HvJ EU, 17-11-2015, nr. C-115/14

De Stadt Landau in der Pfalz en de Duitse en de Italiaanse regering betogen dat alle feiten en omstandigheden van het hoofdgeding zich voordoen binnen de Bondsrepubliek Duitsland, zodat deze vraag niet hoeft te worden beantwoord, aangezien de bepalingen van het Unierecht inzake het vrij verrichten van diensten in een dergelijke situatie buiten toepassing dienen te blijven.

Dit betoog kan mijns inziens niet slagen.

Het is juist, zoals ook uit de verwijzingsbeslissing blijkt, dat alle ondernemingen die aan de procedure voor het plaatsen van de overheidsopdracht in kwestie hebben deelgenomen in Duitsland zijn gevestigd en dat deze opdracht op Duits grondgebied wordt uitgevoerd, terwijl bovendien niets in het dossier erop wijst dat in andere lidstaten gevestigde onderaannemers zijn uitgenodigd om aan de uitvoering van de opdracht deel te nemen.

Het is eveneens juist dat de Verdragsbepalingen inzake het vrij verrichten van diensten niet van toepassing zijn op activiteiten waarvan alle relevante elementen geheel binnen de interne sfeer van één enkele lidstaat liggen.4.

Niettemin acht het Hof zich in drie gevallen bevoegd om in contexten waarin alle feiten en omstandigheden zich binnen één enkele lidstaat voordoen, antwoord te geven op vragen over met name de uitlegging van de Verdragsbepalingen betreffende de fundamentele vrijheden: ten eerste, wanneer ‘geenszins kan worden uitgesloten’ dat staatsburgers van andere lidstaten in soortgelijke situaties bij het uitoefenen van een van de bedoelde vrijheden te maken kunnen krijgen met de litigieuze nationale maatregelen van de betrokken lidstaat(5); ten tweede, wanneer het interne recht ‘omgekeerde’ discriminatie verbiedt6.; en ten derde, wanneer het interne recht voor het oplossen van een zuiver intern geschil in beginsel op ‘rechtstreekse en onvoorwaardelijke’ wijze naar de normen van het Unierecht verwijst.7.

In het kader van eerstgenoemde rechtspraaklijn heeft het Hof in de arresten Venturini e.a. en Sokoll-Seebacher verduidelijkt dat het bevoegd was antwoord te geven op prejudiciële vragen die, al waren de aan die vragen ten grondslag liggende situaties zuiver intern, betrekking hadden op de verenigbaarheid met de door het Verdrag gewaarborgde vrijheid van vestiging van nationale regelingen waaruit gevolgen konden voortvloeien die niet beperkt zouden zijn tot een enkele lidstaat. In die gevallen was immers ‘geenszins uitgesloten’ dat staatsburgers van andere lidstaten interesse hadden of hadden gehad om gebruik te maken van de fundamentele vrijheid waarop deze zaken betrekking hadden.8.

Het lijkt er dus op dat het Hof, los van de bijzondere situatie van het hoofdgeding, tracht na te gaan of de nationale maatregel in kwestie, gelet op het doel of de aard ervan, grensoverschrijdende gevolgen kan hebben. Is dat het geval, dan zal het akkoord gaan met beantwoording van de hem voorgelegde vragen.

Deze rechtspraak kan op de onderhavige zaak worden toegepast.

Het LTTG heeft tot doel begunstigden van door de aanbestedende diensten van de deelstaat Rheinland-Pfalz geplaatste overheidsopdrachten ertoe te verplichten bij de uitvoering van die opdrachten het door deze deelstaat vastgestelde minimumloon in acht te nemen. § 3 LTTG legt alle inschrijvers en hun eventuele onderaannemers, ongeacht hun nationaliteit of verblijfplaats, de verplichting op zich bij de indiening van hun inschrijving schriftelijk ertoe te verbinden dat minimumloon in acht te nemen indien hun de opdracht uiteindelijk wordt gegund. Het LTTG kan op zich dus gevolgen buiten het Duitse grondgebied hebben, aangezien de daarin gestelde eisen zonder onderscheid op alle door de aanbestedende diensten van de deelstaat Rheinland-Pfalz uitgeschreven aanbestedingen, waaronder aanbestedingen op het niveau van de Europese Unie, van toepassing zijn.

