HR, 31-10-2014, nr. 14/00116

Van 26 april 2011 tot en met 7 juni 2011 heeft het ontwerp-ruilplan blok “Enter-Ypelo” ter inzage gelegen.

[verzoeker] c.s. hebben overeenkomstig het bepaalde in afd. 2.4 van de Algemene wet bestuursrecht bij brief van 29 april 2011 tegen het ontwerp-ruilplan een zienswijze ingediend. De zienswijze houdt bezwaar in tegen het niet toedelen aan [verzoeker] c.s. van gronden, gelegen aansluitend en ten zuiden van de aan [verzoeker] c.s. toegedeelde gronden ter plaatse van de broederij op het perceel [a-straat 1] tot aan de toedeling van [A]. Dit bezwaar hangt samen met de wens tot het uitbreiden van het bedrijf (de broederij) ten behoeve van de vanwege de markt noodzakelijke (mee)groei van de onderneming.

Ten aanzien van de zienswijze van [verzoeker] c.s. heeft de uitvoeringscommissie het volgende overwogen2.:

“Zienswijze gegrond.

(...)

R-nummer: 1014260, naar aanleiding van de hoorzittingen met indiener gebroeders [verzoeker] en belanghebbende [betrokkene] heeft de commissie besloten het plan van toedeling aan te passen en een alternatief te ontwikkelen.

In dit alternatief blijft de toedeling van belanghebbende [betrokkene] ongewijzigd omdat het een huiskavel betreft.

Bij ruiling, zoals door indiener aangegeven in de zienswijze, zal belanghebbende [betrokkene] worden verslechterd met betrekking tot de hoedanigheid van de gronden.

In de inbrengpercelen zitten veel hoog/laag scheidingen met aanwezigheid van houtopstanden. De door indiener aangegeven en gewenste vergroting van de huiskavel in westelijke richting behoort niet tot de mogelijkheden aangezien dan de mogelijkheden voor huiskavelvergroting van het grondgebonden melkveebedrijf van maatschap [A] teniet wordt gedaan.

Hierbij zij aangetekend dat huiskavelvergroting voor melkveebedrijven prevaleert boven belangen van niet grondgebonden bedrijven zoals de broederij van indiener.

Hierbij zij nog aangetekend dat de vergroting van de huiskavel voor indiener primair ten doel heeft de bebouwingsmogelijkheden te vergroten, hetgeen evenwel niet het primaire belang is van de herverkaveling.3.”

Bij besluit van 14 november 2012 heeft de uitvoeringscommissie de zienswijze van [verzoeker] c.s. gegrond verklaard en met wijziging van het plan van toedeling wat betreft [verzoeker] c.s. het ruilplan voor de herinrichting “Enter” - Deelgebied Enter-Ypelo - vastgesteld. Dit ruilplan heeft van 26 november 2012 tot en met 7 januari 2013 ter inzage gelegen.

Bij inleidend verzoekschrift, ingekomen ter griffie op 4 januari 20134., hebben [verzoeker] c.s. op de voet van art. 69 Wilg beroep ingesteld bij de rechtbank Overijssel, team kanton en handelsrecht, zittingsplaats Zwolle tegen het besluit tot vaststelling van het ruilplan. [verzoeker] c.s. hebben verzocht het beroep gegrond te verklaren en het ruilplan te wijzigen overeenkomstig hun voorstel.

[verzoeker] c.s. hebben de standpunten van de uitvoeringscommissie gemotiveerd bestreden. Hierbij hebben [verzoeker] c.s. zich verder op het standpunt gesteld dat toedeling van het door de uitvoeringscommissie beoogde perceel aan [betrokkene] geen landbouwkundig doel dient, aangezien [betrokkene] geen landbouwbedrijf exploiteert, maar toedeling aan hen wel. Daarmee doet de uitvoeringscommissie volgens [verzoeker] c.s. afbreuk aan de doelstelling van de herverkaveling, geformuleerd als “het scheppen van betere mogelijkheden voor een economisch verantwoorde agrarische bedrijfsvoering en voor betere arbeidsomstandigheden in de landbouw”, terwijl hun voorstel (voor modernisering en uitbreiding van de broederij) past in het gestelde streven naar het realiseren van een doelmatige bedrijfsstructuur.

De uitvoeringscommissie heeft gemotiveerd verweer gevoerd en geconcludeerd tot ongegrondverklaring en tot ongewijzigde handhaving van het ruilplan.

Na de mondelinge behandeling op 7 juni 2013, heeft de rechtbank bij beschikking van 19 september 2013 het beroep deels niet-ontvankelijk en deels ongegrond verklaard.

[verzoeker] c.s. hebben tegen de beschikking van de rechtbank tijdig5.beroep in cassatie ingesteld. De uitvoeringscommissie heeft verweer gevoerd. [betrokkene] en de maatschap [A] zijn - hoewel zij als belanghebbenden zijn opgeroepen - niet verschenen in cassatie.

[verzoeker] c.s. hebben één middel van cassatie voorgedragen. Het middel omvat drie onderdelen (onder II nrs. 9-33), voorafgegaan door een inleiding (onder I nrs. 1-8) en wordt afgesloten met een conclusie (onder III nr. 34).

Naast een inleiding bevat het middel onder II.a een algemene rechts- en motiveringsklacht, die nader wordt uitgewerkt en toegelicht in onderdeel II.b, dat een rechtsklacht en een motiveringsklacht omvat die in essentie6.is gericht tegen (de tweede7.) rov. 4.9 (p. 6) van de bestreden beschikking, alsmede rov. 4.10:

“4.9 De uitvoeringscommissie heeft zich met name op het standpunt gesteld dat de toedeling volgens [verzoeker] c.s. voor [betrokkene] betekent dat zij qua aard en hoedanigheid een toedeling verkrijgt die niet in overeenstemming is met haar inbreng.

