Rb. 's-Gravenhage, 10-10-2006, nr. AWB 05/9024 WOW44

bedrijfstypen, die zijn genoemd en met een zone-nummer zijn aangeduid in de bij deze voorschriften behorende in bijlage A opgenomen 'Lijst van toegelaten bedrijfstypen' en die als zodanig corresponderen met de bijbehorende zoneringskaart (hierna aan te duiden als: de Lijst van toegelaten bedrijfstypen), alsmede

voor de afwijkende bedrijfstypen die in tabel 4 van bijlage A als zodanig zijn aangegeven op de aldaar aangegeven adressen (welke tabel hierna zal worden aangeduid als: de Lijst van maatbestemde bedrijven).

In artikel 4, derde lid, onder f, van de planvoorschriften is bepaald dat de op het moment van het onherroepelijk worden van het plan bestaande bedrijven met functionele afwijkingen maatbestemd zijn en in de bestaande omvang mogen voortbestaan.

In artikel 4, zesde lid, van de planvoorschriften is - voor zover van belang - bepaald dat burgemeester en wethouders bevoegd zijn de bestemming bedrijven te wijzigen, voor zover de wijziging betrekking heeft op (a) de lijst van toegelaten bedrijfstypen, (b) de milieuzonering als weergegeven op de zoneringskaart en (c) de specifiek bestemde bedrijfstypen die zijn genoemd in het eerste lid onder 1.1, sub b ten behoeve van bedrijfstypen die uitsluitend zijn toegestaan in de voor het betrokken perceel geldende zone(s), zoals genoemd in bijlage A, slechts nadat de specifiek bestemde bedrijfstypen ter plekke zijn beëindigd.

In artikel 17, eerste lid, van de planvoorschriften is bepaald dat het verboden is de in dit plan begrepen gronden en bouwwerken te gebruiken op een wijze of tot een doel, strijdig met de in het plan aan deze gronden gegeven bestemming en met het in of krachtens het plan ten aanzien van het gebruik van deze gronden en bouwwerken bepaalde.

Partijen verschillen van mening over de uitleg van het bestemmingsplan, zich toespitsend op de betekenis van de in de Lijst van maatbestemde bedrijven aangegeven maatbestemming op de in geding zijnde percelen.

Aldi heeft aangevoerd dat detailhandel op de betreffende percelen in overeenstemming is met het bestemmingsplan. De maatbestemming is in de Lijst van maatbestemde bedrijven functioneel en gekoppeld aan het bedrijfstype met de aanduiding 'detailhandel'. Aldi stelt dat het bestemmingsplan geen enkele relatie legt met de in de Lijst van maatbestemde bedrijven vermelde SBI-code. Evenmin is de SBI-code terug te vinden in de begripsbepalingen of in enig planvoorschrift dan wel in de toelichting van het bestemmingsplan. De SBI-code is in de Lijst van maatbestemde bedrijven opgenomen onder de feitelijke gegevens met betrekking tot het concreet genoemde bedrijf. In de Lijst van maatbestemde bedrijven wordt pas daarna, in de kolommen met de vermelding 'Afwijking', de maatbestemming 'detailhandel' genoemd. Aldi heeft verder betoogd dat het bestemmingsplan zowel in de voorschriften met betrekking tot de maatbestemmingen als in de toelichting daarop (vrijwel) steeds spreekt over 'bedrijfstypen' en '-functies', hetgeen in haar visie duidt op typen en functies vallende binnen de maatbestemming 'detailhandel'. Het gaat in het bestemmingsplan niet over toevallige ondernemingen of bedrijven. De regels moeten duidelijk zijn voor de burger, dat is hier niet het geval. De burger die het plan leest en de tabel raadpleegt, zal concluderen dat detailhandel op de betreffende locatie is toegestaan. Verweerder dient het risico van optredende onduidelijkheden te dragen.

Aldi heeft voorts aangevoerd dat er onjuiste coderingen voorkomen in de SBI-codering in de Lijst van maatbestemde bedrijven, terwijl voorts SBI-codes ontbreken. Aldi heeft dit standpunt nader onderbouwd met een onderzoeksrapport.

