CBb, 25-01-2013, nr. AWB 11/336

Bij besluit van 2 februari 2011 heeft NMa een op grond van artikel 51 van de Elektriciteitswet 1998 door appellante ingediende klacht ongegrond verklaard.

Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 11 maart 2011 bezwaar gemaakt. In dit bezwaarschrift heeft zij NMa verzocht op grond van artikel 7:1a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) in te stemmen met rechtstreeks beroep bij het College. NMa heeft met dat verzoek ingestemd en het bezwaarschrift - ter afhandeling als beroepschrift - doorgezonden aan het College.

Delta is door het College in de gelegenheid gesteld als partij deel te nemen aan het geding. Delta heeft van deze gelegenheid gebruik gemaakt.

NMa heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken en een verweerschrift ingediend.

Delta heeft een schriftelijke uiteenzetting over de zaak gegeven.

Naar aanleiding van het verweerschrift heeft het College NMa schriftelijk vragen gesteld. Hierop heeft NMa geantwoord. Appellante heeft een reactie gegeven op het antwoord van NMa.

Op 2 november 2012 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunt hebben toegelicht.

In de Elektriciteitswet 1998 (hierna: de Wet) was ten tijde van belang onder meer het volgende bepaald:

Bij het bestreden besluit heeft NMa het volgende overwogen.

In het geschil staat de uitleg van artikel 27, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wet centraal. Voor een goed begrip van de toepassing van artikel 27 van de Wet gaat NMa allereerst in op het kostenveroorzakingsbeginsel. Dit houdt in dat degene die de kosten veroorzaakt deze ook dient te dragen. In artikel 2.2.2 TCE is bepaald dat de netbeheerder bij standaardaansluitingen, zoals aangegeven in tabel 2.3.3.C en nader omschreven in bijlage A, voor de initiële investeringskosten uitgaat van gemiddelden. Bij standaardaansluitingen is daarom geen sprake van een zuivere toepassing van het kostenveroorzakingsbeginsel, maar wordt aan dit beginsel uitvoering gegeven door het aansluittarief te baseren op de gemiddelde kosten voor alle aansluitingen in dezelfde tariefcategorie. Uit de ontstaansgeschiedenis van artikel 27, tweede lid van de Wet blijkt dat voor alle afnemers met een aansluiting tot 10 MVA de regeling geldt van de gereguleerde standaardaansluiting en de daaraan verbonden inherente afwijking van het kostenveroorzakingsbeginsel. Het bepaalde in artikel 27, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wet vormt geen afwijking van de regeling voor standaardaansluitingen, maar een vastlegging hiervan.

Welk recht creëert artikel 27, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wet? De bepaling maakt geen onderscheid tussen standaard- en maatwerkaansluitingen en geldt dus voor iedere afnemer. Voor de beantwoording van de vraag wat het dichtstbijzijnde punt in het net is met het bij de aansluiting behorende spanningsniveau dient aansluiting te worden gezocht bij de TCE. Vertrekpunt is artikel 2.2.2 TCE. Dit artikel verwijst voor de standaardaansluitingen naar de tabel in artikel 2.3.3.C TCE zoals nader omschreven in bijlage A. Een wezenlijk onderdeel van de standaardaansluitingen zijn de gestandaardiseerde aansluitpunten als opgenomen in bijlage A. In bijlage A zijn de verschillende technische situaties van de standaardaansluitingen omschreven.

De uitspraak van het College van 22 oktober 2008 (Windpark Zeeland I; LJN: BG3834) is niet richtinggevend. De hiervoor weergegeven analyse is niet aan het College voorgelegd. Over deze analyse heeft het College zich dus niet uitgelaten.