De rechtbank volgt de uitvoeringscommissie hierin. Aan de hand van de in geding gebrachte (lucht)foto's en kaartmateriaal acht de rechtbank het standpunt van de uitvoeringscommissie gerechtvaardigd. [betrokkene] zal in de optiek van [verzoeker] c.s. toegedeeld krijgen een aantal kavels met zeer waardevolle steilranden en/of deels zeer waardevolle beplanting, terwijl zij moet afstaan een goedgevormd (want rechthoekige) kavel, zonder dergelijke steilranden en/of waardevolle beplanting. Die beoogde toedeling aan [betrokkene] moet in redelijkheid als aanmerkelijk ongunstiger worden aangemerkt.

Hierbij is in aanmerking genomen dat de status van “waardevol” tot “zeer waardevol” van beplanting, alsmede de status van “zeer waardevol” van twee steilranden op de aan [betrokkene] toe te voegen gronden, zich ertegen verzet dat met kavelaanvaardingswerken deze beletselen worden opgeheven.

Uit een oogpunt van herverkavelingsbelang is de rechtbank dan ook van oordeel dat aan het belang van het grondgebonden bedrijf van [betrokkene] bij de handhaving van het plan van toeldeling een zwaarder gewicht moet worden toegekend dan aan het door [verzoeker] c.s. gestelde belang bij het verkrijgen van de gronden van [betrokkene] omwille van het creëren van uitbreidingsmogelijkheden voor een niet-grondgebonden bedrijf. Het uitgangspunt van de uitvoeringscommissie dat de herverkaveling geen instrument is om bouwmogelijkheden voor niet-grondgebonden bedrijven te scheppen, acht de rechtbank in dit verband onredelijk noch onjuist.”

Onderdeel II.b klaagt (in nrs. 16-25) dat de rechtbank is uitgegaan van een onjuiste uitleg van de begrippen aard en hoedanigheid van inbreng en toedeling als bedoeld in art. 52 lid 1 Wilg. Wat onder een recht van dezelfde aard in art. 52 lid 1 Wilg wordt verstaan wordt uit de toelichting op het wetsartikel niet duidelijk. Volgens het onderdeel moet aansluiting worden gezocht bij het commentaar op het bijna gelijkluidende art. 139 Landinrichtingswet (hierna: Liw), waaruit kan worden opgemaakt dat daarmee wordt bedoeld het soort recht dat men kan hebben op het tot het blok behorende onroerende goederen. Wat onder het recht van dezelfde hoedanigheid moet worden verstaan volgt volgens het onderdeel uit de uitvoeringsregeling behorende bij art. 52 Wilg. In de art. 15-20 van de Regeling inrichting landelijk gebied (hierna: Rilg) wordt dit begrip nader ingevuld. Uit de literatuur volgt volgens het onderdeel dat het bij hoedanigheid en gebruiksbestemming in de eerste plaats gaat om landbouwkundige kwaliteit en bestemming, en dat het bij de agrarische gebruiksbestemming gaat om de geschiktheid voor de verschillende vormen van land- en tuinbouw. Dit verklaart volgens het onderdeel dat het bij gelijke aard en hoedanigheid gaat om dezelfde soorten rechten (hier: eigendom) en om gronden die wat betreft de opbouw, samenstelling en fysische eigenschappen van de bodem, alsmede de grondwaterkarakteristiek gelijk zijn. Het onderdeel concludeert dat de rechtbank in de bestreden rechtsoverweging niet, althans niet kenbaar heeft getoetst of de toedeling gronden betreft die voor wat betreft de opbouw, de samenstelling en fysische eigenschappen van de bodem, alsmede de grondwaterkarakteristiek, gelijk zijn aan de inbreng. In plaats daarvan heeft de rechtbank volgens het onderdeel kennelijk (slechts) acht geslagen op de vorm van de kavels en de aanwezigheid van steilranden en/of beplantingen, terwijl deze kenmerken niet (met name) worden genoemd in de betreffende artikelen van de Rilg die definiëren wanneer sprake is van gelijke hoedanigheid en gebruiksbestemming.

