HvJ EU, 20-12-2017, nr. C-442/16

Artikel 3 van verordening nr. 883/2004, ‘Materiële werkingssfeer’, luidt als volgt:

Artikel 4 van verordening nr. 883/2004, ‘Gelijke behandeling’, bepaalt:

Hoofdstuk 9 van titel III van verordening nr. 883/2004 is gewijd aan ‘[b]ijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestaties’. Het bestaat uitsluitend uit artikel 70, ‘Algemene bepaling’, en luidt:

In bijlage X van verordening nr. 883/2004, ‘Bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestaties’, bevindt zich in de rubriek Ierland punt a), dat betrekking heeft op de ‘[u]itkering voor werkzoekenden (Geconsolideerde Wet van 2005 op de sociale zekerheid en de sociale diensten, deel 3, hoofdstuk 2)’.

Overwegingen 1 tot en met 4 van richtlijn 2004/38 luiden:

Artikel 7 van richtlijn 2004/38, ‘Verblijfsrecht voor meer dan drie maanden’, bepaalt het volgende:

Artikel 14 van richtlijn 2004/38, ‘Behoud van het verblijfsrecht’, luidt:

Artikel 16 van richtlijn 2004/38 definieert de algemene regel voor het duurzaam verblijfsrecht van burgers van de Unie en hun familieleden. Volgens lid 1 van dit artikel, ‘[heeft] iedere burger van de Unie die gedurende een ononderbroken periode van vijf jaar legaal op het grondgebied van het gastland heeft verbleven […] aldaar een duurzaam verblijfsrecht. Dit recht is niet onderworpen aan de voorwaarden van hoofdstuk III’.

Tot slot luidt artikel 24 van deze richtlijn, ‘Gelijke behandeling’:

Richtlijn 2004/38 is in Iers recht omgezet bij de regeling nr. 2 van 2006 betreffende de Europese Gemeenschappen (vrij verkeer van personen)6..

Artikel 6, lid 2, van de regeling van 2006 luidt:

De uitkering voor werkzoekenden in Ierland is neergelegd in artikel 139 van de geconsolideerde wet van 2005 inzake bijstand en sociale diensten (zoals gewijzigd)7..

Artikel 141 van de op het tijdstip van de feiten van het hoofdgeding toepasselijke wet van 2005 definieert de criteria voor toekenning van de uitkering, waaronder het onderzoek van de bestaansmiddelen van de aanvrager en de verificatie of hij op het grondgebied van de staat zijn gewone verblijfsplaats heeft. Het staat evenwel vast dat de werknemer en de zelfstandige beiden aanspraak kunnen maken op de toekenning van een uitkering voor werkzoekenden.8.

Volgens artikel 246, lid 5, van de wet van 2005, wordt degene die geen recht heeft om in Ierland te verblijven voor de toepassing van deze wet niet geacht zijn gewone verblijfplaats in deze staat te hebben.

Artikel 246, lid 6, van de wet van 2005 preciseert dat tot degenen die voor de toepassing van lid 5 van dit artikel worden geacht het recht te hebben om in Ierland te verblijven de personen behoren die op grond van de regeling van 2006 het recht hebben om het grondgebied van de staat te betreden en er te verblijven.

Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of een burger van de Unie die gedurende vier jaar rechtmatig in een gastland heeft verbleven en als zelfstandige heeft gewerkt de status van zelfstandige behoudt op grond van artikel 7, lid 1, onder a), of artikel 7, lid 3, onder b), van richtlijn 2004/38/EG, dan wel op een andere grondslag, nadat hij zijn werk of economische activiteit wegens het ontbreken van werk heeft beëindigd en zich bij de bevoegde dienst voor arbeidsvoorziening heeft ingeschreven.

