HvJ EU, 26-01-2010, nr. C-118/08

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van het doeltreffendheidsbeginsel en het gelijkwaardigheidsbeginsel met betrekking tot de regels die in de Spaanse rechtsorde gelden voor vorderingen wegens overheidsaansprakelijkheid uit hoofde van schending van het recht van de Unie.

Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen Transportes Urbanos y Servicios Generales SAL (hierna: ‘Transportes Urbanos’) en de Administración del Estado over de afwijzing van de aansprakelijkheidsvordering die deze onderneming tegen de Spaanse Staat heeft ingediend wegens schending van het recht van de Unie.

Bij arrest van 6 oktober 2005, Commissie/Spanje (C-204/03, Jurispr. blz. I-8389), heeft het Hof in wezen verklaard dat de bij wet 37/1992 voorgeschreven beperkingen van de aftrekbaarheid van de btw onverenigbaar waren met de artikelen 17, leden 2 en 5, en 19 van de Zesde richtlijn.

Transportes Urbanos, die overeenkomstig wet 37/1992 voor de belastingjaren 1999 en 2000 aangifte had gedaan, had geen gebruikgemaakt van haar recht om op grond van de algemene belastingwet 58/2003 om correctie van die aangiften te verzoeken. Vaststaat namelijk dat dit recht was verjaard op de datum waarop het Hof voormeld arrest Commissie/Spanje wees.

Transportes Urbanos heeft daarop voor de Raad van ministers een schadevordering wegens aansprakelijkheid ingediend tegen de Spaanse Staat. In het kader van deze vordering betoogt zij dat zij wegens schending door de Spaanse wetgever van de Zesde richtlijn, welke schending door het Hof is vastgesteld in voornoemd arrest Commissie/Spanje, schade heeft geleden ten belope van 1 228 366,39 EUR. Dit bedrag komt overeen met de door de Spaanse belastingdienst gedurende die belastingjaren onverschuldigd geheven btw en de teruggaaf waarop zij voor die belastingjaren aanspraak had kunnen maken.

Bij besluit van 12 januari 2007 heeft de Raad van ministers de vordering van Transportes Urbanos afgewezen met de motivering dat het rechtstreekse causale verband tussen de aan de Spaanse Staat verweten schending van het recht van de Unie en de door haar beweerdelijk geleden schade was onderbroken doordat zij niet binnen de daartoe voorgeschreven termijn had verzocht om correctie van die aangiften.

Dit afwijzende besluit van de Raad van ministers is in het bijzonder gebaseerd op twee arresten van het Tribunal Supremo van 29 januari 2004 en 24 mei 2005 (hierna: ‘litigieuze rechtspraak’), volgens welke voor vorderingen wegens overheidsaansprakelijkheid uit hoofde van schending van het recht van de Unie eerst alle rechtsmiddelen moeten zijn uitgeput die voor bestuursrechtelijke en rechterlijke instanties kunnen worden aangewend tegen de bezwarende bestuurshandeling die is vastgesteld krachtens een met dat recht strijdige nationale wet.

Op 6 juni 2007 is Transportes Urbanos tegen dit afwijzende besluit van de Raad van ministers opgekomen bij het Tribunal Supremo.

In zijn verwijzingsbeslissing herinnert het Tribunal Supremo eraan dat volgens de litigieuze rechtspraak voor een vordering wegens overheidsaansprakelijkheid die is gebaseerd op de ongrondwettigheid van een wet, anders dan voor diezelfde vordering die is gebaseerd op de onverenigbaarheid van deze wet met het recht van de Unie, niet wordt verlangd dat tevoren alle rechtsmiddelen tegen de op grond van deze wet vastgestelde bezwarende bestuurshandeling zijn uitgeput.