In (het tweede8.) onderdeel II.b wordt de motiveringsklacht uitgewerkt. Het onderdeel klaagt dat in zoverre de rechtbank geen blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting, het oordeel van de rechtbank zonder nadere toelichting, die ontbreekt, onbegrijpelijk is, althans onvoldoende gemotiveerd. [verzoeker] c.s. hebben volgens het onderdeel, onder verwijzing naar art. 52 Wilg, gesteld dat er bij de ter inzagelegging van het ontwerp-vaststellingsbesluit ruilplan zogenaamde “algemene bepalingen” zijn overgelegd, waarin is opgenomen dat bij het beoordelen van de gelijke hoedanigheid en gebruiksbestemming de bodemgeschiktheidskaart met de vastgestelde ruilklassen wordt gehanteerd. Volgens art. 8 van die algemene bepalingen is sprake van gelijke hoedanigheid en gebruiksbestemming, wanneer per eigenaar het verschil in bodemgeschiktheid tussen inbreng en toedeling gemiddeld binnen twee klassen blijft. Uit de door [verzoeker] in het geding gebracht uitsnede uit de bodemgeschiktheidskaart en de daarbij behorende legenda blijkt dat de bij de door hen voorgestelde toedeling voor [betrokkene] de gemiddelde bodemgeschiktheidsklasse iets toeneemt, doch in ieder geval binnen twee klassen blijft. De rechtbank heeft aan deze stellingen geen (kenbare) aandacht geschonken. Uit haar oordeel blijkt volgens het onderdeel in elk geval niet dat zij de bodemgeschiktheidsklassen-kaart en/of algemene bepalingen bij haar oordeel heeft betrokken en/of op welke gronden zij tot het oordeel is gekomen dat de gronden (desalniettemin) niet gemiddeld binnen twee klassen blijven, althans voor wat betreft hun opbouw, samenstelling, fysische eigenschappen en grondwaterkarakteristiek niet gelijk zijn. Deze stellingen van [verzoeker] c.s. moeten worden aangemerkt als essentiële stellingen voor de beoordeling of sprake is van gelijke aard en hoedanigheid van de betrokken gronden, zodat het oordeel van de rechtbank niet naar de eisen der wet met redenen is omkleed. Voor zover de rechtbank deze stellingen van [verzoeker] c.s. wel bij haar oordeelsvorming heeft betrokken, is volgens het onderdeel onvoldoende begrijpelijk waarom zij (toch) tot het impliciete oordeel komt dat geen sprake is van een gelijke aard en hoedanigheid. Dit geldt volgens het onderdeel temeer nu de rechtbank in (de eerste) rov. 4.9 (p. 5) terecht heeft overwogen dat de uitvoeringscommissie niet het standpunt van [verzoeker] c.s. heeft weersproken dat de bodemgeschiktheid geen beletsel voor diens alternatieve toedeling vormt. In het licht van de stellingen van partijen, althans het gebrek aan betwisting door de uitvoeringscommissie dat de bodemgeschiktheid geen beletsel vormt voor de alternatieve toedeling door [verzoeker] c.s., had de rechtbank tot het oordeel moeten komen dat de gronden mede gelet hierop qua bodemgeschiktheid - en dus qua hoedanigheid als bedoeld in art. 52 Wilg en de art. 15-20 Rilg - gelijk zijn. Nu de rechtbank (juist) heeft geoordeeld dat in het door [verzoeker] c.s. voorgestelde alternatief sprake is van gronden die qua aard en hoedanigheid niet in overeenstemming zijn met de inbreng van [betrokkene], is haar oordeel volgens het onderdeel innerlijk tegenstrijdig, althans onbegrijpelijk of onvoldoende gemotiveerd.

Toepasselijke regeling, overgangsrecht

Op 1 januari 2007 is de Wilg9.in werking getreden10.. Daarbij is de Liw ingetrokken (art. 95 lid 1 Wilg). De Liw blijft echter van toepassing op landinrichtingsprojecten die reeds in voorbereiding of in uitvoering zijn volgens art. 95 lid 2 Wilg. Een uitzondering hierop vormen op grond van art. 95 lid 3 Wilg herverkavelingen op basis van de Reconstructiewet concentratiegebieden (hierna: Rwc), die vanaf het tijdstip van inwerkingtreding van art. 95 Wilg worden uitgevoerd met inachtneming van het bij of krachtens de Wilg bepaalde. Lid 4 geeft weer een nuancering van lid 3: Bij ministeriële regeling wordt ten aanzien van deze herverkavelingen bepaald op welke wijze procedure-onderdelen en besluiten op basis van de Rwc worden gelijkgesteld met procedure-onderdelen en besluiten op basis van de Wilg. In die regeling kan in afwijking van lid 3 worden bepaald dat naar gelang de voortgang of de overige omstandigheden van een herverkaveling op basis van de Rwc bepalingen van de Wilg ten aanzien van die herverkaveling buiten toepassing blijven of bepalingen uit de Rwc daarop juist van toepassing zijn. Aan art. 95 lid 4 Wilg is uitvoering gegeven door de Rilg11..

[verzoeker] c.s. gaan in het cassatierekest terecht uit van de toepasselijkheid van de Wilg op deze ruilverkaveling die is opgestart onder de werking van de Rwc. Provinciale Staten van Overijssel hebben bij besluit van 15 september 2004 het Reconstructieplan Salland-Twente vastgesteld12.. Op basis van dit reconstructieplan is een nader uitwerkingsplan gemaakt als bedoeld in art. 18 Rwc, het “Uitwerkingsplan Reconstructie Enter”. Dit uitwerkingsplan is door Provinciale Staten vastgesteld bij besluit van 7 februari 2007 en vervolgens voorzien van de vereiste ministeriële goedkeuring. Uit art. 95 lid 4 Wilg in verbinding met art. 23 Rilg13.volgt dat een dergelijk uitwerkingsplan gelijk te stellen is met een inrichtingsplan in de zin van art. 17 Wilg14..

Ruilplan15.

Volgens art. 17 Wilg kunnen Gedeputeerde Staten besluiten tot toepassing van landinrichting door vaststelling van een inrichtingsplan. Daartoe kan als een van de te treffen maatregelen en voorzieningen een herverkaveling behoren, zoals ook in deze zaak. Gedeputeerde Staten stellen voor ieder blok, dat is het geheel van in een herverkaveling begrepen onroerende zaken volgens art. 1 lid 1 onder g Wilg, onder meer een ruilplan vast (art. 47 Wilg). Het ruilplan bevat een lijst van rechthebbenden en een plan van toedeling (art. 48 Wilg)16.. De voorwaarden waaraan een plan van toedeling dient te voldoen staan in art. 51 Wilg. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen nadere regels worden gesteld omtrent (o.a.) het ruilplan (art. 63 lid 1 Wilg). Dit amvb is het Besluit van 30 november 2006, houdende wijziging van het Besluit herverkaveling reconstructie concentratiegebieden (nieuwe grondslag Wet inrichting landelijk gebied), Stb. 2006, 24317., - na wijziging van o.a. de citeertitel18.- thans Besluit inrichting landelijk gebied (hierna: Bilg).