Verweerder heeft het standpunt ingenomen dat krachtens het bestemmingsplan op de betreffende percelen uitsluitend detailhandel in de vorm van een bouwmarkt (nader aangeduid met de SBI-codes 52468 en 52441) is toegestaan. De term detailhandel in de Lijst van maatbestemde bedrijven geeft slechts de aard van de (in dit geval: functionele) afwijking aan, niet het toegelaten gebruik. De Lijst van maatbestemde bedrijven moet namelijk aldus worden opgevat dat in die lijst met 'bedrijfstype' gedoeld wordt op bedrijven met een specifieke SBI-code. Aldus houdt de bij ieder bedrijf vermelde SBI-code een beperking in van de op het perceel gelegde maatbestemming 'detailhandel'. Het is nooit de bedoeling geweest dat op alle maatbestemde locaties bedrijven moeten worden toegelaten omdat ze vallen onder de afwijking. Het door Aldi in het geding gebrachte rapport dient in deze procedure buiten beschouwing te worden gelaten, aangezien hierin nieuwe voorbeelden worden genoemd waarop in bezwaar niet kon worden gereageerd.

De rechtbank overweegt het volgende.

Bijlage A (Bedrijven en milieuzonering) bij het bestemmingsplan bevat - voor zover hier van belang - de volgende toelichting:

De rechtbank overweegt dat de SBI-codering door het Centraal Bureau voor de Statistiek wordt gebruikt om bedrijfstypen te rubriceren al naar gelang hun economische hoofdactiviteit. Nu verweerder in bijlage A bij het bestemmingsplan uitdrukkelijk heeft verwezen naar de SBI-indeling alsmede het VNG-rapport 'Bedrijven en milieuzonering', verbindt de rechtbank geen gevolgen aan het achterwege laten van een begripsbepaling van de SBI-codering in de planvoorschriften.

Uit de toelichting op het bestemmingsplan, de planvoorschriften alsmede de Lijst van toegelaten bedrijfstypen leidt de rechtbank af dat het de uitdrukkelijke bedoeling van de planwetgever is geweest om detailhandel in het (relevante deel van het) plangebied in de basisregeling slechts beperkt toe te staan. Paragraaf 6.2.a van de toelichting op het bestemmingsplan bevat namelijk de volgende passage:

Uit artikel 4, eerste lid, onder a, van de planvoorschriften blijkt verder dat slechts bedrijfstypen zijn toegestaan die zijn genoemd in de Lijst van toegelaten bedrijfstypen. Voor wat betreft de rubriek SBI 5.2 (Detailhandel en reparatie t.b.v. particulieren) vermeldt de Lijst van toegelaten bedrijfstypen vervolgens slechts één bedrijfsactiviteit, te weten SBI-code 527 - Reparatie t.b.v. particulieren (excl. auto's en motorfietsen).

Uit paragraaf 6.2.a van de toelichting op het bestemmingsplan blijkt vervolgens dat ten tijde van het onherroepelijk worden van het plan reeds aanwezige afwijkende vormen van detailhandel, die in strijd zijn met de bestemming, een passende maatbestemming hebben gekregen. Artikel 4, eerste lid, onder b van de planvoorschriften bepaalt dat deze afwijkende bedrijfstypen in de Lijst van maatbestemde bedrijven als zodanig zijn aangegeven op de aldaar aangegeven adressen. Voor de in geding zijnde adressen vermeldt de Lijst van maatbestemde bedrijven de naam 'Karwei Doe het Zelf Centrum' alsmede 'De Ridder Nachtrust Adviseur' met respectievelijk de SBI-code 52468 en 52441. Onder de kop 'AFWIJKING' is in de kolom 'FUNCTIONEEL' achter beide namen vermeld 'DETAILHANDEL'. Weliswaar maakt de Lijst van maatbestemde bedrijven, op zichzelf bezien, niet aanstonds duidelijk wat met het woord 'DETAILHANDEL' in die lijst wordt bedoeld, bezien in samenhang met de overige onderdelen van het bestemmingsplan en tegen de achtergrond van de bedoeling van de planwetgever, kan de rechtbank echter tot geen andere conclusie komen dan dat voor de betreffende adressen een afwijkende bestemming is vastgelegd die voor de aldaar gevestigde bedrijven op maat is toegestaan. Voor de in geding zijnde percelen houdt dit naar het oordeel van de rechtbank in dat op de daarbij behorende adressen een bouwmarkt (SBI-code 52468) respectievelijk een winkel in meubelen (SBI-code 52441) zijn toegelaten. Een andere conclusie zou immers tot het ongerijmde resultaat leiden dat de planwetgever op de adressen waar ten tijde van het onherroepelijk worden van het plan reeds afwijkende vormen van detailhandel aanwezig waren, niet slechts die afwijkende vorm heeft gelegaliseerd, maar tevens iedere andere vorm van detailhandel. Voor een dergelijke uitleg bevat het bestemmingsplan geen aanknopingspunten. Integendeel, de in de artikel 4, eerste lid, onder a, van de planvoorschriften en de Lijst van toegelaten bedrijfstypen opgenomen basisregeling, gaat uit van een beperking van de toegelaten bedrijfstypen in de SBI-rubriek 'Detailhandel en reparatie t.b.v. particulieren' tot één specifieke bedrijfsactiviteit, te weten reparatie ten behoeve van particulieren, exclusief auto's en motorfietsen.