Dat was trouwens het geval ten tijde van de aanbesteding die aan het hoofdgeding ten grondslag ligt. Zoals uit het door de verwijzende rechterlijke instantie verstrekte dossier blijkt en zoals de Stadt Landau in der Pfalz ter terechtzitting heeft bevestigd, is de procedure voor het plaatsen van de overheidsopdracht in kwestie uitgeschreven op Unieniveau en lag de geschatte waarde ervan ruim boven de in artikel 7, onder b), van richtlijn 2004/18 bepaalde drempel van 200 000 EUR, die ten tijde van de feiten van het hoofdgeding op overheidsopdrachten voor diensten van toepassing was.9.

Derhalve kan niet worden uitgesloten dat in andere lidstaten dan Duitsland gevestigde ondernemingen mogelijk geïnteresseerd waren in deze aanbesteding toen deze in het Publicatieblad van de Europese Unie werd bekendgemaakt, doch uiteindelijk van deelname aan de aanbestedingsprocedure hebben afgezien om redenen die mogelijk met de eisen van § 3 LTTG verband hielden.

Het is echter vooral op grond van het feit dat het hoofdgeding aanknoopt bij richtlijn 2004/18, waarvan de toepasselijkheid niet ter discussie staat, dat ik de overtuiging ben toegedaan dat de door de Stadt Landau in der Pfalz en de Duitse en de Italiaanse regering aangevoerde grief inzake onbevoegdheid of niet-ontvankelijkheid10. moet worden afgewezen.

Zoals de verwijzende rechterlijke instantie terecht heeft opgemerkt, verleent artikel 26 van deze richtlijn de aanbestedende diensten het recht ‘bijzondere voorwaarden [te] bepalen waaronder de opdracht wordt uitgevoerd’, waaronder voorwaarden die verband houden met ‘sociale […] overwegingen’, mits deze in de aankondiging van de opdracht of in het bestek worden vermeld en ‘verenigbaar zijn met het [Unie]recht’.

Deze verwijzing in artikel 26 van richtlijn 2004/18 naar het Unierecht betekent dat de voorwaarden inzake het in acht nemen van een minimumloon als vastgelegd in § 3 LTTG, die verband houden met de uitvoering van een overheidsopdracht, met genoemd recht en dus ook met de door het Verdrag gewaarborgde vrijheid van dienstverrichting verenigbaar moeten zijn.

Daarnaast heeft het Hof reeds geoordeeld dat de eerbiediging van het gelijkheidsbeginsel beantwoordt aan de hoofddoelstelling van de richtlijnen inzake overheidsopdrachten, die er met name op gericht zijn de ontwikkeling van een daadwerkelijke mededinging te bevorderen en gunningscriteria vaststellen die deze mededinging moeten waarborgen.11.

Aangezien de verwijzende rechterlijke instantie, net zoals de aanbestedende dienst, dient te verzekeren dat ondernemingen die inschrijven op een aanbesteding inzake een binnen de werkingssfeer van richtlijn 2004/18 vallende opdracht, gelijk worden behandeld, verplicht deze richtlijn haar derhalve zich voor oplossingen voor een zuiver interne situatie te conformeren aan de in het recht van de Unie gekozen oplossingen, met name om elke vorm van discriminatie tussen de marktdeelnemers of eventuele distorsies van de mededinging te voorkomen.12.

Daarom ben ik, gelet op het feit dat de aankondiging van de opdracht in het hoofdgeding binnen de werkingssfeer van richtlijn 2004/18 valt, hoe dan ook de mening toegedaan dat de verwijzende rechterlijke instantie in zijn eerste prejudiciële vraag in feite bovenal om uitlegging van de voorwaarden voor de toepassing van artikel 26 van deze richtlijn verzoekt. Indien nu de eerste vraag van de verwijzende rechterlijke instantie aldus wordt geherformuleerd dat zij op de uitlegging van artikel 26 van richtlijn 2004/18 betrekking heeft, is het Hof per definitie bevoegd om een uitlegging van dit artikel te geven. De toepasselijkheid van de bepalingen van richtlijn 2004/18 hangt immers niet af van het bestaan van een werkelijk verband met het vrije verkeer tussen lidstaten; deze bepalingen zijn relevant zodra het bedrag van de opdracht waarom het in het hoofdgeding gaat, de toepassingsdrempels van deze richtlijn overschrijdt13., hetgeen het geval is in het onderhavige hoofdgeding.

