderende organen van de handelspartners van de Unie wel beschikken. Vaststaat immers dat een aantal overeenkomstsluitende partijen, waaronder de belangrijkste handelspartners van de Unie, uit de inhoud en de strekking van de WTO-overeenkomsten juist hebben afgeleid dat deze overeenkomsten niet behoren tot de normen waaraan hun rechterlijke instanties de wettigheid van hun nationale rechtsregels toetsen. Een dergelijk gebrek aan wederkerigheid zou, indien het werd aanvaard, een onevenwicht bij de toepassing van de WTO-regels in de hand kunnen werken (zie met name arresten Portugal/Raad, C-149/96, EU:C:1999:574, punten 43–46; FIAMM e.a./Raad en Commissie, C-120/06 P en C-121/06 P, EU:C:2008:476, punt 119, en LVP, C-306/13, EU:C:2014:2465, punt 46).

Het Hof heeft echter voor twee uitzonderlijke situaties, die voortvloeien uit het feit dat de Uniewetgever zijn handelingsvrijheid bij de toepassing van de WTO-regels zelf heeft willen beperken, aanvaard dat het aan de Unierechter staat om in voorkomend geval de wettigheid van een handeling van de Unie en de handelingen ter uitvoering daarvan te toetsen aan de WTO-overeenkomsten.

Het betreft in de eerste plaats het geval waarin de Unie uitvoering heeft willen geven aan een bijzondere verplichting die in het kader van die overeenkomsten is aangegaan en in de tweede plaats het geval waarin de betrokken handeling van de Unie uitdrukkelijk verwijst naar specifieke bepalingen van diezelfde overeenkomsten (zie in die zin met name arresten Fediol/Commissie, 70/87, EU:C:1989:254, punten 19–22; Nakajima/Raad, C-69/89, EU:C:1991:186, punten 29–32; Biret et Cie/Raad, C-94/02 P, EU:C:2003:518, punt 73, en Raad e.a./Vereniging Milieudefensie en Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht, C-401/12 P-C-403/12 P, EU:C:2015:4, punt 56).

In de onderhavige zaak moet eraan worden herinnerd dat het Gerecht in punt 36 van het bestreden arrest ten aanzien van de positie van de antidumpingovereenkomst binnen de rechtsorde van de Unie heeft geoordeeld, na erop te hebben gewezen dat uit overweging 5 van de basisverordening volgt dat de Unie deze verordening heeft vastgesteld om aan haar internationale verplichtingen te voldoen, dat de Unie met artikel 2 van deze verordening, met het opschrift ‘Vaststelling van dumping’, de bijzondere verplichtingen in artikel 2 van die overeenkomst heeft willen nakomen, dat eveneens betrekking heeft op de vaststelling van dumping.

In die omstandigheden moet worden nagegaan of, zoals de Commissie betoogt, in het bestreden arrest blijk is gegeven van een onjuiste rechtsopvatting voor zover daarin tot die conclusie betreffende artikel 2, lid 7, van de basisverordening is gekomen.

Allereerst moet er ten aanzien van dit onderwerp op worden gewezen dat Hof in bepaalde gevallen heeft aanvaard dat het antidumpingstelsel van de WTO een uitzondering kan vormen op het algemene beginsel dat de Unierechter de wettigheid van de handelingen van de instellingen van de Unie niet mag toetsten op verenigbaarheid met de regels van de WTO-overeenkomsten (zie in die zin arresten Nakajima/Raad, C-69/89, EU:C:1991:186, punten 29–32; Petrotub en Republica/Raad, C-76/00 P, EU:C:2003:4, punten 55 en 56, en Raad e.a./Vereniging Milieudefensie en Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht, C-401/12 P-C-403/12 P, EU:C:2015:4, punt 59).

Wil een dergelijke uitzondering echter in een specifiek geval worden aanvaard, moet nog rechtens genoegzaam worden aangetoond dat de wetgever de wil heeft uitgedrukt om binnen het Unierecht uitvoering te geven aan een bijzondere verplichting die in het kader van de WTO-overeenkomsten is aangegaan.

Zoals de advocaat-generaal er in punt 42 van haar conclusie op heeft gewezen, volstaat daarvoor niet dat uit de considerans van de betrokken handeling van Unierecht algemeen kan worden opgemaakt dat zij is vastgesteld met inachtneming van internationale verplichtingen van de Unie. Het is veeleer noodzakelijk dat uit de specifieke bepaling van Unierecht die wordt bestreden, kan worden afgeleid dat hiermee werd beoogd uitvoering te geven aan een bijzondere verplichting uit de WTO-overeenkomsten.

