HR, 28-02-2014, nr. 13/00395

Middel 1 is gericht tegen rov. 4.2. Het hof verwierp het verweer van de man dat de gemeente bij gebreke van een geldig procesbesluit niet kan worden ontvangen in haar inleidend verzoek (grief 1). Het hof overwoog:

“De gemeente heeft op grond van artikel 62 aanhef sub b van de Wet Werk en Bijstand (WWB) de mogelijkheid de kosten van verleende bijstand te verhalen op degene, die zijn onderhoudsplicht na echtscheiding niet of niet behoorlijk nakomt. Artikel 62g lid 2 WWB geeft het college van Burgemeester en Wethouders (artikel 1 aanhef sub b WWB) de mogelijkheid in rechte op te treden. Het college dient daartoe het besluit te nemen. Krachtens het Algemeen mandaatbesluit van 28 mei 2002, gewijzigd bij besluit van 11 januari 2005 zijn gemachtigd tot het nemen van het besluit of al dan niet in rechte wordt opgetreden de directeuren van de gemeentelijke diensten, waartoe behoort (naar het hof begrijpt:) de Algemeen Directeur van de dienst Werk en Inkomen. Onder III van het gewijzigde algemeen mandaatbesluit is bepaald dat de directeuren of hun plaatsvervangers ondermandaat of ondermachtiging kunnen verlenen. Vervolgens is bij ondermandaat/ondermachtiging van 12 juni 2008 ondermachtiging verleend aan de teammanager Verhaal om namens de Algemeen Directeur van de dienst Werk en Inkomen het besluit tot verhaal in rechte van kosten van bijstand te nemen en te ondertekenen. De teammanager Verhaal heeft op 18 februari 2010 derhalve rechtsgeldig kunnen besluiten de ten behoeve van de vrouw verleende bijstand in rechte op de man te verhalen. Het inleidend verzoek van de gemeente is daarna gevolgd op 22 februari 2010. Het bovenstaande moet er toe leiden dat de man zijn eerste grief vergeefs heeft voorgesteld.”

De klacht komt erop neer dat het hof heeft miskend dat het procesbesluit had moeten worden genomen door het college van burgemeester en wethouders, tenzij het college een mandaat daartoe heeft verleend. Volgens de klacht blijkt daarvan niet uit de gedingstukken; ook niet uit het mandaatbesluit waarnaar het hof verwijst. Aangezien met het Algemeen mandaatbesluit van 28 mei 2002, gewijzigd bij besluit van 11 januari 2005, slechts een machtiging is verleend om feitelijke handelingen te verrichten (zie onder B onder 4), maar geen mandaat tot het nemen van een procesbesluit, is het hof uitgegaan van een onjuiste rechtsopvatting omtrent dit vereiste, althans is zijn oordeel ontoereikend gemotiveerd. Volgens de toelichting op deze klacht heeft het hof zijn motivering beperkt tot beantwoording van de vraag of een verhaalsbesluit is genomen.

Het uitgangspunt van dit cassatiemiddel, dat een verhaalsbesluit niet hetzelfde is als een procesbesluit, komt mij juist voor. In de Algemene bijstandswet, zoals deze tot 1 januari 2004 gold, was het verhaal van bijstand op een ander dan de bijstandsontvanger geregeld in hoofdstuk VII (“Verhaal”). De wet ging uit van een verplichting tot verhaal. Een gemeente kon geheel of gedeeltelijk afzien van verhaal “indien daarvoor, gelet op de omstandigheden van degene op wie verhaal wordt gezocht of degene die de bijstand ontvangt of heeft ontvangen, dringende redenen aanwezig zijn”2.. Kosten van bijstand worden tot de grens van de onderhoudsplicht als bedoeld in Boek I BW verhaald op degene die zijn onderhoudsplicht na echtscheiding niet of niet behoorlijk nakomt: art. 93 Abw (oud). Art. 93a Abw (oud) regelde in welke gevallen burgemeester en wethouders op verzoek van de onderhoudsplichtige konden besluiten van verhaal af te zien.