Om daadwerkelijk over te kunnen gaan tot het opstellen van het ruilplan zijn met het oog op een efficiënte herverkaveling onder meer de navolgende voorbereidende handelingen van Gedeputeerde Staten noodzakelijk19.:

Art. 52 lid 1 Wilg

Volgens art. 52 lid 1 Wilg heeft iedere eigenaar aanspraak op het verkrijgen van een recht van dezelfde aard als hij had op de in een blok gelegen onroerende zaken. In de memorie van toelichting staat dat net als krachtens de Liw ook onder de Wilg eenieder aanspraak heeft op het verkrijgen van een recht van dezelfde aard als hij voor de herverkaveling had. Een nadere toelichting wordt in de parlementaire geschiedenis niet aangetroffen. Volgens Rodrigues Lopes betekent deze regeling dat een eigenaar een eigendomsrecht verkrijgt en een erfpachter, opstalgerechtigde, beklemde meier en vruchtgebruiker een recht van respectievelijk erfpacht, opstal, beklemming en vruchtgebruik20..

Art. 52 lid 3-4 Wilg

Voor zover het belang van de landinrichting zich hiertegen niet verzet, wordt aan iedere eigenaar een recht toegedeeld met betrekking tot onroerende zaken van gelijke hoedanigheid en gebruikstemming als door hem is ingebracht (art. 52 lid 3 Wilg). Bij ministeriële regeling worden nadere regels gesteld over deze gelijke hoedanigheid en gebruiksbestemming (art. 52 lid 4 Wilg). Deze regeling betreft de al genoemde Rilg.

De memorie van toelichting vermeldt over art. 52 lid 3-4 Wilg dat – anders dan in de Liw maar analoog aan de Rwc – voor de uitruil van gronden de oppervlakte in grond als basis wordt genomen (art. 56 lid 2 Wilg). In beginsel bestaat dan een recht op toedeling van een gelijke oppervlakte als de betrokkene in de herverkaveling heeft ingebracht. In dat verband wordt in de memorie van toelichting gewezen op het feit dat de agrarische en economische waarde van de grond door ontwikkelingen in de landbouwkundige praktijk steeds minder bepaald wordt door bodemkundige factoren, terwijl aan oppervlakte gerelateerde factoren (zoals bijvoorbeeld melkquota) aan belang hebben gewonnen. Overigens geldt blijkens de toelichting dat niettegenstaande het feit dat de oppervlakte de basis is voor korting en toedeling, in beginsel de gronden worden toegedeeld van gelijke hoedanigheid en gebruiksbestemming als zijn ingebracht (art. 52 lid 3 Wilg)21..

De gelijke hoedanigheid en gebruiksbestemming dienen volgens art. 15 Rilg te worden bepaald met inachtneming van de art. 16 tot en met 20 van die regeling22.. Art. 16 bepaalt de peildatum hiervoor. De gelijke hoedanigheid wordt bepaald aan de hand van de opbouw, samenstelling en fysische eigenschappen van de lagen in de bodem tot ten minste een diepte van één meter onder het maaiveld en de grondwaterkarakteristiek (art. 17 Rilg). Deze wordt vastgesteld aan de hand van een bodemkaart, grondwaterkaart of op basis van een advies van deskundigen (art. 17 Rilg). Bij de bepaling van de gelijke hoedanigheid blijft buiten beschouwing het feitelijk gebruik, de verkavelingssituatie, de ontsluitingssituatie, de beheersing van het oppervlaktewaterpeil, de mate van egaliteit van het maaiveld, de aanwezigheid van opstallen, opstanden en obstakels, de aanwezigheid van beregeningsinstallaties of drainage, overige fysieke elementen die het feitelijk gebruik beïnvloeden en andere dan agrarische kenmerken (art. 18 Rilg). Van de gronden met een gelijke hoedanigheid wordt de bodemgeschiktheid per gebruiksbestemming bepaald (art. 19 Rilg), waarbij een indeling in ten minste drie klassen wordt toegepast (art. 20 Rilg).

In de toelichting op de bepalingen 15-20 Rilg staat vermeld dat de regeling grotendeels overeenkomt met de Regeling gelijke hoedanigheid en gebruiksbestemming die op de Rwc was gebaseerd en met het vervallen van hoofdstuk 3, titel 6 van deze wet eveneens is vervallen. Ten opzichte van de Regeling gelijke hoedanigheid en gebruiksbestemming23.zijn maar enkele verwijzingen naar wetsartikelen aangepast en verder de vereisten waaraan de deelkaarten van de Bodemkaart van Nederland en de Grondwaterkaart van Nederland moeten voldoen24.. Uitgangspunt bij de beoordeling van de gelijke hoedanigheid en gebruiksbestemming is volgens de toelichting een optimale uitruil van de gronden, met inachtneming van de mogelijkheid om de geschiktheid van de grond voor een specifiek agrarisch gebruik met inrichtingsmaatregelen te beïnvloeden25.. Met het oog op een doelmatige herverkaveling wordt alleen van uitruilbare gronden de gelijke hoedanigheid bepaald (art. 16 lid 2 Wilg). Nu is in het Bilg neergelegd welke gronden uitruilbaar zijn. Fysieke elementen die het gebruik hebben beïnvloed blijven buiten beschouwing, want deze maken geen onderdeel uit van de hoedanigheid van de bodem, aldus nog steeds de toelichting.