Tegen die achtergrond ben ik van mening dat het Hof bevoegd is om de eerste prejudiciële vraag van de verwijzende rechterlijke instantie te beantwoorden. Zoals ik heb aangegeven, spreekt die bevoegdheid mijns inziens voor zich wanneer deze vraag aldus wordt geherformuleerd dat zij ziet op uitlegging van de draagwijdte van de voorwaarden waarin artikel 26 van richtlijn 2004/18 voorziet.

Gelet op hetgeen ik hierboven heb uiteengezet met betrekking tot het herformuleren van de vraag van de verwijzende rechterlijke instantie, meen ik dat deze in wezen wenst te vernemen of artikel 26 van richtlijn 2004/18 aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een wettelijke regeling van een regionale entiteit van een lidstaat op grond waarvan inschrijvers en hun onderaannemers zich via een bij hun inschrijving te voegen schriftelijke verklaring ertoe moeten verbinden de werknemers die voor het uitvoeren van prestaties in het kader van een overheidsopdracht worden ingezet, het bij die wettelijke regeling vastgestelde minimumloon van 8,70 EUR (bruto) per uur te betalen.

Artikel 26 van richtlijn 2004/18 staat aanbestedende diensten toe aan de uitvoering van een overheidsopdracht ‘bijzondere voorwaarden’ te stellen die verband kunnen houden met ‘sociale […] overwegingen’, mits deze voorwaarden, ten eerste, in de aankondiging van de opdracht of in het bestek worden vermeld en, ten tweede, ‘verenigbaar zijn met het [Unie]recht’.

In casu was in het hoofdgeding zowel in de aankondiging van de opdracht als in het bestek duidelijk vermeld dat de bepalingen van het LTTG en meer bepaald § 3 daarvan moesten worden nageleefd. Voorts kan er mijns inziens geen twijfel over bestaan dat de verplichting voor een opdrachtnemer en diens eventuele onderaannemers om bij de uitvoering van een overheidsopdracht de daarmee belaste werknemers een bij wet bepaald minimumloon te betalen, onder de ‘sociale […] overwegingen’ als bedoeld in artikel 26 van richtlijn 2004/18 valt.

Overweging 34 van voornoemde richtlijn bevestigt dat ‘[t]ijdens de uitvoering van de overheidsopdracht […] de nationale […] wetten [en] regelingen […] inzake arbeidsvoorwaarden […] van kracht [zijn], op voorwaarde dat deze regels en hun toepassing in overeenstemming zijn met het [Unie]recht’.14. Het in acht nemen van een minimumloon kan ontegenzeggelijk onder de categorie arbeidsvoorwaarden worden ingedeeld.15.

Volgens artikel 26 van richtlijn 2004/18, gelezen in samenhang met overweging 34 ervan, kan het in acht nemen van een dergelijk minimumloon evenwel alleen verplicht worden gesteld indien dat verenigbaar is met het recht van de Unie.

Bijgevolg zal moeten worden nagegaan of de verplichting als aan de orde in het hoofdgeding om bij de uitvoering van een overheidsopdracht een minimumloon in acht te nemen, verenigbaar is met de relevante bepalingen van het Unierecht.

Dienaangaande zijn de verwijzende rechterlijke instantie en de betrokken partijen van oordeel dat een dergelijk onderzoek voor alles, zo niet uitsluitend, dient te worden verricht in het licht van artikel 3, lid 1, van richtlijn 96/71, aangezien daarin de arbeidsvoorwaarden en -omstandigheden worden geregeld die de lidstaten kunnen verlangen van ondernemingen die werknemers tijdelijk ter beschikking stellen in het kader van een dienstverrichting.

Deze benadering overtuigt mij niet.