In het geval van appellante geldt dat Delta gebruik heeft gemaakt van de in artikel 2.3.3 TCE opgenomen bevoegdheid om afwijkende grenzen te stellen. Gelet op het tarievenblad 2006 van Delta moet worden gekeken naar onderdeel A.6 van bijlage A. Het HS/MS-station in Middelburg waarop Delta appellante heeft aangesloten is een in onderdeel A.6 genoemd station; de door appellante genoemde 10 kV-kabel niet. Dit leidt tot de conclusie dat Delta in de betwiste offerte bij de berekening van het aansluittarief is uitgegaan van het dichtstbijzijnde punt in het net conform artikel 27, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wet. Delta heeft deze bepaling dus niet onjuist toegepast.

Delta deelt het standpunt van NMa over de uitleg van artikel 27, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wet. Zij heeft hierbij opgemerkt dat, voor zover het College deze uitleg niet volgt, het in de onderhavige zaak, anders dan in de zaak Windpark Zeeland I, niet gaat om het ontbreken van voldoende capaciteit op het door de appellante meest dichtbij geachte punt, maar om technische onmogelijkheden om op dit punt aan te sluiten. Het geopperde punt is onderdeel van een distributiering en niet van een railstructuur. Aansluiting is op dit punt technisch niet mogelijk zonder die distributiefunctie volledig te doorkruisen.

Het College ziet zich gesteld voor de vraag of NMa in het geschil tussen appellante en Delta terecht heeft vastgesteld dat Delta bij de berekening van het aansluittarief voor de aansluiting van appellante artikel 27, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wet niet heeft geschonden. Het College beantwoordt deze vraag bevestigend en overweegt daartoe het volgende.

Op grond van artikel 23 van de Wet is een netbeheerder verplicht om degene die daarom verzoekt te voorzien van een aansluiting op het door hem beheerde net tegen een tarief en tegen voorwaarden die in overeenstemming zijn met de paragrafen 5 en 6 van hoofdstuk 3 van de Wet. Ingevolge artikel 27, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wet is de netbeheerder gehouden bij de berekening van het aansluittarief bij aansluitingen tot en met 10 MVA uit te gaan van aansluiting op het dichtstbijzijnde punt in het net.

In verband met de wijziging van deze bepaling in de tijd tussen het uitbrengen van de offerte c.q. het realiseren van de aansluiting en het indienen van de klacht op grond van artikel 51 van de Wet (zie rubriek 2.2) is ter zitting aan de orde geweest welke tekstversie in het geval van appellante van toepassing is. Het College is met NMa van oordeel dat het antwoord op deze vraag in het midden kan worden gelaten, nu met de wijziging met ingang van 1 januari 2007 niet is beoogd een verandering te bewerkstelligen. Het College gaat in het navolgende uit van de tekst met ingang van 1 januari 2007.

In deze zaak gaat het om de uitleg van artikel 27, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wet. Alle partijen hebben in de stukken en bij de mondelinge behandeling verwezen naar de uitspraak van het College in de zaak Windpark Zeeland I. Het College merkt hierover in zijn algemeenheid op dat in die zaak een andere rechtsvraag voorlag dan in deze zaak. Volgens NMa kon de afnemer in de zaak Windpark Zeeland I geen aanspraak maken op een tarief op basis van aansluiting op het door hem voorgestane punt in het net in verband met het bepaalde in artikel 27, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wet. Reeds omdat een andere rechtsvraag voorlag en de beoordeling door het College daarop is gebaseerd, kan in deze zaak niet zonder meer een beroep op die uitspraak worden gedaan. Het College zal in het onderstaande daarom alleen ingaan op de uitspraak Windpark Zeeland I, voor zover dat nodig is in relatie tot het geschil dat thans voorligt.