Niettemin kan het belang van de landinrichting zich volgens art. 52 lid 3 Wilg verzetten tegen toedeling aan iedere eigenaar van een recht met betrekking tot onroerende zaken van gelijke hoedanigheid en gebruikstemming als door hem is ingebracht. Het Bilg bepaalt in art. 19 dat in dat geval Gedeputeerde Staten de betrokken eigenaar kunnen compenseren door ten aanzien van de betrokken onroerende zaak een oppervlaktecorrectie toe te passen of door hem een geldsom te betalen. In de praktijk zou een rechthebbende dus geconfronteerd kunnen worden met een gelijke oppervlakte van grond van mindere kwaliteit26.. Het lijkt mij goed er nu al op te wijzen dat dit (eventuele) compensatie-aspect (in geld of in de vorm van grond) in deze procedure niet als zodanig aan de orde is.

De onderhavige zaak

De meergenoemde27.Uitgangspunten voor het herverkavelingsblok Enter-Ypelo, als bedoeld in artikel 4 van het besluit herverkaveling voor het inrichtingsplan “Enter” bevat onder meer het volgende:

“1. INLEIDING

Krachtens het bepaalde in de Wet inrichting landelijk gebied (Wilg) en onder meer artikel 4 van het Besluit inrichting landelijk gebied (voorheen: Besluit herverkaveling), zijn onderstaande uitgangspunten vastgesteld op basis waarvan het ruilplan wordt ontworpen.

Deze uitgangspunten geven daarbij het beleid weer, dat met betrekking tot de doeleinden zoals geformuleerd in het inrichtingsplan wordt nagestreefd en de beperkingen die daarbij in acht dienen te worden genomen, voor zover deze niet staan vermeld in voormeld Besluit inrichting landelijk gebied. Daarnaast wordt zoveel mogelijk rekening gehouden met hetgeen op de wenszitting naar voren wordt gebracht.

(…)

De uitgangspunten voor het ruilplan worden ontleend aan het Uitwerkingsplan Enter (na invoering van de WILG per 1 januari 2007 Inrichtingsplan Enter genaamd), en aan planologische gegevens op bestemmingsplanniveau. In het inrichtingsplan (…) zijn onder meer de volgende doelstellingen geformuleerd:

- Het zoveel mogelijk in stand houden en ontwikkelen van een goed woon-, werk- en leefklimaat;

- Het scheppen van betere mogelijkheden voor een economisch verantwoorde agrarische bedrijfsvoering en voor betere arbeidsomstandigheden in de landbouw;

- Het zoveel mogelijk handhaven en verbeteren van natuur, landschap, recreatie en het milieu.

Met inachtneming van het bepaalde in paragraaf 4 van het Besluit inrichting landelijk gebied (voorheen: Besluit herverkaveling) en de doelstellingen als hiervoor vermeld in paragraaf 2, zijn onderstaande uitgangspunten voor de herverkaveling vastgesteld.

Daarbij geldt als algemeen beginsel dat het streven is gericht op het realiseren van de doelstellingen voor het gebied (natuur, landschap, recreatie e.d.), evenals het realiseren van een doelmatige bedrijfsstructuur.

De uitgangspunten:

- Concentratie van verspreid gelegen grondgebruik bij de bedrijfsgebouwen, waarbij wordt gestreefd naar ten minste 60 % van de totale bedrijfsoppervlakte in de bedrijfskavel;

- Bij kavelconcentratie wordt voorrang verleend aan concentratie bij bedrijfs-gebouwen van melkveehouderijen, boven concentratie bij overige landbouw-bedrijven;

- Concentratie van kavels gaat voor afstandsverkorting;

- Er worden, voor zover mogelijk, landbouwkundig acceptabele en doelmatig te bewerken kavels gevormd;

- Voor de rechthebbenden waarvan de bedrijfsgebouwen buiten het herverkavelingsblok zijn gelegen, wordt een toedeling nagestreefd zo dicht mogelijk bij de plaats waar zij het blok binnenkomen.

(…)

(…)

Verdere randvoorwaarden voor de toedeling zijn:

- (…)

- Bij het opmaken van het ruilplan wordt zoveel mogelijk rekening gehouden met bestaande elementen en/of topografisch vastliggende grenzen zoals reliëf, kavelgrensbepalingen, sloten en steilranden. Dit geschiedt vanwege landschappelijke, natuurwetenschappelijke en cultuurhistorische redenen. Deze elementen zijn nader op de waardevolle elementenkaart28.aangegeven, welke kaart tijdens de wenszitting ter raadpleging aanwezig is.

- (…)

Door Gedeputeerde Staten zijn beslissingen genomen met betrekking tot enkele wettelijke bepalingen als bedoeld in de Wilg, Reconstructiewet concentratiegebieden dan wel in het Besluit inrichting landelijk gebied (voorheen: Besluit herverkaveling).

- (…)

- Artikel 52 lid 1 en 3 Wilg en artikel 19 Besluit inrichting landelijk gebied

Iedere eigenaar heeft aanspraak op het verkrijgen van een recht van dezelfde aard, hoedanigheid en gebruiksbestemming als door hem is ingebracht.