Aangezien de tweede prejudiciële vraag van de verwijzende rechter eveneens betrekking heeft op de mogelijkheid van behoud van een verblijfsrecht indien een burger van de Unie die zich in de situatie van verzoeker in het hoofdgeding bevindt noch aan de criteria van artikel 7, lid 3, onder b), van richtlijn 2004/38, noch aan de criteria van artikel 7, lid 1, onder a), van richtlijn 2004/38 voldoet, behandel ik in het kader van deze eerste vraag alleen de uitlegging van artikel 7, lid 3, onder b), van richtlijn 2004/38. Het is immers uitgesloten dat Gusa verblijfsrecht kan genieten op grond van artikel 7, lid 1, onder a), van richtlijn 2004/38, daar niet wordt betwist dat hij op het tijdstip van de feiten geen ‘werknemer of zelfstandige’ in de zin van deze bepaling meer was. De vraag is juist of hij die status heeft kunnen behouden terwijl hij geen activiteit (als werknemer of zelfstandige) meer uitoefende zoals artikel 7, lid 1, onder a), van richtlijn 2004/38 verlangt. Voorts onderzoek ik in het kader van de tweede prejudiciële vraag of het mogelijk is een verblijfsrecht te genieten op een andere grondslag dan artikel 7, lid 3, onder b), van richtlijn 2004/38.

Volgens artikel 7, lid 3, onder b), van richtlijn 2004/38 behoudt een burger van de Unie de status van werknemer of zelfstandige — en dus het recht om langer dan drie maanden op het grondgebied van een lidstaat van de Unie te verblijven — ‘[indien] hij […] zich, na ten minste één jaar te hebben gewerkt, in naar behoren vastgestelde onvrijwillige werkloosheid [bevindt] en […] zich als werkzoekende bij de bevoegde dienst voor arbeidsvoorziening [heeft] ingeschreven’.

De verwijzende rechter is van oordeel dat indien hij de bepaling waarbij artikel 7, lid 3, onder b), van richtlijn 2004/38 in Iers recht is omgezet zou uitleggen overeenkomstig de gebruikelijke betekenis van de in de Engelse taalversie van dit artikel gebruikte uitdrukking ‘having been employed’, de situatie van een zelfstandige er niet onder valt. Hij toont zich niettemin ook gevoelig voor de argumentatie die Gusa voor hem heeft aangevoerd. Die consequentie zou volgens hem onverenigbaar zijn met de strekking van de bepalingen van het VWEU en de wetgeving tot uitvoering daarvan.

De twijfels van de verwijzende rechter worden dus veroorzaakt door de mogelijke tegenspraak tussen de bewoordingen van de toepasselijke regeling en het door de Uniewetgever nagestreefde doel.

Gusa, de Deense en de Hongaarse regering alsmede de Commissie zijn van mening dat voor de toepassing van artikel 7, lid 3, onder b), van richtlijn 2004/38 geen onderscheid mag worden gemaakt tussen werknemers en zelfstandigen. De Ierse, de Tsjechische en de Franse regering alsmede de regering van het Verenigd Koninkrijk vinden daarentegen dat deze bepaling alleen betrekking heeft op werknemers.

Volgens vaste rechtspraak van het Hof dient bij de uitlegging van een bepaling van Unierecht niet alleen rekening te worden gehouden met de bewoordingen ervan, maar ook met de context en de doelstellingen van de regeling waarvan zij deel uitmaakt.18.

Ofschoon ‘de tekst van een bepaling […] steeds het uitgangspunt en tegelijkertijd de grens van iedere uitlegging is’19., wordt de teleologische uitlegging immers alleen facultatief indien de betrokken tekst volkomen helder en eenduidig is.20.

Bovendien mag evenmin uit het oog worden verloren dat de specificiteit die samenhangt met de meertaligheid van de Unie met zich brengt dat de in een van de taalversies van een Unierechtelijke bepaling gebruikte formulering niet als enige grondslag voor de uitlegging van die bepaling kan dienen of voorrang kan hebben boven de andere taalversies. Unierechtelijke bepalingen moeten uniform worden uitgelegd en toegepast tegen de achtergrond van de tekst in alle talen van de Unie. Bijgevolg moet, wanneer er verschillen bestaan tussen de taalversies van een Unierechtelijke bepaling, bij de uitlegging van de betrokken bepaling worden gelet op de algemene opzet en het doel van de regeling waarvan zij een onderdeel vormt.21.

In casu moet worden vastgesteld dat de verschillende taalversies van artikel 7, lid 3, onder b), van richtlijn 2004/38 niet het idee bevestigen dat het de bedoeling van de wetgever is geweest dat alleen burgers die ten minste één jaar in loondienst hebben gewerkt de status van ‘werknemer of zelfstandige’ kunnen behouden. Een vergelijking wekt juist de indruk van neutraliteit ten opzichte van de wijze van uitoefening van de beroepsactiviteit.