Wat betreft het door Aldi in het geding gebrachte rapport overweegt de rechtbank dat dit een nadere onderbouwing en uitwerking vormt van reeds in de bezwaarfase aangevoerde argumenten. De stelling van verweerder dat dit rapport niet in de beoordeling mag worden betrokken, houdt daarom geen stand. Het rapport geeft aan dat in het bestemmingsplan onjuiste SBI-coderingen voorkomen, terwijl ook SBI-codes ontbreken. De rechtbank overweegt op dit punt dat - zo deze stelling van Aldi al juist is, hetgeen hier in het midden kan blijven - op grond van de onjuiste dan wel ontbrekende coderingen hooguit onduidelijkheid kan ontstaan over de precieze afbakening van de maatbestemming op de betreffende percelen, maar dat daaruit niet kan worden afgeleid dat de planwetgever heeft beoogd om op onjuist aangeduide percelen een algemene functionele afwijking toe te staan.

De door Aldi aangevoerde privaatrechtelijke overeenkomst tussen verweerders gemeente en eiseres sub 2 acht de rechtbank gelet op het dwingende karakter van artikel 44 van de Wow niet van belang voor de beoordeling van het onderhavige geschilpunt. Daarbij heeft de rechtbank meegewogen dat verweerder onweersproken heeft aangevoerd dat met die overeenkomst slechts werd gestreefd naar een tijdelijke oplossing.

De rechtbank concludeert dat het bouwplan niet voldoet aan het ter plaatse vigerende bestemmingsplan. Verweerder heeft terecht op grond van artikel 44 van de Wow de gevraagde bouwvergunning geweigerd.

Op grond van artikel 46, derde lid, van de Wow dient een aanvraag om een bouwvergunning, die slechts kan worden ingewilligd na vrijstelling als bedoeld in artikel 15, 17 of 19 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO), geacht mede een verzoek om zodanige vrijstelling in te houden.

Medewerking verlenen aan het bouwplan is in principe alleen mogelijk met toepassing van artikel 19 WRO. Bij de toepassing van artikel 19 van de WRO komt verweerder, in aanmerking genomen de bewoordingen van dat artikel en de aard van de bevoegdheid die daarin aan verweerder is toegekend, beleidsvrijheid toe. Verweerder heeft besloten geen medewerking te verlenen aan het bouwplan met toepassing van artikel 19 WRO omdat dit in strijd is met de planologische uitgangspunten van het bestemmingsplan en het gemeentelijk beleid.

De rechtbank overweegt dat bij de totstandkoming van het bestemmingsplan bepaalde uitgangspunten zijn geformuleerd, die bij de beoordeling of het bestreden besluit op goede gronden berust, dienen te worden gerespecteerd. Een van die uitgangspunten is dat detailhandel in het (relevante deel van het) plangebied slechts beperkt is toegestaan. De rechtbank ziet geen grond voor het oordeel dat verweerder in het bestemmingsplan en zijn planologische beleid geen onderscheid heeft kunnen maken tussen de verkoop van volumineuze en niet-volumineuze artikelen. Verweerder acht de verkoop van volumineuze artikelen vanwege andere aan- en afvoerproblemen niet gewenst in woon- of winkelgebieden. Het komt de rechtbank niet onaannemelijk voor dat aan de vestigingsplaats van een bouwmarkt vanuit verkeerskundig en ruimtelijk oogpunt wegens de aan- en afvoer van de goederen andere eisen moeten worden gesteld dan aan die van andere vormen van detailhandel, zoals supermarkten. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder met de vaststelling van dat beleid zijn bevoegdheid dan ook niet overschreden. De rechtbank acht het daarom aanvaardbaar dat verweerder gelet op het bestemmingsplan waarin dit onderscheid wordt benadrukt, strikt de hand houdt aan de bij de totstandkoming van dit bestemmingsplan geformuleerde beleidsuitgangspunten. Dat verweerder voornemens is om op het nabijgelegen zogenoemde Baronieterrein een of meerdere supermarkten toe te laten, acht de rechtbank in dit verband onvoldoende om anders te oordelen. Dit terrein komt niet voor op de in de Lijst van maatbestemde bedrijven, zodat de vergelijking met de in geding zijnde percelen reeds daarom niet opgaat.