Indien een eigenaar met betrekking tot een onroerende zaak een recht krijgt toegedeeld van een andere hoedanigheid of gebruiksbestemming als door hem is ingebracht, dan wordt de betrokken eigenaar gecompenseerd met grond, in geval er sprake is van grond van een mindere kwaliteit.

Van grond van een andere hoedanigheid of gebruiksbestemming is sprake indien er tussen inbreng en toedeling per saldo sprake is van een verschil (verslechtering) van meer dan één bodemgeschiktheidsklasse.

Ter bepaling van de te compenseren oppervlakte wordt de volgende formule gehanteerd:

Het verschil in bodemgeschiktheid tussen (gehele) inbreng en (gehele) toedeling, uitgedrukt in punten of waarden, gedeeld door de gemiddelde verkeerswaarde van de toedeling.

Kwaliteitsverschil tussen inbreng en toedeling wordt bij de lijst geldelijke regeling verrekend, ongeacht de mate waarin dit kwaliteitsverschil bestaat.

(…)”

De uitvoeringscommissie heeft naar het wil voorkomen een zekere manoeuvreerruimte bij het opstellen van het plan van toedeling om binnen het geschetste wettelijke kader naar redelijkheid en billijkheid te bepalen welke wensen van belanghebbenden wel en niet worden gehonoreerd. Bij deze afweging moet de uitvoeringscommissie letten op hetgeen in de Wilg, de Rilg, het Bilg, de “Uitgangspunten voor het herverkavelingsblok Enter-Ypelo” en bij de “Bodemgeschiktheidsklassenkaart” is bepaald29.. Ook moet de “Waardevolle elementenkaart” bij de besluitvorming wordt betrokken.

Uit rov. 4.2 van de bestreden beschikking volgt dat het geschil zich toespitst op twee door [verzoeker] voorgestelde alternatieven die zien op gronden die liggen ten zuiden van de inbreng (en toedeling) van [verzoekster 1]30.:

1) het gaat om een rechthoekig stuk grond.

Een deel van de grond is inbreng van [betrokkene] en een deel van deze grond is inbreng van de maatschap [A]. De inbreng van de maatschap kan zij terugkrijgen van de inbreng van [verzoeker] c.s., ten zuiden van haar bedrijfsgebouwen, en

2) grond op dezelfde locatie, maar met een andere kavelvorm

In dat alternatief betreft het alleen grond dat is ingebracht door [betrokkene], die op dezelfde manier wordt gecompenseerd met inbreng van [verzoeker] c.s.

[verzoeker] c.s. wensen deze toedeling omdat zij hun belang daarbij groter achten dan dat van [betrokkene], te weten de naar hun zeggen enige mogelijkheid tot uitbreiding van de broederij.

De rechtbank heeft om tot haar conclusie te komen dat aan het belang van [betrokkene] bij handhaving van het plan van toedeling een zwaarder gewicht moet worden toegekend dan aan het door [verzoeker] gestelde belang bij het verkrijgen van de gronden van [betrokkene] omwille van het creëren van uitbreidingsmogelijkheden samengevat het volgende overwogen:

i) Voor het bestaan van een prioriteitspositie wegens het exploiteren van een melkveehouderij door [betrokkene] bestaat onvoldoende grond, maar het bedrijf van [betrokkene] moet, anders dan het bedrijf van [verzoeker] c.s., wel worden aangemerkt als een grondgebonden agrarisch bedrijf (rov. 4.6).

ii) Het primaire uitgangspunt van een herverkaveling, zijnde het streven naar kavelconcentratie bij de bedrijfsgebouwen van ten minste 60% van de totale bedrijfsoppervlakte in de bedrijfskavel, geldt voor het bedrijf van [betrokkene] onverminderd (rov. 4.7). Voor wat betreft de kavelconcentratie betekent de door [verzoeker] c.s. beoogde toedeling aan [betrokkene] geen verslechtering ((de eerste31.) rov. 4.9 op p. 5 van de beschikking).

iii) De uitvoeringcommissie heeft de stelling van [verzoeker] c.s. dat de bodemgeschiktheid geen beletsel voor diens alternatieve toedeling vormt niet weersproken ((de eerste) rov. 4.9).

iv) Het perceelsgedeelte dat [verzoeker] toegedeeld wenst te krijgen moet, anders dan [verzoeker] c.s. betogen, als huiskavel van [betrokkene] worden aangemerkt ((de eerste) rov. 4.9).

v) De door [verzoeker] c.s. beoogde toedeling aan [betrokkene] moet in redelijkheid als aanmerkelijk ongunstiger worden aangemerkt; [betrokkene] krijg in die toedeling een aantal kavels met zeer waardevolle steilranden en/of deels zeer waardevolle beplanting, maar zij moet een goedgevormd (want rechthoekige) kavel, zonder dergelijke steilranden en/of waardevolle beplanting afstaan, terwijl die steilranden en/of beplanting zich ertegen verzetten dat met kavelaanvaardingswerken deze beletselen worden opgeheven ((de tweede) rov. 4.9).

