HvJ EU, 14-09-2017, nr. C-184/16

In overweging 11 van richtlijn 2004/38 staat te lezen:

Artikel 8, leden 1 en 2, van deze richtlijn bepaalt:

Artikel 15, lid 1, van die richtlijn luidt:

Artikel 27, leden 1 en 2, van de genoemde richtlijn bepaalt:

Artikel 28, lid 1, van richtlijn 2004/38 luidt:

In artikel 30 van deze richtlijn heet het:

Artikel 31 van die richtlijn bepaalt:

Artikel 32 van richtlijn 2004/38 voorziet in het volgende:

Artikel 37 van deze richtlijn bepaalt:

Artikel 1 van richtlijn 2008/115 luidt

Artikel 2, lid 1, van die richtlijn bepaalt:

Artikel 6, lid 1, van deze richtlijn luidt:

Artikel 12 van die richtlijn voorziet in het volgende:

Uit de formulering van de verwijzingsbeslissing van de Dioikitiko Protodikeio Thessalonikis blijkt dat deze tot het oordeel is gekomen dat het verwijderingsbesluit van 30 oktober 2011 ertoe strekte om Petrea te bevelen het Griekse grondgebied te verlaten en verder om hem tot en met 30 oktober 2018 te verbieden dit grondgebied opnieuw te betreden. Gelet op de aan het Hof gestelde vragen dient dit besluit dus te worden beschouwd als een besluit tot verwijdering van het grondgebied.

Gelet hierop dient de eerste vraag zo te worden begrepen dat hiermee in essentie wordt gevraagd of richtlijn 2004/38 en met name de artikelen 27 en 32 daarvan, alsmede het vertrouwensbeginsel, zich ertegen verzetten dat een lidstaat een verklaring van inschrijving die ten onrechte is verstrekt aan een Unieburger voor wie nog steeds een besluit tot verwijdering van het grondgebied geldt, intrekt en jegens hem op basis van de enkele constatering dat de maatregel tot verwijdering van het grondgebied nog steeds van kracht is, een verwijderingsbesluit neemt.

De verwijzende rechter vraagt zich met name af of artikel 27 van richtlijn 2004/38 de bevoegde autoriteiten verplicht om daarbij na te gaan of de betrokkene nog steeds een werkelijke bedreiging vormt voor de openbare orde, of dat zij zich moeten houden aan de beoordeling die is verricht op het moment van het aanvankelijke besluit, in dit geval het besluit van 30 oktober 2011.

Wat om te beginnen de intrekking van de verklaring van inschrijving betreft, heeft het Hof geoordeeld dat het recht van de onderdanen van een lidstaat om het grondgebied van een andere lidstaat binnen te komen en er te verblijven met de in het EG-Verdrag genoemde oogmerken, rechtstreeks wordt toegekend door het Verdrag of, al naar het geval, door de ter uitvoering daarvan vastgestelde bepalingen. De afgifte van een verblijfstitel aan een onderdaan van een lidstaat moet dus niet worden beschouwd als een handeling die rechten doet ontstaan, maar als een handeling waarbij een lidstaat de individuele positie van een onderdaan van een andere lidstaat uit het oogpunt van de bepalingen van Unierecht vaststelt (arrest van 21 juli 2011, Dias, C-325/09, EU:C:2011:498, punt 48 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Net zoals deze declaratoire aard er dus aan in de weg staat dat het verblijf van een burger als illegaal in de zin van het recht van de Unie wordt aangemerkt, enkel op grond van de omstandigheid dat hij niet over een verblijfskaart beschikt, zo staat deze tevens eraan in de weg dat het verblijf van een burger als legaal in de zin van het recht van de Unie wordt aangemerkt, enkel op grond van het feit dat een dergelijke kaart hem geldig is afgegeven (arrest van 21 juli 2011, Dias, C-325/09, EU:C:2011:498, punt 54).