Vaststaat immers dat het hoofdgeding op geen enkele van de in artikel 1, lid 3, van richtlijn 96/71 genoemde maatregelen inzake terbeschikkingstelling van werknemers betrekking heeft. Meer bepaald had Regiopost, een onderneming die in Duitsland is gevestigd, niet de intentie om voor de uitvoering van de overheidsopdracht waarop zij had ingeschreven, een beroep te doen op een tot haar concern behorende vestiging of onderneming voor het ter beschikking stellen van werknemers op Duits grondgebied en zelfs niet om gebruik te maken van de diensten van een uitzend- of detacheringsbureau dat werknemers uit een andere lidstaat ter beschikking stelt, teneinde van de terbeschikkingstelling van die werknemers in Duitsland te profiteren.

Bezien vanuit de toepassing van richtlijn 96/71 verschilt de situatie die ten grondslag ligt aan de onderhavige zaak, niet wezenlijk van die welke heeft geleid tot het arrest Bundesdruckerei (C-549/13, EU:C:2014:2235), waarin het Hof het niet nodig heeft geacht de regeling van een Duitse deelstaat op grond waarvan ondernemingen waaraan een overheidsopdracht werd gegund, een door die regeling vastgesteld minimumloon in acht dienden te nemen, aan voornoemde richtlijn te toetsen, op grond dat de situatie in het hoofdgeding niet onder een van de in artikel 1, lid 3, van richtlijn 96/71 genoemde grensoverschrijdende maatregelen viel.16.

Uit het verzoek om een prejudiciële beslissing in die zaak bleek namelijk dat de onderneming Bundesdruckerei niet voornemens was de overheidsopdracht in kwestie (die betrekking had op de digitalisering van documenten en de conversie van gegevens ten behoeve van een Duitse gemeente) uit te voeren door werknemers op Duits grondgebied ter beschikking te stellen, maar door de opdracht in handen te geven van werknemers van een van haar dochterondernemingen die in een andere lidstaat, te weten Polen, was gevestigd.17.

Het betrof, anders gezegd, volgens de redenering van het Hof wel een grensoverschrijdende situatie, maar niet een waarbij werknemers tijdelijk naar het Duitse grondgebied werden verplaatst om de betrokken diensten te verrichten.

Ik zou nog willen opmerken dat het Hof zich voor zijn afwijzing van de toepasselijkheid van richtlijn 96/71 niet heeft gebaseerd op de situatie zoals die was op het moment waarop de aanbestedende dienst de opdracht op het niveau van de Europese Unie had aangekondigd — toen terbeschikkingstelling van werknemers op het Duitse grondgebied nog tot de mogelijkheden behoorde — maar op de specifieke situatie van de onderneming Bundesdruckerei, die aan de prejudiciële verwijzing ten grondslag lag.

Het Hof heeft uit deze omstandigheden dus afgeleid dat alleen de uitlegging van artikel 56 VWEU relevant was in de zaak Bundesdruckerei (C-549/13, EU:C:2014:2235, punt 29).

Deze benadering moet mijns inziens ook in de onderhavige zaak worden gevolgd.

Bijgevolg meen ik dat de verwijzing in artikel 26 van richtlijn 2004/18 naar het Unierecht in een situatie als aan de orde in het hoofdgeding uitsluitend ziet op artikel 56 VWEU.

Wat de toetsing van de verenigbaarheid van een nationale rechtsregel als § 3 LTTG met artikel 56 VWEU betreft, gaat het er vooral om te bepalen of het in de regeling van de deelstaat Rheinland-Pfalz vastgestelde minimumloon een beperking op het vrij verrichten van diensten inhoudt die door het doel, mededingingsverstoringen tegen te gaan of de werknemers te beschermen, kan worden gerechtvaardigd, zoals de Stadt Landau in der Pfalz en de Duitse regering beide hebben betoogd.

Allereerst kan er gelet op de rechtspraak van het Hof geen twijfel over bestaan dat een regeling als die van de deelstaat Rheinland-Pfalz, door te bepalen dat de begunstigden van overheidsopdrachten en hun eventuele onderaannemers een minimumloon van 8,70 EUR (bruto) per uur in acht moeten nemen, dienstverleners die zijn gevestigd in andere lidstaten dan Duitsland, waar de minimumlonen lager zijn, een bijkomende economische last kan opleggen die het verrichten van hun diensten in Duitsland kan verhinderen of belemmeren of minder aantrekkelijk kan maken. Een dergelijke nationale maatregel kan dus een beperking in de zin van artikel 56 VWEU vormen.18.