Ten aanzien van artikel 2, lid 7, van de basisverordening moet meteen al worden opgemerkt dat die bepaling, die een uitwerking is van wat in overweging 7 van die verordening is opgenomen, een bijzondere regeling invoert met gedetailleerde regels voor de berekening van de normale waarde voor invoer uit landen die geen markteconomie hebben, waaronder Armenië. Voor dergelijke invoer is namelijk onder a) bepaald dat de normale waarde wordt vastgesteld aan de hand van de prijs of de berekende waarde in een derde land met een markteconomie of aan de hand van de prijs bij uitvoer uit een dergelijk derde land naar andere landen, waaronder de Unie of, indien dit niet mogelijk is, op een andere redelijke grondslag zoals de werkelijk betaalde of te betalen prijs van het soortgelijke product in de Unie, indien nodig verhoogd met een redelijke winstmarge. Daarnaast is onder b) van diezelfde bepaling opgenomen dat bij antidumpingonderzoeken betreffende invoer uit landen zonder markteconomie die op het tijdstip van de opening van het onderzoek lid zijn van de WTO, de normale waarde wordt vastgesteld overeenkomstig de leden 1 tot en met 6 ervan, indien wordt aangetoond dat de producent of producenten in kwestie het betrokken soortgelijke product op de onder c) genoemde marktvoorwaarden vervaardigen en verkopen.

In dat verband moet erop worden gewezen dat artikel 2, lid 7, van de basisverordening de uitdrukking is van de wil van de Uniewetgever om op dit gebied een voor de rechtsorde van de Unie passende benadering vast te stellen.

Zoals immers volgt uit de preambule van verordening nr. 2238/2000, die de basisverordening wijzigt, zijn de regels in artikel 2, lid 7, van de basisverordening die van toepassing zijn op de invoer uit landen zonder markteconomie die lid zijn van de WTO, gebaseerd op het feit dat in die landen, na economische hervormingen, ondernemingen zijn opgekomen die onder marktvoorwaarden opereren.

Daar waar de antidumpingovereenkomst geen specifieke regels voor een dergelijke categorie van landen bevat, kan niet worden vastgesteld dat de regels in artikel 2, lid 7, van de basisverordening, bedoeld voor invoer uit landen zonder markteconomie die lid zijn van de WTO, en de regels in artikel 2 van de antidumpingovereenkomst met elkaar overeenstemmen. Daaruit volgt dat genoemde bepaling van de basisverordening niet kan worden geacht een maatregel te zijn waarmee binnen de rechtsorde van de Unie moet worden gezorgd voor uitvoering van een bijzondere verplichting die in het kader van de WTO is aangegaan.

Artikel 2.7 van de antidumpingovereenkomst, gelezen in samenhang met de tweede aanvullende bepaling bij artikel VI, lid 1, van de GATT 1994, die in bijlage I daarbij voorkomt en waarnaar dat artikel verwijst, kan aan die vaststelling niet afdoen. Deze tweede aanvullende bepaling bevat niet alleen geen enkele nauwkeurige regel voor de berekening van de normale waarde, zij is ook alleen bedoeld voor de gevallen waarin de handel volledig of nagenoeg volledig onder een monopolie valt en waarin alle binnenlandse prijzen worden vastgesteld door de staat.

Aan bedoelde vaststelling kan evenmin worden afgedaan door het feit dat in overweging 5 van de basisverordening is vermeld dat het aanbeveling verdient om de regels van de antidumpingovereenkomst ‘voor zover mogelijk’ in Unierecht om te zetten. Zoals de advocaat-generaal er in de punten 44 en 46 van haar conclusie op heeft gewezen, moet die uitdrukking immers in die zin worden opgevat dat ook wanneer de Uniewetgever bij de vaststelling van de basisverordening rekening heeft willen houden met de regels van de antidumpingovereenkomst, hij echter niet de wil heeft geuit om elk van die regels in genoemde verordening om te zetten. De conclusie dat artikel 2, lid 7, van de basisverordening bedoeld is om uitvoering te geven aan de bijzondere verplichtingen in artikel 2 van de antidumpingovereenkomst kan dus in geen geval worden gebaseerd op alleen de bewoordingen van die overweging.

In dergelijke omstandigheden moet worden vastgesteld, zoals ook de advocaat-generaal in de punten 50 en 51 van haar conclusie heeft gedaan, dat de Uniewetgever voor de berekening van de normale waarde voor invoer uit landen zonder markteconomie die lid zijn van de WTO, gebruik heeft gemaakt van zijn verordenende bevoegdheid, door een voor de rechtsorde van de Unie passende benadering te kiezen, en dat derhalve niet kan worden vastgesteld dat de Uniewetgever met de vaststelling van artikel 2, lid 7, van de basisverordening uitvoering heeft willen geven aan de bijzondere verplichtingen in artikel 2 van de antidumpingovereenkomst.

Uit een en ander volgt dat het Gerecht, door anders te oordelen, blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting.

55 In die omstandigheden slaagt het tweede middel van de onderhavige hogere voorziening.

Bijgevolg moet het bestreden arrest in zijn geheel worden vernietigd, zonder dat het derde middel van de Commissie ter ondersteuning van haar hogere voorziening, inzake schending van het algemene beginsel van het institutionele evenwicht, behoeft te worden onderzocht.