De reden voor de verschillende behandeling van deze beide vorderingen houdt verband met de verschillen tussen de rechtsmiddelen die kunnen worden aangewend tegen een bestuurshandeling naargelang deze rechtsmiddelen zijn gebaseerd op de onverenigbaarheid van die handeling met het recht van de Unie dan wel op de schending van de Grondwet door de nationale wet krachtens welke die handeling is vastgesteld.

Nu voor de nationale wet een vermoeden van grondwettigheid geldt, worden volgens de litigieuze rechtspraak namelijk de op die wet gebaseerde bestuurshandelingen eveneens vermoed ‘wettig’ te zijn. Bijgevolg kunnen noch de bestuursrechtelijke noch de rechterlijke instanties die handelingen vernietigen zonder dat de wet wegens strijd met de Grondwet nietig is verklaard bij een arrest van het Tribunal Constitucional na een op de grondslag van artikel 163 van de Grondwet ingediend verzoek tot ongrondwettigverklaring, waartoe het initiatief enkel mag uitgaan van de rechterlijke instantie waarbij het geding aanhangig is gemaakt.

Werd in die omstandigheden voor de bevoegdheid tot het indienen van een op schending van de Grondwet gebaseerde aansprakelijkheidsvordering vereist dat eerst alle rechtsmiddelen worden uitgeput die voor bestuursrechtelijke en rechterlijke instanties kunnen worden aangewend tegen de schadeveroorzakende bestuurshandeling, dan zou dat ertoe leiden dat de justitiabelen de verplichting werd opgelegd om tegen de op de beweerdelijk ongrondwettige wet gebaseerde bestuurshandeling eerst bij wege van een administratief beroep en daarna bij wege van een beroep in rechte op te komen en daarbij alle instanties te doorlopen totdat een van de geadieerde rechterlijke instanties uiteindelijk besluit de kwestie van de ongrondwettigheid van deze wet aan het Tribunal Constitucional voor te leggen. Dit zou onevenredig zijn en onaanvaardbare gevolgen meebrengen.

Zijn de bevoegde bestuursrechtelijke of rechterlijke instanties daarentegen van oordeel dat een bestuurshandeling is vastgesteld krachtens een met het recht van de Unie onverenigbare wet, dan moeten zij volgens vaste rechtspraak van het Hof deze wet alsmede de op de grondslag daarvan vastgestelde bestuurshandelingen buiten toepassing laten. Derhalve kan rechtstreeks voor die instanties vernietiging van de schadeveroorzakende bestuurshandeling worden gevorderd en aldus volledige schadevergoeding worden verkregen.

Voorts moet volgens de litigieuze rechtspraak het bestaan van een schending van het recht van de Unie op grond waarvan de Staat aansprakelijk kan worden gesteld, worden vastgesteld bij wege van prejudiciële beslissing van het Hof. De gevolgen van een door het Hof krachtens artikel 267 VWEU gewezen arrest kunnen echter niet worden vergeleken met die van een arrest van het Tribunal Constitucional houdende ongrondwettigverklaring van een wet, aangezien enkel de uitspraak van laatstbedoelde instantie met terugwerkende kracht de nietigheid van die wet meebrengt.

In deze omstandigheden heeft het Tribunal Supremo de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vraag voorgelegd:

Volgens de Spaanse regering is het Hof niet bevoegd uitspraak te doen over de verenigbaarheid met het recht van de Unie van rechterlijke beslissingen als die welke de litigieuze rechtspraak vormen, aangezien het Tribunal Supremo zelf die rechtspraak kan wijzigen wanneer het van oordeel is dat die niet strookt met dit recht.

In dit verband zij eraan herinnerd dat het Hof, hoewel het in het kader van een prejudiciële procedure niet bevoegd is om uitspraak te doen over de verenigbaarheid van bepalingen van nationaal recht met het recht van de Unie, herhaaldelijk heeft geoordeeld dat het bevoegd is om de verwijzende rechter alle uitleggingsgegevens met betrekking tot dit recht te verschaffen die deze in staat stellen die verenigbaarheid te beoordelen bij de beslechting van het bij hem aanhangige geding (zie in die zin onder meer arresten van 15 december 1993, Hünermund e.a., C-292/92, Jurispr. blz. I-6787, punt 8, en 31 januari 2008, Centro Europa 7, C-380/05, Jurispr. blz. I-349, punt 50).