Vervolgens moet worden nagegaan of een dergelijke nationale maatregel met name door het doel van werknemersbescherming kan worden gerechtvaardigd.

Dienaangaande menen RegioPost en de Commissie, met name gelet op de punten 29 en 39 van het arrest Rüffert (C-346/06, EU:C:2008:189), dat dit niet het geval is, aangezien de door § 3, lid 1, LTTG verleende bescherming niet geldt voor werknemers die voor de uitvoering van particuliere opdrachten worden ingezet.

Ik deel dat standpunt niet.

In de zaak Rüffert werd het Hof de vraag voorgelegd of de wettelijke regeling van een Duitse deelstaat op grond waarvan ondernemingen waaraan overheidsopdrachten voor bouwwerkzaamheden en diensten in het openbaar streekvervoer werden gegund, bij de uitvoering van die opdrachten het loon dienden te betalen dat was vastgesteld in een collectieve arbeidsovereenkomst waarnaar in de wettelijke regeling van de deelstaat in kwestie werd verwezen, verenigbaar was met artikel 3, lid 1, van richtlijn 96/71 en met artikel 56 VWEU.

Met betrekking tot de uitlegging van richtlijn 96/71, die volgens de redenering van het Hof in het arrest Rüffert (C-346/06, EU:C:2008:189) tevens relevant is voor de uitlegging van artikel 56 VWEU, rees aldus de vraag of de collectieve arbeidsovereenkomst waarop die zaak betrekking had, algemeen verbindend was verklaard in de zin van artikel 3, lid 1, van voornoemde richtlijn. Het Hof heeft geoordeeld dat dit niet zo was en dat dus niet aan de in richtlijn 96/71 genoemde voorwaarden voor vaststelling van het minimumloon was voldaan.

In een wat bredere context19. heeft het Hof de algemeen bindende werking van een collectieve arbeidsovereenkomst als aan de orde in deze zaak onderzocht en, in punt 29 van het arrest Rüffert (C-346/06, EU:C:2008:189), geoordeeld dat van een dergelijke werking geen sprake was aangezien, met name, de ‘wettelijke regeling’ van de betrokken deelstaat, die inachtneming van het in deze overeenkomst vastgestelde loon voorschreef, ‘slechts van toepassing [was] op overheidsopdrachten met uitsluiting van particuliere opdrachten’.

In punt 39 van het arrest Rüffert (C-346/06, EU:C:2008:189), welk punt deel uitmaakt van de redenering die het Hof heeft gevolgd om tot een ‘bevestigend’ antwoord met betrekking tot artikel 56 VWEU te komen, heeft het Hof de hierboven aangehaalde, in punt 29 van dat arrest gegeven beoordeling letterlijk herhaald.

De draagwijdte van de beoordeling in de punten 29 en 39 van het arrest Rüffert behoeft thans echter enige relativering gelet op artikel 26 van richtlijn 2004/18, een geheel nieuwe bepaling in het Unierecht inzake overheidsopdrachten die ten tijde van de aan voornoemd arrest ten grondslag liggende feiten niet van toepassing was.20.

Zoals ik reeds heb aangegeven, staat artikel 26 van richtlijn 2004/18 de lidstaten toe, van begunstigden van overheidsopdrachten te verlangen dat zij bij de uitvoering van deze opdrachten bijzondere voorwaarden, waaronder arbeidsvoorwaarden, naleven. Willen de lidstaten nuttig gebruik van deze mogelijkheid kunnen maken, dan moeten zij naar mijn mening de bevoegdheid hebben om in de specifieke context van overheidsopdrachten wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen inzake arbeidsvoorwaarden, waaronder een minimumloon, vast te stellen ten gunste van de werknemers die diensten ter uitvoering van deze opdrachten leveren.

Het spreekt voor zich dat de lidstaten en de aanbestedende diensten bij het uitoefenen van die bevoegdheid dienen toe te zien op inachtneming van de beginselen van transparantie en non-discriminatie zoals die in het Unierecht voortvloeien uit artikel 26 van richtlijn 2004/18.