Het bedrijf van [betrokkene] heeft dus geen prioriteitspositie, maar moet wel worden gekwalificeerd als een grondgebonden agrarisch bedrijf (i). Aan de kavelconcentratie kon geen argument worden ontleend voor de vraag of de door [verzoeker] c.s. voorgestelde alternatieven zwaarder wogen dan de door de uitvoeringscommissie in het plan van toedeling neergelegde situatie (ii). In cassatie staat vast dat de bodemgeschiktheid van de gronden uit zowel het plan van toedeling als het door [verzoeker] c.s. voorgestelde alternatief niet meer ter discussie stond (iii): de gronden die (kennelijk) tot dezelfde klasse van uitruilbaarheid behoren, hebben dezelfde orde van bodemgeschiktheid, bepaald aan de hand van de opbouw, samenstelling en fysische eigenschappen van de bodem en de grondwaterkarakteristiek. De gronden zijn dus uitruilbaar in de zin van de Wilg, terwijl gesteld noch gebleken is dat [betrokkene] geen recht van dezelfde aard zou verkrijgen. Vervolgens is aan de hand van de overgelegde (lucht)foto’s en kaartmateriaal tijdens/na de zitting de inbreng van [betrokkene] afgezet tegen de door [verzoeker] c.s. voorgestelde alternatieven en is op basis van die afweging geconcludeerd dat de alternatieven als aanmerkelijk ongunstiger moeten worden aangemerkt (v).

Bij de belangenafweging onder v volgt de rechtbank de door de uitvoeringscommissie gemaakte afweging bij de vaststelling van het ruilplan; de door [verzoeker] c.s. voorgestelde alternatieven vormen een verslechtering van de positie van [betrokkene] ten opzichte van haar inbreng (een goedgevormde kavel)32.. De rechtbank heeft ten aanzien van die belangenafweging (ook) de hiervoor onder 2.14 vermelde uitgangspunten gehanteerd, in het bijzonder de uitgangspunten onder 3 (een doelmatige bedrijfsstructuur), en overwogen dat in de gegeven omstandigheden het door [verzoeker] c.s. gedane voorstel minder aantrekkelijk is dan het door [betrokkene] ingebrachte en leidt tot een minder evenwichtig resultaat.

De rechtbank heeft in deze belangenafweging volgens mij nietart. 52 Wilg toegepast (zij noemt het artikel ook niet in de aangevallen overweging), omdat dat al een gepasseerd station was. Met het cursief schrijven van het begrip aard en hoedanigheid in haar tweede rov. 4.9 heeft de rechtbank, zo begrijp ik, bedoeld aan te sluiten bij de stellingen die door de uitvoeringscommissie in de procedure zijn ingenomen; de rechtsoverweging vangt immers aan met: De uitvoeringscommissie heeft zich met name op het standpunt gesteld dat de toedeling volgens [verzoeker] c.s. voor [betrokkene] betekent dat zij qua aard en hoedanigheid een toedeling verkrijgt die niet in overeenstemming is met haar inbreng. Ik geef toe dat dit een minder gelukkige, want tot misverstand aanleiding gevend woordgebruik is, maar als je beziet wat de uitvoeringscommissie daarover bij verweerschrift in eerste aanleg heeft gesteld (en daar refereert de tweede rov. 4.9 aan), wordt het meteen helder. Uit het verweerschrift in eerste aanleg onder 3 blijkt duidelijk dat de uitvoeringscommissie met het gebruik van de term aard en hoedanigheid in dit verband juist niet het oog had op art. 52 Wilg:

“Op kaartbijlage 8 is indicatief aangegeven hoe het door en namens verzoekers in het verzoekschrift verwoorde toedelingsalternatief er uit komt te zien voor betrokken belanghebbenden. De commissie heeft in haar besluit ruilplan reeds aangegeven dat een dergelijke toedeling voor belanghebbende [betrokkene] qua aard en hoedanigheid niet in overeenstemming is met haar inbreng. Hiermee heeft, zoals moge blijken uit dit besluit, de commissie niet de bodemgeschiktheid op het oog maar zaken als waardevolle beplanting//houtwal en bestaande steilranden. In de in het dossier opgenomen ‘toets kavelaanvaardingswerk inzake [betrokkene]’. Daaruit moge blijken dat alsdan (in het alternatief) aan [betrokkene] gronden worden toegedeeld die van haar bedrijfskavel is gescheiden door een forse, waardevolle houtwal. Daarnaast kent het aan haar toe te delen (niet-ingebrachte) gedeelte een zeer waardevolle beplanting en steilranden. Behalve het feit dat deze waardevolle elementen in stand gelaten dienen te worden en niet middels kavelwerk zijn op te lossen, zouden deze werken ook leiden tot onaanvaardbaar hoge kosten inzake kavelaanvaarding.

De commissie stelt zich op het standpunt dat deze kavel hierdoor niet geschikt is te worden geruild. zulks spreekt des te meer aangezien het door [betrokkene] ingebracht gedeelte van de bedrijfskavel die in het alternatief wordt toegedeeld aan [verzoekster 2] juist géén beplantingen of steilranden kent.

(…)” (cursiveringen toegevoegd, A-G)