NMa stelt zich op het standpunt dat het punt als bedoeld in artikel 27, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wet een gestandaardiseerd punt is dat wordt bepaald aan de hand van artikel 2.3.3.C TCE en bijlage A TCE. NMa heeft in dit verband nader toegelicht dat de gemiddelde tarieven van de standaardaansluitingen zijn gebaseerd op aansluiting op deze gestandaardiseerde punten. Het net is technisch niet geschikt om op elk willekeurig punt een aansluiting aan te leggen. Met de gestandaardiseerde netaansluitpunten zijn de kosten voor de netbeheerders in te schatten en kunnen zij de veiligheid en betrouwbaarheid van hun net waarborgen. Voor standaardaansluitingen worden tarieven gebaseerd op gemiddelden in rekening gebracht. Alleen met de werkwijze van gestandaardiseerde aansluitpunten vindt een juiste verdeling van de kosten per categorie plaats, aldus NMa.

Appellante bestrijdt het standpunt van NMa door te wijzen op de tekst van artikel 27, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wet en de bedoeling van de wetgever.

Het College is van oordeel dat, anders dan appellante meent, uit de tekst van artikel 27, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wet niet volgt dat voor de bepaling van het dichtstbijzijnde punt in het net alleen het spanningsniveau bepalend is. De tekst sluit niet uit dat dit punt het dichtstbijzijnde punt is - binnen het bij de aansluiting behorende spanningsniveau - waarop de aansluiting technisch gezien redelijkerwijs kan worden gerealiseerd.

In de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 27, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wet, zoals weergegeven in rubriek 2.2, ziet het College voldoende aanknopingspunten voor de juistheid van het standpunt van NMa dat het dichtstbijzijnde punt moet worden opgevat als het gestandaardiseerde aansluitpunt. In het concrete geval wordt de locatie van dat punt bepaald aan de hand van artikel 2.3.3.C TCE en bijlage A TCE. De wetgever heeft met de vaststelling en wijziging van artikel 27, tweede lid, van de Wet immers beoogd om de uitgangspunten van het stelsel van de vaststelling van aansluittarieven, dat op dat moment was neergelegd in de TCE, vast te leggen in de Wet. Uitdrukkelijk is bedoeld de al bestaande systematiek van gereguleerde aansluittarieven onverkort te handhaven. Essentieel onderdeel van deze systematiek is de regeling inzake standaardaansluitingen voor aansluitingen tot en met 10 MVA. De standaardaansluitingen zijn opgenomen in de tabel in 2.3.3.C en nader omschreven in bijlage A (zie artikel 2.2.2 TCE). De gestandaardiseerde netaansluitpunten, zoals omschreven in bijlage A, zijn al vanaf het begin van de vaststelling door (de voorganger van) NMa van de aansluittarieven in 2000 in de beschrijving van de standaardaansluitingen opgenomen (zie rubriek 2.3) en maken derhalve vanaf het begin deel uit van de systematiek van gereguleerde aansluittarieven.

NMa en Delta hebben in dit verband ter zitting overtuigend uiteengezet dat de gestandaardiseerde netaansluitpunten een dusdanig elementair onderdeel zijn van de gereguleerde aansluittarieven dat, wanneer niet zou worden uitgegaan van een tarief op basis van aansluiting op deze punten, de bestaande tariefsystematiek moet worden herzien. Naar het oordeel van het College mag er van worden uitgegaan dat àls de wetgever had bedoeld dat de gestandaardiseerde netaansluitpunten niet mogen worden betrokken bij de bepaling van het dichtstbijzijnde punt, dit in de tekst van de Wet of de toelichting hierop op enige manier tot uitdrukking zou zijn gekomen. Als gezegd, uit de toelichting blijkt juist van een bedoeling om de al bestaande systematiek, waarvan de gestandaardiseerde netaansluitpunten vanaf het begin deel uitmaken, te handhaven.