Art. 102 Abw (oud) bepaalde, voor zover hier van belang:

“1. Het besluit tot verhaal ingevolge dit hoofdstuk, anders dan met toepassing van artikel 96, wordt door de gemeente aan degene op wie verhaal wordt gezocht medegedeeld. (…)

2. Indien de belanghebbende niet uit eigen beweging bereid is de verlangde gelden aan de gemeente te betalen dan wel niet of niet tijdig tot betaling daarvan overgaat, besluiten burgemeester en wethouders tot verhaal in rechte.

3. Artikel 120 is met betrekking tot de bevoegdheid van burgemeester en wethouders van overeenkomstige toepassing.”3.

Uit de tekst van art. 102 Abw (oud) volgt dat er sprake is van twee besluiten: het aan de betrokkene bekend gemaakte besluit van burgemeester en wethouders tot verhaal en, indien de betrokkene niet uit eigen beweging betaalt, een besluit van burgemeester en wethouders tot verhaal in rechte4.. Het tweede besluit wordt uitgevoerd door een verzoekschrift tot verhaal bij de rechtbank in te dienen: art. 103 lid 1 Abw (oud). Deze besluiten waren niet vatbaar voor bezwaar en beroep als bedoeld in de Algemene wet bestuursrecht (Awb)5..

Op 1 januari 2004 is de Wet werk en bijstand gedeeltelijk in werking getreden; dit gold echter niet voor de bepalingen in die wet met betrekking tot het verhaal van bijstand. Ingevolge het bepaalde in art. 13 Invoeringswet Wet werk en bijstand konden kosten van bijstand door de gemeente worden verhaald in de gevallen, en overeenkomstig de regels, in de artikelen 92, tweede en derde lid, t/m art. 105 en art. 141 Abw (oud). De gemeenten werden hiermee in staat gesteld een verhaalsbeleid te ontwikkelen.

Per 1 januari 2009 is paragraaf 6.5 (“Verhaal”) ingevoerd in de Wet werk en bijstand6.(art. 61 - 62i Wwb). De kosten van verleende bijstand kunnen tot de grens van de onderhoudsplicht bedoeld in Boek 1 BW door burgemeester en wethouders worden verhaald op degene die zijn onderhoudsplicht na echtscheiding niet of niet behoorlijk nakomt (art. 62 onder b Wwb). Bij de beoordeling van het bestaan van dit verhaalsrecht en de omvang van het te verhalen bedrag wordt rekening gehouden met de maatstaven die gelden en met de omstandigheden die van belang zijn in het geval dat de rechter dient te beslissen over de vraag of en, zo ja, tot welk bedrag een uitkering tot levensonderhoud na echtscheiding zou moeten worden toegekend (art. 62a Wwb). Art. 62g Wwb luidt, voor zover van belang:

“1. Het besluit tot verhaal op grond van deze paragraaf, anders dan met toepassing van artikel 62b, wordt door het college aan degene op wie verhaal wordt gezocht medegedeeld. (…)7.

2. Indien de belanghebbende niet uit eigen beweging bereid is de verlangde gelden aan het college te betalen dan wel niet of niet tijdig tot betaling daarvan overgaat, kan het college overgaan tot verhaal in rechte.”

Art. 62h lid 1 Wwb bepaalt dat verzoekschriften met betrekking tot verhaal in rechte op grond van deze paragraaf worden ingediend bij de rechtbank. In de toelichting op art. 62g wordt vermeld dat het tweede lid is gewijzigd in een bevoegdheid van het college om zelf te kunnen bepalen of het de verleende bijstand wil verhalen8..