Zoals de advocaat-generaal in punt 42 van zijn conclusie heeft opgemerkt, is die benadering a fortiori van toepassing in het kader van het VWEU, zoals overigens ook wordt opgemerkt in overweging 11 van richtlijn 2004/38.

Dit declaratoire karakter is dus ook eigen aan de verklaring van inschrijving bedoeld in artikel 8, lid 2, van richtlijn 2004/38, zodat de afgifte van dit document op zichzelf bij de betrokkene niet het gerechtvaardigd vertrouwen kan wekken dat hij het recht heeft om op het grondgebied van de desbetreffende lidstaat te verblijven.

Verder kan in het hoofdgeding op basis van de in de verwijzingsbeslissing beschreven omstandigheden niet worden geoordeeld dat de bevoegde autoriteiten door specifieke toezeggingen aan de betrokkene bij hem de verwachting hadden gewekt dat hij een recht op verblijf had.

Voorts blijkt uit het dossier zoals dat aan het Hof ter beschikking staat, dat de Griekse autoriteiten de intrekking van de verklaring van inschrijving hebben gemotiveerd met valide argumenten, met name de omstandigheid dat die verklaring per abuis was afgegeven.

Uit het voorgaande volgt dat richtlijn 2004/38 en het vertrouwensbeginsel in de omstandigheden van het hoofdgeding niet in de weg staan aan de intrekking van de verklaring van inschrijving als bedoeld in artikel 8, lid 2, van die richtlijn.

Wat betreft de voorwaarden voor de vaststelling van een terugkeerbesluit in omstandigheden zoals die in het hoofdgeding, dient eraan te worden herinnerd dat artikel 27, lid 1, van richtlijn 2004/38 er, onverminderd het bepaalde in hoofdstuk VI ervan, in voorziet dat de lidstaten de vrijheid van verkeer en verblijf van burgers van de Unie en hun familieleden, ongeacht hun nationaliteit, kunnen beperken om redenen van openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid. In artikel 27, lid 2, van die richtlijn is onder meer gepreciseerd dat het gedrag van de betrokkene een actuele, werkelijke en voldoende ernstige bedreiging voor een fundamenteel belang van de samenleving moet vormen.

Ingevolge artikel 28, lid 1, van de genoemde richtlijn zijn de bevoegde autoriteiten verplicht om de duur van het verblijf van de betrokkene op zijn grondgebied, diens leeftijd, gezondheidstoestand, gezins- en economische situatie, sociale en culturele integratie in het gastland en de mate waarin hij bindingen heeft met zijn land van oorsprong, in overweging te nemen alvorens een besluit tot verwijdering van het grondgebied om redenen van openbare orde of openbare veiligheid te nemen.

Deze bepalingen, die gelden voor alle verwijderingsbesluiten, zijn dus met name ook van toepassing op de uitdrukkelijk in artikel 32 van richtlijn 2004/38 genoemde besluiten tot verwijdering van het grondgebied.

Hoewel richtlijn 2004/38 geen specifieke bepalingen bevat voor het geval dat een persoon ten aanzien van wie een dergelijk besluit tot verwijdering van het grondgebied is genomen, in strijd met dat besluit naar de betrokken lidstaat terugkeert, volgt uit het samenstel van de bepalingen van die richtlijn en in het bijzonder de bepalingen inzake een eventuele opheffing van dit soort besluiten, dat de bevoegde autoriteiten over de nodige bevoegdheden beschikken om de naleving daarvan te verzekeren.

In dit verband dient te worden opgemerkt dat richtlijn 2004/38 regels bevat voor de voorwaarden waaronder de bevoegde autoriteiten dat besluit vanwege gewijzigde omstandigheden kunnen opheffen.