Aan de uitoefening van voornoemde bevoegdheid kan mijns inziens echter niet de voorwaarde worden verbonden dat de betrokken arbeidsvoorwaarden, zoals in casu het minimumloon, ook gelden voor werknemers die voor de uitvoering van particuliere opdrachten worden ingezet. Deze voorwaarden zouden dan immers geen ‘bijzondere voorwaarden’ in de zin van artikel 26 van richtlijn 2004/18 meer zijn. Bovendien zou deze uitbreiding tot de uitvoering van particuliere opdrachten uiteindelijk ertoe leiden dat de lidstaten gedwongen zijn op hun grondgebied of een deel daarvan een algemeen verbindend minimumloon in te voeren, hetgeen het Unierecht momenteel geenszins vereist.21.

Ik ben van mening dat in een context als aan de orde in het hoofdgeding een dergelijke uitbreiding, die de consistentie van de deelstaatwetgeving ten goede zou moeten komen, zelfs afbreuk zou kunnen doen aan de bevoegdheden van de deelstaten.

Zoals verschillende betrokken partijen naar voren hebben gebracht, zijn de deelstaten in het Duitse recht bevoegd om bij het plaatsen van overheidsopdrachten regels inzake minimale beloning vast te stellen, maar hebben zij geen bevoegdheden voor het vaststellen van minimumlonen die voor alle werknemers gelden.

Hieruit volgt dat, indien het standpunt van RegioPost en de Commissie zou worden aanvaard, een deelstaat in een zaak als die in het hoofdgeding geen uitvoering zou kunnen geven aan de wettelijke regeling die hij ter toepassing van de door richtlijn 2004/18 geboden mogelijkheid heeft vastgesteld, omdat die regeling een ruimer gebied zou moeten bestrijken dan enkel de bijzondere sector van overheidsopdrachten waarvoor hij zijn bevoegdheid heeft uitgeoefend.

De deelstaat zou dus gedwongen zijn deze wettelijke regeling buiten toepassing te laten totdat de federale overheid eventueel besluit een algemeen verbindend minimumloon in te voeren.

Op bondsstaatniveau zou deze modus operandi, die in de redenering van RegioPost en de Commissie noodzakelijk is om te voldoen aan het vereiste, particuliere opdrachten net zo te behandelen als eerder overheidsopdrachten, in feite erop neerkomen dat de mogelijkheid die de lidstaten wordt geboden om op hun grondgebied een minimumloon in te voeren, wordt omgevormd tot een zuivere verplichting, waarvoor, zoals ik al heb aangegeven, de huidige stand van ontwikkeling van het Unierecht in het geheel geen grond biedt.

Op deelstaatniveau zou de invoering door de federale overheid van een dergelijk minimumloon de wettelijke bepalingen waarmee de deelstaat specifiek beoogt te waarborgen dat opdrachtnemers een minimumloon betalen aan de werknemers die op zijn grondgebied overheidsopdrachten uitvoeren, overbodig maken.

In die omstandigheden zou de bevoegdheid van de deelstaat ter zake substantieel worden beperkt of zelfs worden tenietgedaan.

Nu zou men kunnen tegenwerpen dat de deelstaten in de hypothetische situatie als geschetst in de voorgaande punten van deze conclusie nog altijd het recht zouden hebben een (minimum)loonpeil boven het op federaal niveau bepaalde peil vast te stellen dat met name op de kosten van het levensonderhoud op hun grondgebied is afgestemd. Het zou echter maar de vraag zijn of een dergelijk loonpeil nog wel een minimumloon zou kunnen worden genoemd, en vooral, of het zelf niet ook zou moeten gelden voor werknemers die voor de uitvoering van particuliere opdrachten worden ingezet. Welbeschouwd zouden de deelstaten simpelweg moeten afzien van het uitoefenen van hun bevoegdheid op het gebied van overheidsopdrachten en op dat vlak het op federaal niveau vastgestelde minimumloon moeten toepassen.

Ik zou in herinnering willen brengen dat de Unie krachtens artikel 4, lid 2, VEU evenwel gehouden is de nationale identiteit van de lidstaten die besloten ligt in hun politieke en constitutionele basisstructuren, waaronder die voor regionaal en lokaal zelfbestuur, te eerbiedigen.