Het is hoe dan ook zeker dat, anders dan verschillende lidstaten die opmerkingen hebben ingediend hebben aangevoerd, de verwijzing in sommige taalversies naar het feit ‘in dienst te zijn genomen’ niet in alle taalversies voorkomt. Ofschoon wij deze formulering terugvinden in de Spaanse taalversie (‘haber estado empleado’), de Engelse taalversie (‘having been employed’), de Franse taalversie (‘avoir été employé’), en de Slowaakse taalversie (‘ko je bil zaposlen’), zijn in andere taalversies volledig neutrale termen of uitdrukkingen gebruikt. Zo gebruiken de Nederlandse taalversie (‘te hebben gewerkt’) en de Finse taalversie (‘työskenneltyään’) de uitdrukking ‘te hebben gewerkt’, noemt de Griekse taalversie (‘επαγγελ μ ατιKή δραστηριÏŒτητα’) de uitoefening van een ‘beroepsactiviteit’, terwijl in de Italiaanse taalversie zelfs genoegen wordt genomen met een ‘activiteit’ in het algemeen (‘aver esercitato un'attività’). Tot slot kunnen het Bulgaarse woord ‘zaet’ en het Duitse woord ‘Beschäftigung’, gelet op de context van de bepaling waarin zij vervat zijn, ook worden vertaald met ‘bezigheid’ zonder verdere connotatie.

Deze verschillen tussen de verschillende taalversies van artikel 7, lid 3, onder b), van richtlijn 2004/38 dwingen ertoe te kijken naar de algemene opzet van de bepaling en de doelstelling van de regeling. Beide bevestigen dat artikel 7, lid 3, onder b), van richtlijn 2004/38 aldus moet worden uitgelegd dat de wijze waarop de burger van de Unie de economische activiteit heeft uitgeoefend waaraan hij de status van ‘werknemer of zelfstandige’ in de zin van artikel 7, lid 1, onder a), van richtlijn 2004/38 heeft ontleend, er niet tot doet.

Ik ontken niet dat richtlijn 2004/38 meerdere doelstellingen heeft, maar deze doelstellingen staan in een hiërarchische verhouding.

Uit de eerste vier overwegingen van richtlijn 2004/38 blijkt immers duidelijk dat deze richtlijn vooral tot doel heeft de ‘uitoefening van het fundamenteel recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten te vergemakkelijken en te versterken’.22. Deze doelstelling wordt overigens weerspiegeld in het opschrift van deze richtlijn. Een andere doelstelling wordt genoemd in overweging 10 van deze richtlijn. Volgens deze overweging ‘[mogen] personen die hun recht van verblijf uitoefenen […] evenwel tijdens het begin van hun verblijfsperiode geen onredelijke belasting vormen voor het socialebijstandsstelsel van het gastland’. Deze tweede doelstelling bestaat echter alleen als gevolg van de eerste: omdat de richtlijn de uitoefening van het verblijfsrecht beoogde te vergemakkelijken, vonden de lidstaten het nodig ervoor te zorgen dat de financiële last van die vrijheid beheersbaar zou zijn.

Het burgerschap van de Unie weerspiegelt dit compromis. Toen het Hof voor de eerste keer de formulering gebruikte dat ‘de hoedanigheid van burger van de Unie de primaire hoedanigheid van de onderdanen van de lidstaten dient te zijn’23., heeft het daaraan namelijk toegevoegd dat die hoedanigheid onderdanen van de lidstaten die zich in dezelfde situatie bevinden aanspraak verleent op een gelijke behandeling rechtens, ongeacht hun nationaliteit en ‘onverminderd de uitdrukkelijk vastgestelde uitzonderingen’.24. Daarmee erkende het Hof de mogelijkheid om de uitoefening van het burgerschap van de Unie te beperken25..

De arresten van 11 november 2014, Dano (C-333/13, EU:C:2014:2358), 15 september 2015, Alimanovic (C-67/14, EU:C:2015:597), en 25 februari 2016, García-Nieto e.a. (C-299/14, EU:C:2016:114) moeten in die zin worden begrepen.