In artikel 32, lid 1, eerste alinea, van richtlijn 2004/38 wordt immers verduidelijkt dat personen die zijn verwijderd, na verloop van een redelijke termijn die afhankelijk is van de omstandigheden en in elk geval drie jaar na de tenuitvoerlegging van het besluit tot verwijdering van het grondgebied, een aanvraag tot opheffing van dit besluit kunnen indienen onder aanvoering van argumenten om te bewijzen dat er een wijziging in materiële zin is opgetreden in de omstandigheden die de uitvaardiging daarvan hadden gerechtvaardigd.

In artikel 32, lid 2, van die richtlijn is evenwel aangegeven dat die personen gedurende de behandeling van hun aanvraag ‘geen recht van toegang tot het grondgebied’ van de betrokken lidstaat hebben.

Uit de bewoordingen van deze bepalingen volgt bijgevolg uitdrukkelijk dat richtlijn 2004/38 een lidstaat geenszins belet om een terugkeerbesluit te nemen jegens een persoon die op grond van artikel 32, lid 1, van die richtlijn heeft verzocht om opheffing van het voor hem geldende besluit tot verwijdering van het grondgebied, zolang de behandeling van die aanvraag niet tot een gunstig resultaat heeft geleid.

Hetzelfde geldt noodzakelijkerwijs wanneer, zoals in het hoofdgeding, de betrokkene opnieuw is binnengekomen op het grondgebied van de betrokken lidstaat zonder te hebben verzocht om opheffing van het op hem betrekking hebbende besluit tot verwijdering van het grondgebied.

Wat betreft de vraag of de bevoegde autoriteiten opnieuw moeten nagaan of is voldaan aan de voorwaarden van de artikelen 27 en 28 van richtlijn 2004/38, vloeit uit de aard van een maatregel tot verwijdering van het grondgebied voort dat deze van kracht blijft zolang hij niet is opgeheven, en dat het enkele feit dat die autoriteiten constateren dat die maatregel wordt geschonden, volstaat om jegens de betrokkene een nieuw verwijderingsbesluit te nemen.

Gelet op een en ander dient op de eerste vraag dus te worden geantwoord dat richtlijn 2004/38 alsmede het vertrouwensbeginsel, zich er niet tegen verzetten dat een lidstaat, ten eerste, een verklaring van inschrijving die ten onrechte is verstrekt aan een Unieburger voor wie nog steeds een besluit tot verwijdering van het grondgebied geldt, intrekt en, ten tweede, jegens hem op basis van de enkele constatering dat de maatregel tot verwijdering van het grondgebied nog steeds van kracht is, een verwijderingsbesluit neemt.

Met zijn tweede en zijn derde vraag, die gezamenlijk moeten worden behandeld, wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of het Unierecht zich ertegen verzet dat ten aanzien van een Unieburger een terugkeerbesluit zoals in het hoofdgeding wordt vastgesteld door dezelfde autoriteiten en volgens dezelfde procedure als bij een terugkeerbesluit als bedoeld in artikel 6, lid 1, van richtlijn 2008/115 ten aanzien van een onderdaan van een derde land die illegaal op het grondgebied verblijft.

De verwijzende rechter motiveert die vragen met de omstandigheid dat de nationale wetgever sommige procedurele bepalingen van richtlijn 2008/115 voor onderdanen van derde landen, van toepassing heeft verklaard op onderdanen van de lidstaten, behoudens gunstigere nationale bepalingen.

In dit verband moet worden vastgesteld dat de lidstaten zich kunnen laten leiden door de bepalingen van richtlijn 2008/115 bij het aanwijzen van de bevoegde autoriteiten en het bepalen van de procedure die van toepassing is op de vaststelling van een besluit zoals in het hoofdgeding, waarbij de terugkeer wordt bevolen van een Unieburger, indien geen enkele andere bepaling van het Unierecht dit belet (zie naar analogie beschikking van 10 februari 2004, Mavrona, C-85/03, EU:C:2004:83, punt 20).

De aanwijzing van de bevoegde autoriteiten voor het vaststellen van de verschillende maatregelen als bedoeld in richtlijn 2004/38 valt immers onder de procedurele autonomie van de lidstaten, aangezien deze richtlijn ter zake geen bepalingen bevat.