Eiseressen hebben een beroep op het gelijkheidsbeginsel gedaan. Zij hebben aangevoerd dat een aantal van de in Lijst van maatbestemde bedrijven opgenomen percelen inmiddels een andere gebruiker kent, waarbij sprake is van een wijziging in het gebruik in strijd met het bestemmingsplan. Verweerder heeft onweersproken gesteld dat voor de door eiseressen genoemde gevallen geen bouwvergunningen onder vrijstelling zijn verleend. Het enige door eiseressen in dat verband aangegeven voorbeeld waarin wel bouwver-gunning is verleend, betreft de vestiging van Leen Bakker B.V. aan het adres Rijnhavenkade 2/2a, waar voorheen Poppeliers B.V. gevestigd was. Poppeliers B.V. komt in de Lijst van maatbestemde bedrijven voor met de SBI-code 52441, Leen Bakker B.V. kent als SBI-code 52444. De rechtbank is van oordeel dat met dit voorbeeld het beroep op het gelijkheidsbeginsel niet kan slagen, nu het in het geval van Leen Bakker B.V. gaat om een winkel waarvan de bedrijvigheid aansluit op het bedrijfstype dat op de betreffende locatie reeds was gevestigd, te weten winkels in woninginrichting dan wel -meubilair.

Van zwaarwegende feiten of omstandigheden van de zijde van eiseressen die verweerder na afweging van de belangen tot een andersluidend oordeel hadden moeten leiden, is de rechtbank niet gebleken.

Gezien het vorenstaande is er geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder bij afweging van de betrokken belangen de verzochte vrijstelling niet in redelijkheid heeft kunnen weigeren.

Ten aanzien van het handhavingsbesluit met betrekking tot het gebruik van het betreffende bedrijfspand overweegt de rechtbank als volgt.

Uit hetgeen de rechtbank hiervoor ter zake van de weigering vrijstelling en bouwvergunning heeft overwogen, volgt dat het door Aldi voorgestane en daadwerkelijke gebruik in strijd is met het in artikel 17, eerste lid, van het bestemmingsplan opgenomen gebruiksvoorschrift, zodat verweerder op de voet van artikel 125 van de Gemeentewet bevoegd was handhavend op te treden. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan weigeren dit te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.

Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen is er geen concreet zicht op legalisering van het in geding zijnde gebruik. Niet geoordeeld kan voorts worden dat hier overigens sprake is van een situatie waarin handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die situatie behoort te worden afgezien. Aldi is er blijkens haar eigen stellingen reeds vanaf 14 maart 2005 van op de hoogte geweest dat verweerder het (toen nog voorgenomen) gebruik strijdig achtte met het bestemmingsplan. Dat Aldi er desondanks voor heeft gekozen het bedrijfspand volledig in te richten en in gebruik te nemen, dient voor haar rekening en risico te blijven.

Het door Aldi gedane beroep op het gelijkheidsbeginsel gaat niet op. Aldi heeft namelijk niet aannemelijk kunnen maken dat sprake is van gevallen waarin ter plaatse van een maatbestemd perceel waar ten tijde van het onherroepelijk worden van het bestemmingsplan een vorm van detailhandel was gevestigd, het gebruik ten tijde van het nemen van het handhavingsbesluit was gewijzigd in een andere vorm van detailhandel die krachtens verweerders ter zake gevoerde planologische beleid als niet wenselijk wordt gezien, zonder dat verweerder tegen een zodanige wijziging is opgetreden.

Het beroep is ongegrond.

Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.