In punt 74 van het arrest van 11 november 2014, Dano (C-333/13, EU:C:2014:2358) heeft het Hof geoordeeld dat ‘[i]ndien zou worden aanvaard dat personen die geen verblijfsrecht genieten krachtens richtlijn 2004/38 onder dezelfde voorwaarden als die welke gelden voor nationale onderdanen een recht op sociale uitkeringen kunnen doen gelden, [dit] zou […] indruisen tegen de in punt 10 van de considerans vermelde doelstelling van die richtlijn, te voorkomen dat burgers van de Unie die onderdanen van een andere lidstaat zijn een onredelijke belasting voor het socialebijstandsstelsel van het gastland vormen’. Er is hier echter geenszins sprake van een omkering van het perspectief in het begrip van richtlijn 2004/38. Ofschoon het Hof in dit arrest een belang toekent aan de secundaire doelstelling van richtlijn 2004/38, is dit vanwege van het voorwerp van het hem voorgelegde prejudiciële verzoek. Het hoofdvoorwerp van de zaken die hebben geleid tot de drie in het vorige punt van deze conclusie genoemde arresten was namelijk niet de kwestie van het verblijfsrecht, maar specifiek de kwestie van het recht op sociale uitkeringen in het gastland. Deze kwestie betrof derhalve een fase die na de uitoefening van de vrijheid van verkeer plaatsvond, maar onlosmakelijk met de legaliteit van het verblijf was verbonden.

Daarentegen betreft de in het hoofdgeding aan het Hof gestelde vraag in de eerste plaats de legaliteit van het verblijf, want deze vraag heeft betrekking op de bepaling van de richtlijn die het verblijf na de eerste drie maanden tot aan het verkrijgen van een duurzaam verblijfsrecht regelt.26. De wetgever heeft het onderwerp van het recht van vrij verkeer en verblijf uitdrukkelijk willen aanpakken door de eerdere ‘sectorale en fragmentaire benadering […] te verhelpen’27. en ‘de uitoefening van dit recht te vergemakkelijken’28.. Bijgevolg pleit de eenheid die deze richtlijn op basis van het fundamentele begrip burgerschap van de Unie nastreeft voor een algemene benadering van de beginselen, uitbreidingen en beperkingen die verband houden met de vrijheid van verkeer en het verblijfsrecht van burgers van de Unie.29.

Ik voeg daaraan nog toe dat ‘[g]elet op de context en de doelstellingen van richtlijn 2004/38, […] de bepalingen van die richtlijn niet restrictief [mogen] worden uitgelegd […]’.30.

In deze optiek wordt door het maken van onderscheid tussen de situaties van de werknemer en de zelfstandige voor de toepassing van artikel 7, lid 3, onder b), van richtlijn 2004/38 voorbijgegaan aan de wens van de Uniewetgever, die in overweging 3 uitdrukkelijk heeft aangegeven dat ‘de bestaande gemeenschapsinstrumenten waarin afzonderlijke regelingen zijn vastgesteld voor werknemers, zelfstandigen, studenten en andere niet-actieven [moeten] worden gecodificeerd en herzien, teneinde het recht van de burgers van de Unie van vrij verkeer en verblijf te vereenvoudigen en te versterken’.31.

Deze doelstelling van de richtlijn is recentelijk nog door het Hof benadrukt in de zaak die heeft geleid tot het arrest van 19 juni 2014, Saint Prix (C-507/12, EU:C:2014:2007, punt 25). In dit arrest vat het Hof overigens de draagwijdte van artikel 7, lid 3, van richtlijn 2004/38 samen door de vier situaties te noemen waarop deze bepaling, zonder onderscheid te maken tussen werknemers en zelfstandigen, betrekking heeft. Integendeel, volgens het Hof ‘preciseert artikel 7, lid 3, van deze richtlijn dat een burger van de Unie die niet langer werknemer of zelfstandige is, voor de toepassing van lid 1, [onder] a, ervan zijn status van werknemer of zelfstandige niettemin behoudt in specifieke gevallen, namelijk wanneer hij als gevolg van ziekte of ongeval tijdelijk arbeidsongeschikt is, wanneer hij zich, in bepaalde omstandigheden, in onvrijwillige werkloosheid bevindt, of wanneer hij, onder bepaalde voorwaarden, met een beroepsopleiding start’.32.