Het is juist dat lidstaten met een federale structuur, zoals de Bondsrepubliek Duitsland, zich niet op de interne bevoegdheidsverdeling tussen de autoriteiten van regionale of lokale entiteiten en federale autoriteiten kunnen beroepen om te ontkomen aan de verplichtingen die voor hen uit het Unierecht voortvloeien.22. Om de nakoming van deze verplichtingen te waarborgen, dienen al deze autoriteiten de uitoefening van hun respectieve bevoegdheden te coördineren.23.

Uitgangspunt bij dit vereiste is evenwel dat deze autoriteiten die bevoegdheden ook echt kunnen worden uitoefenen. Uit artikel 4, lid 2, VEU vloeit naar mijn oordeel voort dat het Unierecht een regionale of lokale entiteit niet mag beletten de haar binnen de betrokken lidstaat verleende bevoegdheden feitelijk uit te oefenen. Zoals ik in het voorgaande heb trachten aan te tonen, zou dat uiteindelijk wel het gevolg zijn van het betoog van RegioPost en de Commissie dat de regel van § 3 LTTG ten gunste van werknemers die een overheidsopdracht uitvoeren, wil hij verenigbaar zijn met artikel 56 VWEU, ook moet gelden voor werknemers die voor de uitvoering van particuliere opdrachten worden ingezet.

Gelet op de bevoegdheid van de deelstaat Rheinland-Pfalz lijkt het mij dan ook volstrekt logisch dat de werkingssfeer van § 3 LTTG is beperkt tot werknemers die overheidsopdrachten uitvoeren.

Deze benadering strookt mijns inziens ook met de rechtspraak die het Hof heeft ontwikkeld ten aanzien van de — zonder onderscheid geldende — bijzondere milieuvoorwaarden die aanbestedende diensten kunnen opleggen. Zo aanvaardt deze rechtspraak met name dat milieuoverwegingen een beoordelingscriterium kunnen zijn bij de gunning van overheidsopdrachten met betrekking tot stadsvervoersdiensten en dat zij met het non-discriminatiebeginsel verenigbaar zijn, maar eist zij niet dat deze overwegingen ook als criterium worden gehanteerd wanneer stadsvervoersbedrijven particuliere opdrachten uitvoeren.24. Ik zou willen opmerken dat artikel 26 van richtlijn 2004/18 niet anders naar milieuoverwegingen dan naar de in de onderhavige zaak aan de orde zijnde sociale overwegingen verwijst. De door de Duitse regering aangestipte analogie tussen beide categorieën overwegingen geeft mijns inziens duidelijk aan dat het de lidstaten moet zijn toegestaan maatregelen te nemen die specifiek op de economische sector van overheidsopdrachten zijn gericht.

Voorts is een nationale maatregel als § 3 LTTG mijns inziens volstrekt evenredig. De verplichting voor de opdrachtnemers of hun onderaannemers om het door de deelstaat Rheinland-Pfalz vastgestelde minimumloon in acht te nemen geldt immers enkel voor het deel van hun personeelsbestand dat voor de uitvoering van overheidsopdrachten wordt ingezet en niet voor al hun werknemers.

Ik ben dan ook van mening dat § 3 LTTG kan worden gerechtvaardigd door het doel de werknemers te beschermen, en dus dat artikel 56 VWEU niet in de weg staat aan de toepassing van een dergelijke bepaling in een situatie als die in het hoofdgeding, zonder dat het nodig is dat ook particuliere opdrachten onder deze bepaling komen te vallen.

Gelet op al het voorgaande geef ik het Hof in overweging de eerste prejudiciële vraag van de verwijzende rechterlijke instantie te beantwoorden als volgt: artikel 26 van richtlijn 2004/18 moet aldus worden uitgelegd dat het zich niet verzet tegen een regeling van een regionale entiteit van een lidstaat op grond waarvan inschrijvers en hun onderaannemers zich via een bij hun inschrijving te voegen schriftelijke verklaring ertoe moeten verbinden de werknemers die voor de uitvoering van prestaties in het kader van een overheidsopdracht worden ingezet, een in die regeling bepaald minimumloon van 8,70 EUR (bruto) per uur te betalen.