De invoering van paragraaf 6.5 Wwb heeft geen wijziging gebracht in de regel dat een verhaalsbesluit wordt gevolgd door een besluit tot verhaal in rechte9.. Dat − naast het besluit tot verhaal − een procesbesluit nodig is volgt ook uit art. 160, lid 1 aanhef en onder f, Gemeentewet. In dit artikellid is bepaald dat het college van burgemeester en wethouders in beginsel10.bevoegd is te besluiten om een rechtsgeding te voeren. Bij de uitvoering van een procesbesluit is het vervolgens aan de burgemeester om de gemeente in rechte te vertegenwoordigen (art. 171 lid 1 Gemeentewet)11.. De burgerlijke rechter is niet verplicht ongevraagd te onderzoeken of aan het optreden in rechte van een gemeente een besluit van een daartoe bevoegd orgaan ten grondslag ligt12.. Indien te dien aanzien verweer is gevoerd, zoals in dit geval, ligt dat anders.

Rechtspraak over deze vraag is schaars. In de zaak die leidde tot HR 21 oktober 2011, ECLI:NL:HR:2011:BQ9884 (art. 81 RO), werd de vraag voorgelegd of de gemeente niet-ontvankelijk diende te worden verklaard in haar verzoek tot verhaal vanwege het ontbreken van een procesbesluit in de zin van art. 102 Abw (oud). Uit de conclusie van de A-G Wuisman volgt dat de desbetreffende stelling niet eerder naar voren was gebracht en in cassatie daarom niet aan de orde kon komen13..

Het college van burgemeester en wethouders kan de bevoegdheid tot het nemen van het procesbesluit mandateren14.. Onder mandaat wordt verstaan: de bevoegdheid om in naam van een bestuursorgaan besluiten te nemen (art. 10:1 Awb). Naast het mandaat bestaan twee andere soorten bestuurshandelingen die als ‘machtiging’ kunnen worden gekwalificeerd, te weten: de volmacht tot het verrichten van een privaatrechtelijke rechtshandeling15.en de machtiging (in enge zin) tot het verrichten van handelingen van feitelijke aard16.. Op grond van art. 10:12 Awb is de mandaatregeling in de Algemene wet bestuursrecht van overeenkomstige toepassing op de volmacht en op de machtiging in enge zin. De achtergrond hiervan is de gedachte dat in de praktijk dikwijls geen onderscheid wordt gemaakt tussen mandaat- en volmachtverlening aan ondergeschikten17.. Een mandaatgever kan toestaan dat ondermandaat wordt verleend. Op ondermandaat is de mandaatsregeling in de Awb van overeenkomstige toepassing (zie art. 10:9 Awb).

In de onderhavige zaak heeft het college van burgemeester en wethouders een Algemeen mandaatbesluit genomen op 28 mei 2002, gewijzigd bij besluit van 11 januari 200518.. Onder I wordt mandaat respectievelijk machtiging verleend aan de (plaatsvervangend) directeuren van gemeentelijke diensten en bedrijven. Onder I zijn onder meer genoemd:

“A. Mandaat

(…)

6. Besluiten tot privaatrechtelijke rechtshandelingen:

a het besluiten tot het aangaan van privaatrechtelijke rechtshandelingen, niet zijnde de oprichting of deelneming in een rechtspersoon, voor zover het aangaan van die rechtshandelingen voortvloeit uit de aan die dienst of dat bedrijf opgedragen taken of werkzaamheden;

(…)

B. Machtiging

(…)

4. Het beslissen of een rechtsgeding zal worden ingesteld alsmede of verweer zal worden gevoerd naar aanleiding van een tegen de gemeente ingestelde vordering, een en ander voorzover deze betrekking heeft op het werkterrein van de dienst of het bedrijf, zowel in eerste instantie als in hoger beroep;”

Indien het procesbesluit als bedoeld in art. 62g lid 2 Wwb wordt aangemerkt als een besluit tot het aangaan van een privaatrechtelijke rechtshandeling, zou door burgemeester en wethouders bevoegdelijk een mandaat zijn verleend op grond van het bepaalde onder I.A.6. In het algemeen geldt dat een besluit onlosmakelijk verbonden moet zijn met de privaatrechtelijke rechtshandeling, wil er sprake zijn van een ‘besluit ter voorbereiding van een privaatrechtelijke rechtshandeling’19.. Een rechtshandeling is privaatrechtelijk van aard wanneer een bestuursorgaan een bevoegdheid hanteert die krachtens het burgerlijk recht ook door niet-bestuursorganen kan worden gebruikt. Uit een uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van 1 juni 200520.volgt dat de toen aan de orde zijnde beslissing om een gemeente een vordering op grond van art. 6:162 BW te doen instellen, kon worden aangemerkt als een besluit ter voorbereiding van een privaatrechtelijke rechtshandeling. Hetzelfde kan worden aangenomen voor de beslissing tot het indienen van een verzoekschrift als het onderhavige.