De uitvoeringscommissie stelt in het verweerschrift dus (en dat is het in de tweede rov. 4.9 bedoelde “standpunt” van de uitvoeringscommisie over aard en hoedanigheid) dat het begrip aard en hoedanigheid hier niet ziet op de bodemgeschiktheid (zoals bij een art. 52 Wilg-toets moet gebeuren), maar op zaken als waardevolle beplanting/houtwal en bestaande steilranden (die [betrokkene] in de het voorstel van [verzoeker] c.s. zou moeten aanvaarden op een aantal kavels, terwijl zij volgens het plan van toedeling een goedgevormd rechthoekig kavel zou verkrijgen zonder dergelijke beplanting en/of steilranden). Juist die bodemgeschiktheid is, zo is hiervoor in 2.10 e.v. is uiteengezet, in deze ruilverkaveling (en volgens mij rechtens juist) als maatstaf gehanteerd voor de uitruilbaarheid van gronden van gelijke hoedanigheid en gebruiksbestemming in de zin van art. 52 Wilg en dàt was voor de uitvoeringscommissie bij de beoordeling van de alternatieve voorstellen van [verzoeker] c.s. als gezegd helemaal geen te kraken noot: zowel bij toedeling volgens het plan van toedeling, als volgens de door [verzoeker] c.s. voorgestelde alternatieven was volgens de uitvoeringscommissie sprake van het voldaan zijn aan deze wettelijke eis van gelijke hoedanigheid en gebruiksbestemming (waarbij volgens art. 17 Rilg als eerder uiteengezet moet worden geabstraheerd van het feitelijk gebruik, de verkavelingssituatie, de ontsluitingssituatie, de beheersing van het oppervlaktewaterpeil, de mate van egaliteit van het maaiveld, de aanwezigheid van opstallen, opstanden en obstakels, de aanwezigheid van beregeningsinstallaties of drainage, overige fysieke elementen die het feitelijk gebruik beïnvloeden en andere dan agrarische kenmerken) en dat is blijkens de eerste rov. 4.9 van de gewraakte beschikking niet weersproken en die eerste rov. 4.9 wordt in cassatie verder niet bestreden. Ik kan dan ook niet onderschrijven wat in nr. 25 van de cassatiedagvaarding wordt gesteld over het niet in haar oordeel betrekken van de bodemgeschiktheid door de rechtbank en het niet kenbaar aandacht schenken aan de stellingen daarover van [verzoeker] c.s.; dat is wel degelijk gebeurd in de aldus begrepen eerste rov. 4.9.

De rechtsklacht kan meen ik daarom inderdaad bij gemis aan feitelijke grondslag niet tot cassatie leiden, zoals de uitvoeringscommissie in haar verweerschrift in cassatie aanvoert. De rechtbank heeft in de tweede rov. 4.9 art. 52 lid 1 Wilg en/of art. 52 lid 3 Wilg niet aan haar oordeel ten grondslag gelegd – ondanks de wat ongelukkig gekozen terminologie die bij onnauwkeurige lezing op het verkeerde been kan zetten. De door [verzoeker] c.s. voorgestelde alternatieve kavel is om andere redenen ongeschikt voor ruiling geacht: [betrokkene] zou dan grond toebedeeld krijgen gescheiden van haar bedrijfskavel door een forse, niet te verwijderen houtwal, voorzien van evenmin te verwijderen zeer waardevolle beplanting en steilwanden, die niet door kavelwerk zijn op te lossen. Gelet op de met kennelijke instemming nadien toegestuurde ingetekende kaarten en foto’s van de voorgestelde alternatieve situaties zoals die ter zitting aan de orde zijn geweest, komt mij dat alleszins begrijpelijk voor. In zoverre zie ik ook de algemene klacht van het middel niet slagen, zo deze al aan de aan een cassatiemiddel te stellen eisen zou voldoen. Daarbij moet bedacht worden dat het hier om een belangenafweging gaat, die een zekere beoordelingsruimte laat aan uitvoeringscommissie en rechtbank, die in cassatie maar beperkt te toetsen is, omdat dit sterk verweven is met feitelijke waarderingen.

De motiveringsklacht van onderdeel II.b die voortborduurt op de veronderstelde toepassing van art. 52 Wilg in rov. 4.9, kan op dezelfde grond evenmin tot cassatie leiden. Van passage van essentiële stellingen over bodemgesteldheid is geen sprake, die bodemgesteldheid is gewogen en OK bevonden. Evenmin kan ik onderschrijven (cassatiedagvaarding onder 30) dat de overweging dat bodemgeschiktheid geen beletsel is voor de voorgestelde alternatieve toedeling, maakt dat sprake is van een innerlijk tegenstrijdige of onvoldoende (begrijpelijk) gemotiveerd oordeel. De tweede rov. 4.9 ziet niet op de aard en hoedanigheid uit art. 52 Wilg, maar op andere beletselen, zoals hiervoor uiteengezet en ik meen dat de rechtbank die door de commissie gepleegde belangenafweging in het licht van het partijdebat zo heeft kunnen fiatteren en dat op een voldoende (begrijpelijk) gemotiveerde wijze heeft gedaan. Bedacht moet daarbij worden dat de uitgangspunten voor de ruilverkaveling niet primair tot doel hebben de mogelijkheden voor bedrijfsuitbreidingen en moderniseringen te faciliteren door herverkaveling, zoals door de uitvoeringscommissie is benadrukt in haar verweerschrift bij de rechtbank onder 1 op p. 3. Zo bezien is begrijpelijk dat aan bedrijfsperceelvergroting (van [verzoeker] c.s.) “ruilverkavelingstechnisch” minder belang wordt toegekend dan aan een toedeling (aan [betrokkene]) die zoveel mogelijk spoort met haar inbreng. Anders geformuleerd: de rechtbank heeft haar oordeel kennelijk en op begrijpelijke wijze gebaseerd op de algemene uitgangspunten voor de ruilverkaveling en niet op art. 52 Wilg.

Onderdeel II.c, dat zich richt tegen rov. 4.10, rov. 4.11-4.13 en het dictum, is louter voortbouwend op het slagen van (een van de klachten van) onderdeel II.b en deelt zodoende het lot van onderdeel II.b.

Ik concludeer tot verwerping.

De Procureur-Generaal bij de

Hoge Raad der Nederlanden,

Advocaat-Generaal