Deze uitlegging van artikel 7, lid 3, onder b), van richtlijn 2004/38, waarbij geen onderscheid wordt gemaakt al naargelang of de burger van de Unie gedurende een jaar zijn beroepsactiviteit heeft uitgeoefend op basis van een arbeidsovereenkomst dan wel in de hoedanigheid van zelfstandige, wordt bevestigd door de opbouw van het artikel.

Artikel 7 van richtlijn 2004/38 regelt het verblijfsrecht voor meer dan drie maanden. Het heeft een logische opbouw. Om te beginnen stelt lid 1 de hoofdregel vast door de drie situaties te noemen waarin de burger van de Unie het recht heeft om langer dan drie maanden op het grondgebied van een andere lidstaat te verblijven. De eerste van die situaties is die van de ‘werknemer of zelfstandige’, de tweede situatie heeft betrekking op de burger die over voldoende bestaansmiddelen beschikt om niet ten laste te komen van het socialebijstandsstelsel van het gastland en over een verzekering die de ziektekosten volledig dekt, en de derde situatie betreft studenten. Lid 2 breidt dit recht vervolgens uit tot familieleden van de burger die zich in een van de in lid 1 bedoelde situaties bevindt en die niet de nationaliteit van een lidstaat bezitten (onverminderd de door lid 4 aangebrachte beperkingen). Ten slotte voert lid 3 een juridische fictie in door de gevolgen van de eerste situatie van het eerste lid — te weten die van de werknemer of zelfstandige — te behouden in vier uitputtend opgesomde situaties.

In zijn geheel gelezen lijdt het geen twijfel dat artikel 7, lid 3, van richtlijn 2004/38 geen onderscheid maakt tussen de burger die in loondienst heeft gewerkt en de burger die als zelfstandige heeft gewerkt. Enerzijds heeft artikel 7, lid 1, onder a), van richtlijn 2004/38, waarnaar het verwijst, uitdrukkelijk betrekking op beide situaties. Anderzijds worden de vier situaties van artikel 7, lid 3, door dezelfde eerste zin ingeleid. Deze zin heeft ook, zonder onderscheid te maken, betrekking op ‘een burger van de Unie die niet langer werknemer of zelfstandige is’. Bovendien preciseert deze zin nog uitdrukkelijk dat de burger ‘zijn status van werknemer of zelfstandige [behoudt]’33. in de vier gevallen die de bepaling zonder onderscheid te maken noemt.

Deze lezing van artikel 7, lid 3, van richtlijn 2004/38 wordt verder bevestigd door de algemene opzet van richtlijn 2004/38, die is gebaseerd op de artikelen 12 en 18 EG (thans artikelen 18 en 21 VWEU) betreffende het verbod op discriminatie op grond van nationaliteit en het recht van de burger van de Unie om vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven, en op artikel 40 EG (thans artikel 46 VWEU) betreffende het vrij verkeer van werknemers, maar ook op de artikelen 44 en 52 EG (thans artikelen 50 en 59 VWEU) betreffende de vrijheid van vestiging en de vrijheid van dienstverlening.34.

Gelet op de opbouw van artikel 7, lid 3, van richtlijn 2004/38 en de hoofddoelstelling ervan, ben ik van mening dat punt b) van deze bepaling betrekking heeft op de burger van de Unie die gedurende een jaar een economische activiteit heeft uitgeoefend, ongeacht of dit als werknemer of als zelfstandige is.

Concreet is deze bepaling dus van toepassing op een burger van de Unie die, zoals Gusa, gedurende ongeveer vier jaar rechtmatig in het gastland heeft verbleven en als zelfstandige heeft gewerkt, wegens het ontbreken van werk geen werk of economische activiteit meer verricht, en als werkzoekende is ingeschreven bij de bevoegde dienst voor arbeidsvoorziening. Een zodanige burger van de Unie behoudt de status van zelfstandige in de zin van artikel 7, lid 1, onder a), van richtlijn 2004/38.

De omgekeerde uitlegging zou ertoe leiden dat de burger van de Unie die gedurende een jaar een economische activiteit heeft uitgeoefend als werknemer beter ‘beschermd’ is dan een andere burger van de Unie die gedurende vier jaar een economische activiteit heeft uitgeoefend en heeft bijgedragen aan de financiering van het belastingstelsel en het sociale stelsel van het gastland maar als zelfstandige (de betrokken activiteit kan, in voorkomend geval, in beide gevallen dezelfde zijn).