Naar de tekst genomen, haakt het ondermandaatsbesluit d.d. 12 juni 2008 aan bij het in alinea 2.10 genoemde mandaatsbesluit onder I.B.4: aan de teammanager Verhaal wordt door de Directeur DWI ondermachtiging verleend met betrekking tot het beslissen of een rechtsgeding zal worden ingesteld. De gang van zaken bevestigt dat het onderscheid tussen mandaat en machtiging in de praktijk niet steeds scherp wordt gemaakt. Dit neemt niet weg dat het hof inhoudelijk, op grond van het Algemeen mandaatbesluit in samenhang met het besluit van de directeur van de DWI d.d. 12 juni 2008, de teammanager Verhaal bevoegd heeft mogen achten het besluit tot verhaal in rechte te nemen. De lezing van de gedingstukken is voorbehouden aan de rechter die over de feiten oordeelt. Het hof is kennelijk van oordeel dat de verleende machtiging immers niet alleen de ondertekening of het feitelijk optreden voor de rechter bestrijkt, maar dat ook de beslissing óf tot optreden in rechte wordt overgegaan door het college van B en W aan de Directeur DWI is gemandateerd en vervolgens ondergemandateerd aan de teammanager. De slotsom is dat middel 1 faalt.

Middel 2 is gericht tegen het oordeel over de datum waarop de verplichting tot betaling van een verhaalsbijdrage ingaat, te weten 1 oktober 2009 (rov. 4.3). Anders dan de man in hoger beroep had aangevoerd, acht het hof deze ingangsdatum niet in strijd met de redelijkheid en billijkheid of met een algemeen beginsel van behoorlijk bestuur, ook al is het inleidend verzoekschrift pas ingediend op 22 februari 2010. Het hof heeft van belang geacht dat de man al vanaf 3 maart 2009 ermee bekend was dat de gemeente hem zou aanspreken voor een verhaalsbijdrage en vanaf toen de mogelijkheid heeft gehad hiervoor geld te reserveren. De gemeente heeft op 6 april 2009 en 2 september 2009 een verhaalsbesluit genomen, waarvan de man op de hoogte is gesteld. De vertraging in de afhandeling, als gevolg van de omstandigheid dat de man niet terstond inzage heeft gegeven in zijn financiële situatie, komt volgens het hof voor zijn rekening.

Het middel behelst de klacht dat het hof ten onrechte niet is ingegaan op de stelling dat de zaak niet is afgedaan binnen een redelijke termijn21.. Ter toelichting op deze klacht is aangevoerd dat het hier gaat om een geschil tussen een overheidsorgaan en een particulier. Het op een latere datum (dan 1 oktober 2009) laten ingaan van de betalingsverplichting kan volgens het middel een passende sanctie zijn voor de schending van het in art. 6 lid 1 EVRM beschermde recht van de man op afdoening binnen een redelijke termijn.

De onderhoudsplicht van de man jegens zijn ex-echtgenote bestaat vanaf de datum van de echtscheiding, in dit geval vanaf 21 juli 2008. Het hof wijst daarop in rov. 4.3. De gemeente heeft op 22 februari 2010 het verzoek bij de rechtbank ingediend dat ertoe strekte dat vanaf 1 oktober 2009, dus met terugwerkende kracht, de betalingsverplichting van de man wordt vastgesteld. In alimentatiezaken laat art. 1:402 BW de rechter een grote vrijheid om de dag te bepalen waarop de uitkering tot levensonderhoud ingaat22.. In verhaalszaken houdt de rechter bij het vaststellen van de ingangsdatum rekening met het tijdvak waarin bijstand is verleend en met de bepalingen in Boek 1 BW over levensonderhoud, met inbegrip van art. 1:402 BW. De rechter is vrij rekening te houden met de omstandigheden die hij van belang acht23..