Zoals de advocaat-generaal heeft opgemerkt in punt 13 van zijn conclusie, is in dit opzicht de omstandigheid dat de regels van nationaal recht waarvan de verwijzende rechter tegen de achtergrond van de door het Hof verstrekte uitleggingsgegevens de verenigbaarheid met het recht van de Unie moet beoordelen, teruggaan op de wetgeving, de regelgeving of de rechtspraak, niet van invloed op de bevoegdheid van het Hof om uitspraak te doen op het verzoek om een prejudiciële beslissing.

Voorts is het vaste rechtspraak dat het in het kader van de samenwerking tussen het Hof en de rechterlijke instanties van de lidstaten waarin artikel 267 VWEU voorziet, uitsluitend een zaak is van de nationale rechterlijke instanties waaraan het geschil is voorgelegd en die de verantwoordelijkheid voor de te geven rechterlijke beslissing dragen, om, gelet op de bijzonderheden van elk geval, zowel de noodzaak van een prejudiciële beslissing voor het wijzen van hun vonnis te beoordelen, als de relevantie van de vragen die zij aan het Hof voorleggen. Wanneer de gestelde vragen betrekking hebben op de uitlegging van het recht van de Unie, is het Hof derhalve in beginsel verplicht uitspraak te doen (zie in die zin onder meer arresten van 13 maart 2001, PreussenElektra, C-379/98, Jurispr. blz. I-2099, punt 38; 22 mei 2003, Korhonen e.a., C-18/01, Jurispr. blz. I-5321, punt 19, en 23 april 2009, VTB-VAB en Galatea, C-261/07 en C-299/07, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 32).

Het Hof wordt in casu evenwel niet verzocht om het nationale recht of een arrest van een nationale rechterlijke instantie uit te leggen, maar om de verwijzende rechter gegevens te verschaffen over de uitlegging van het doeltreffendheids- en het gelijkwaardigheidsbeginsel, om deze in staat te stellen na te gaan of hij op grond van het recht van de Unie nationale voorschriften over vorderingen wegens overheidsaansprakelijkheid uit hoofde van schending van dit recht door een nationale wet, buiten toepassing moet laten (zie in die zin arrest van 18 juli 2007, Lucchini, C-119/05, Jurispr. blz. I-6199, punt 46).

Het Hof is dus bevoegd om uitspraak te doen op het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing.

Met zijn vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of het recht van de Unie in de weg staat aan een regel van een lidstaat op grond waarvan voor vorderingen wegens overheidsaansprakelijkheid die zijn gebaseerd op schending van dit recht door een nationale wet, de voorwaarde geldt van voorafgaande uitputting van alle rechtsmiddelen tegen de schadeveroorzakende bestuurshandeling, wanneer die voorwaarde niet geldt voor vorderingen die zijn gebaseerd op schending van de Grondwet door die wet.

Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Grote kamer) verklaart voor recht:

Het recht van de Unie staat in de weg aan de toepassing van een regel van een lidstaat op grond waarvan een vordering wegens overheidsaansprakelijkheid die is gebaseerd op een bij een arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen krachtens artikel 226 EG vastgestelde schending van dit recht door een nationale wet, enkel succes kan hebben indien de verzoeker tevoren alle nationale rechtsmiddelen heeft uitgeput tot betwisting van de geldigheid van de op basis van die wet vastgestelde schadeveroorzakende bestuurshandeling, wanneer een dergelijke regel niet geldt voor een vordering wegens overheidsaansprakelijkheid die is gebaseerd op de door de bevoegde rechterlijke instantie vastgestelde schending van de Grondwet door de betrokken wet.

ondertekeningen