Dat, zoals appellante betoogt, de wetgever uitdrukkelijk het aansluittarief niet afhankelijk heeft willen stellen van de lokaal aanwezige historische netconfiguratie, is naar het oordeel van het College niet af te leiden uit de wetsgeschiedenis. Het standpunt van appellante is in zoverre juist dat de lokaal aanwezige historische netconfiguratie op grond van artikel 27, tweede lid, van de Wet bij aansluitingen tot en met 10 MVA door de netbeheerder niet in het aansluittarief mag worden betrokken, als op het dichtstbijzijnde punt - opgevat als hiervoor uiteengezet - geen capaciteit beschikbaar is, omdat het net 'vol' is. In dat geval dient de netbeheerder het net te verzwaren of de verzoeker verderop aan te sluiten tegen een tarief dat overeenkomt met aansluiting op het dichtstbijzijnde punt. Nergens blijkt echter dat de netbeheerder gehouden zou zijn om bij het aansluittarief uit te gaan van aansluiting op een punt in het net, dat vanuit technisch oogpunt per definitie niet geschikt is om de gevraagde aansluiting op te realiseren.

Zoals NMa terecht heeft uiteengezet betekent de hiervoor beschreven systematiek van aansluittarieven voor standaardaansluitingen in zekere zin een afwijking van het kostenveroorzakingsbeginsel. Het tarief dat bij een standaardaansluiting aan een afnemer in rekening wordt gebracht is immers gebaseerd op de gemiddelde kosten van aansluiting in een bepaalde categorie en niet direct gerelateerd aan de kosten die de betreffende afnemer veroorzaakt. Het College is van oordeel dat de in de toelichting op het amendement De Krom/Hessels genoemde afwijking van het kostenveroorzakingsbeginsel voor kleine windparken ziet op de afwijking die inherent is aan standaardaansluitingen. De toelichting moet worden gelezen in het licht van de problematiek die het amendement wilde oplossen, namelijk de praktijk van het opknippen van grote windparken om onder de gunstigere regeling van de standaardaansluitingen tot en met 10 MVA te vallen. Bedoeld is dat voor kleine windparken de regeling van de standaardaansluitingen blijft gelden. In deze zin behoeft de uitspraak van het College in de zaak Windpark Zeeland I, waarin is geoordeeld dat het kostenveroorzakingsbeginsel niet van toepassing is op kleine windparken, enige nuancering.

Ter zitting is aan de orde geweest dat de aansluiting van appellante afwijkt van een standaardaansluiting, omdat in afwijking van de omschrijving in bijlage A de verbinding niet bestaat uit een n-1 veilige voeding (twee of meer kabels), maar uit één kabel. Uit het verhandelde ter zitting blijkt dat veel exploitanten van windmolens kiezen voor een enkelvoudige verbinding, omdat dit leidt tot een lager aansluittarief dat opweegt tegen het risico dat men loopt met deze niet-redundante aansluiting. Volgens appellante is in haar situatie sprake van een maatwerkaansluiting en niet van een standaardaansluiting als opgenomen in bijlage A.

Daargelaten of een niet-redundante aansluiting kwalificeert als een maatwerkaansluiting als bedoeld in artikel 2.3.3. A, deze afwijking ten opzichte van de standaardaansluiting heeft, anders dan appellante lijkt te betogen, naar het oordeel van het College niet tot gevolg dat de netbeheerder bij de berekening van het aansluittarief moet uitgaan van een ander dichtstbijzijnde punt in het net dan wanneer sprake zou zijn van een zuivere standaardaansluiting. Dit zou immers betekenen dat een afnemer op basis van een afwijking in het aantal kabels recht zou kunnen doen gelden op een extra voordeel dat geen relatie heeft met die afwijking, hetgeen niet de bedoeling van de wetgever kan zijn geweest.

Uit het vorenstaande volgt dat het beroep ongegrond is. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Het College verklaart het beroep ongegrond.

Aldus gewezen door mr. C.J. Waterbolk, mr. M. Munsterman en mr. C.J. Borman, in tegenwoordigheid van mr. I.C. Hof als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 25 januari 2013.

w.g. C.J. Waterbolk w.g. I.C. Hof