In rov. 4.3 ligt m.i. besloten dat de redelijke termijn als bedoeld in art. 6 lid 1 EVRM naar het oordeel van het hof niet was overschreden. Het hof heeft het desbetreffende verweer van de man verworpen.Dat oordeel geeft niet blijk van een onjuiste rechtsopvatting, gelet op de tijd die tussen de diverse stappen is verstreken en op de totale duur van de behandeling. Aan de vraag hoe een overschrijding van de redelijke termijn moest worden gecompenseerd kwam het hof niet toe. Het middel faalt.

Middel 3 is gericht tegen het oordeel in rov. 4.4, waar het hof overweegt:

“De man betoogt met grief vier, dat er dringende reden zijn voor de gemeente om van verhaal af te zien. Hij doelt daarmee kennelijk op de gokverslaving van de vrouw en hij stelt, dat die omstandigheid en nog andere gedragingen van de vrouw zodanig zijn, dat van hem in redelijkheid niet gevergd kan worden dat hij de vrouw (indirect) financieel ondersteunt. De rechtbank heeft dit verweer van de man verworpen en in hoger beroep voert de man geen andere/nieuwe feiten en omstandigheden aan ter onderbouwing van zijn stelling dat – naar het hof begrijpt − sprake is van zodanig grievend gedrag van de vrouw dat van hem niet gevergd kan worden dat hij bijdraagt in de kosten van haar levensonderhoud. Het hof sluit zich aan bij het oordeel van de rechtbank op dit punt en verwerpt ook de vierde grief van de man. Het hof ziet derhalve ook geen aanleiding de man toe te laten tot het leveren van bewijs, dat de vrouw verslaafd is aan gokken, omdat de gokverslaving van de vrouw door de gemeente niet wordt ontkend.”

Het middel klaagt dat het hof niet ermee had mogen volstaan, zich aan te sluiten bij het oordeel van de rechtbank, gelet op hetgeen de man in hoger beroep had aangevoerd. Volgens de toelichting op de klacht is onbegrijpelijk dat het hof de stellingen van de man slechts heeft opgevat in die zin dat het gedrag van de vrouw zo grievend was dat van de man geen bijdrage in haar levensonderhoud kon worden gevergd. Ook acht de man onbegrijpelijk waarom het hof vaststelt dat hij geen andere of nieuwe feiten ter onderbouwing van die stelling heeft aangevoerd. Tot slot klaagt het middel dat het bewijsaanbod van de man m.b.t. de gokverslaving van de vrouw, de casinoverboden en al hetgeen daarmee samenhangt ten onrechte door het hof is gepasseerd op de grond dat de gemeente de gokverslaving heeft toegegeven.

De rechtbank (blz. 5) had overwogen dat niet gebleken is van een dringende reden om van verhaal af te zien. Weliswaar had de man gesteld dat sprake is van zo’n dringende reden en daarbij verwezen naar de gokverslaving van de vrouw, maar hij heeft deze stelling niet met feiten onderbouwd. In ieder geval is volgens de rechtbank niet gebleken van zodanig grievende gedragingen van de vrouw dat, op grond daarvan, in redelijkheid niet van de man kan worden gevergd dat hij de vrouw financieel ondersteunt. Tegen dit oordeel kwam de man op in grief 424.. De maatstaf van de dringende reden is ontleend aan de vroegere regelgeving (zie alinea 2.3 hiervoor). In dat licht is niet onbegrijpelijk dat het hof, met aanvulling van rechtsgronden, de stelling van de man zo heeft opgevat dat volgens hem sprake is van een zodanig grievend gedrag van de vrouw dat van hem niet kan worden gevergd dat hij bijdraagt in de kosten van haar levensonderhoud25.. Het oordeel dat de man ter onderbouwing van die stelling in appel geen andere of nieuwe feiten heeft aangevoerd, is evenmin onbegrijpelijk. Het hof heeft deze feiten mogen opvatten als een nadere onderbouwing door de man van zijn stelling over de gokverslaving van de vrouw en de gevolgen daarvan. Om diezelfde reden faalt de klacht over het passeren van het bewijsaanbod. De gevolgtrekking dat de gokverslaving niet maakt dat sprake is van een zodanig grievend gedrag van de vrouw dat van de man niet kan worden gevergd dat hij bijdraagt in de kosten van haar levensonderhoud is tezeer verweven met de waardering van de feiten om in cassatie op juistheid te worden getoetst. Het middel faalt.

Middel 4 is gericht tegen rov. 4.5, waarin het hof zich wat betreft de woonlasten aansluit bij het oordeel van de rechtbank. De klacht houdt in dat het oordeel onbegrijpelijk is zonder een nadere motivering: met name zou het hof geen rekening hebben gehouden met de door de man overgelegde kwitanties. Volgens de klacht is evident dat een (substantieel) gedeelte van het volgens die kwitanties betaalde bedrag ziet op kale huur.

De man had in eerste aanleg aangevoerd dat de gemeente bij de beoordeling van zijn draagkracht geen rekening heeft gehouden met hetgeen hij aan huur betaalt26.. Vervolgens heeft de man kwitanties van huurbetalingen overgelegd van € 500,- per maand, telkens voorzien van zijn naam, een datum en een handtekening27.. De gemeente heeft hiertegen ingebracht dat een nadere specificatie ontbrak en dat, nu in het bedrag ook een vergoeding is verwerkt voor elektra, verwarming en voeding, de gemeente ervan uitging dat de wooncomponent in het door de man betaalde kostgeld de gemiddelde landelijke huur niet overtreft28.. De rechtbank noteerde dat de man geen specificatie heeft overgelegd29.en dat de rechtbank ervan uitgaat dat de wooncomponent in het betaalde bedrag aan kostgeld de gemiddelde landelijke huur niet overtreft. De rechtbank hield daarom slechts rekening met een huurlast van € 210,- per maand. Waar de man in hoger beroep niet heeft toegelicht welk gedeelte van het maandbedrag betrekking heeft op (kale) huur, heeft het hof zich kunnen aansluiten bij het oordeel van de rechtbank. Dit oordeel behoeft geen nadere uitwerking om begrijpelijk te zijn. Het middel faalt.

Middel 5 is gericht tegen het oordeel dat van de vrouw niet kan worden verwacht dat zij in haar eigen levensonderhoud voorziet (rov. 4.6). Het hof heeft zich verenigd met het standpunt van de gemeente dat de vrouw een zodanige leeftijd heeft bereikt dat niet meer kan worden verwacht dat zij nog een reële kans maakt op de arbeidsmarkt. Daarbij achtte het hof van belang dat de vrouw in verband met de zorg voor de gehandicapte dochter in het verleden niet of nauwelijks betaalde arbeid heeft kunnen verrichten. Verder wees het hof erop dat de economische situatie het vinden van werk voor niet geschoolden niet vergemakkelijkt. Het middel klaagt dat dit laatste onbegrijpelijk is omdat de man in hoger beroep had aangevoerd dat de vrouw een zodanige opleiding heeft gehad dat zij zelf in haar inkomen moet kunnen voorzien.

De man had in grief 2 aangevoerd dat de vrouw in het bezit is van meerdere diploma’s30.. Die stelling werd door de gemeente betwist31.. Vervolgens heeft de man slechts in algemene bewoordingen herhaald dat de vrouw een opleiding heeft genoten waarmee zij in haar inkomen kan voorzien32.. Nu deze betwiste stelling niet nader met feiten en omstandigheden werd onderbouwd, behoefde het hof zijn oordeel niet verdergaand te motiveren dan het hof heeft gedaan. Het middel faalt.

De conclusie strekt tot verwerping van het beroep.

De Procureur-Generaal bij de

Hoge Raad der Nederlanden,

a. - g.