Ten aanzien van de te volgen procedure volgt uit de verwijzingsbeslissing niet alleen dat richtlijn 2008/115, waarnaar het nationale recht in het hoofdgeding verwijst, in hoofdstuk III ervan voorziet in procedurele waarborgen, maar ook en vooral dat dit recht in ieder geval de toepassing van de eventuele voor de Unieburger gunstigere maatregelen tot omzetting van richtlijn 2004/38 onverlet laat.

Het aan het Hof ter beschikking staande dossier bevat bijgevolg geen gegevens op grond waarvan kan worden geoordeeld dat richtlijn 2004/38 zich ertegen verzet dat een terugkeerbesluit zoals in het hoofdgeding wordt vastgesteld door dezelfde autoriteiten en volgens dezelfde procedure als bij een terugkeerbesluit als bedoeld in artikel 6, lid 1, van richtlijn 2008/115 ten aanzien van een onderdaan van een derde land die illegaal op het grondgebied verblijft.

Gelet op een en ander dient op de tweede en de derde vraag te worden geantwoord dat de richtlijnen 2004/38 en 2008/115 zich er niet tegen verzetten dat ten aanzien van een Unieburger een terugkeerbesluit zoals in het hoofdgeding wordt vastgesteld door dezelfde autoriteiten en volgens dezelfde procedure als bij een terugkeerbesluit als bedoeld in artikel 6, lid 1, van richtlijn 2008/115 ten aanzien van een onderdaan van een derde land die illegaal op het grondgebied verblijft, voor zover de eventuele voor die Unieburger gunstigere maatregelen tot omzetting van richtlijn 2004/38 worden toegepast.

Met zijn vierde vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of het doeltreffendheidsbeginsel zich verzet tegen een jurisprudentiële praktijk waarbij een onderdaan van een lidstaat jegens wie in omstandigheden zoals in het hoofdgeding een terugkeerbesluit is genomen, zich in het kader van een beroep tegen dat besluit niet kan beroepen op de onrechtmatigheid van het eerder jegens hem genomen besluit tot verwijdering van het grondgebied.

In dit verband volgt uit vaste rechtspraak van het Hof dat het bij gebreke van een regeling van de Unie op het betrokken gebied een aangelegenheid van de lidstaten is om de bevoegde rechterlijke instanties aan te wijzen en de procesregels te geven voor rechtsvorderingen die ertoe strekken de rechten te beschermen die de justitiabelen aan het recht van de Unie ontlenen. Die regels mogen de uitoefening van de door de rechtsorde van de Unie verleende rechten in de praktijk echter niet onmogelijk of uiterst moeilijk maken (arresten van 29 april 2004, Orfanopoulos en Oliveri, C-482/01 en C-493/01, EU:C:2004:262, punt 80, en 13 maart 2014, Global Trans Lodzhistik, C-29/13 en C-30/13, EU:C:2014:140, punt 33).

Het recht van de Unie verzet zich er geenszins tegen dat het op grond van de nationale wetgeving niet mogelijk is om zich tegen een individuele handeling zoals een terugkeerbesluit te verweren met een beroep op de onrechtmatigheid van een besluit tot verwijdering van het grondgebied dat inmiddels onherroepelijk is geworden, hetzij doordat de beroepstermijn is verstreken, hetzij doordat het daartegen ingestelde beroep is verworpen.

Zoals het Hof immers al meermaals heeft geoordeeld, is de vaststelling van redelijke beroepstermijnen, in het belang van de rechtszekerheid, die tegelijkertijd bescherming biedt aan de betrokken particulier en aan de betrokken autoriteit, verenigbaar met het Unierecht (arrest van 17 november 2016, Stadt Wiener Neustad, C-348/15, EU:C:2016:882, punt 41 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Betrokkene moet echter wel daadwerkelijk de mogelijkheid hebben gehad om op het geëigende moment tegen het aanvankelijke besluit tot verwijdering van het grondgebied op te komen en zich daarbij te beroepen op de bepalingen van richtlijn 2004/38.

Uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat Petrea in het hoofdgeding betoogt dat het besluit tot verwijdering van het grondgebied van 30 oktober 2011, op basis waarvan het verwijderingsbesluit van 14 oktober 2014 is genomen, hem niet ter kennis is gebracht in omstandigheden die beantwoorden aan de eisen van artikel 30 van richtlijn 2004/38, dat wil zeggen op zodanige wijze ‘dat [hij] in staat is de inhoud en de gevolgen ervan te begrijpen’. In dat geval verzet het doeltreffendheidsbeginsel zich ertegen dat ervan wordt uitgegaan dat de beroepstermijn met betrekking tot het eerste besluit is verstreken, en kan nog steeds de onrechtmatigheid van dat besluit worden ingeroepen ter onderbouwing van het beroep tegen het tweede besluit.

In dit geval lijkt uit de verwijzingsbeslissing te volgen dat Petrea kennis heeft genomen van het besluit van 30 oktober 2011, dat hij zich aan dit besluit heeft gehouden en voorts dat hij voorafgaand aan de vaststelling ervan een informatieformulier heeft ontvangen voor te verwijderen vreemdelingen waarin hij in een taal die hij beheerst, is geïnformeerd over zijn rechten en de hem ter beschikking staande rechtsmiddelen alsmede van de mogelijkheid om te verzoeken om een schriftelijke of mondelinge vertaling van de wezenlijke passages uit het verwijderingsbesluit. Verder is gebleken dat de betrokkene schriftelijk heeft verklaard dat hij afstand deed van alle rechtsmiddelen tegen het besluit van 30 oktober 2011.

Gelet hierop lijkt te moeten worden geoordeeld dat de betrokkene over voldoende gegevens beschikte om in rechte te kunnen aanvoeren dat de kennisgevingseisen van artikel 30 van richtlijn 2004/38 waren geschonden, hetgeen de verwijzende rechter evenwel dient na te gaan.

Bijgevolg dient op de vierde vraag te worden geantwoord dat het doeltreffendheidsbeginsel zich niet verzet tegen een jurisprudentiële praktijk waarbij een onderdaan van een lidstaat jegens wie in omstandigheden zoals in het hoofdgeding een terugkeerbesluit is genomen, zich in het kader van een beroep tegen dat besluit niet kan beroepen op de onrechtmatigheid van het eerder jegens hem genomen besluit tot verwijdering van het grondgebied, voor zover de betrokkene daadwerkelijk de mogelijkheid heeft gehad om op het geëigende moment tegen laatstgenoemd besluit op te komen en zich daarbij te beroepen op de bepalingen van richtlijn 2004/38.

Vooraf dient te worden opgemerkt dat de verwijzende rechter in het kader van zijn vijfde vraag verwijst naar artikel 32 van richtlijn 2004/38 inzake de duur van maatregelen tot verwijdering van het grondgebied, terwijl uit de strekking van zijn vraag duidelijk blijkt dat die vraag ziet op artikel 30 van deze richtlijn inzake de kennisgeving van uit hoofde van artikel 27, lid 1, genomen besluiten.

Uit de verwijzingsbeslissing blijkt verder dat de betrokkene niet heeft verzocht om vertaling van het besluit van 30 oktober 2011.

Bijgevolg dient ervan te worden uitgegaan dat de verwijzende rechter met zijn vijfde vraag in essentie wenst te vernemen of artikel 30 van richtlijn 2004/38 vereist dat een uit hoofde van artikel 27, lid 1, van die richtlijn genomen besluit aan de betrokkene, ook wanneer hij geen hiertoe strekkend verzoek heeft gedaan, ter kennis wordt gebracht in een taal die hij begrijpt.

Om te beginnen dient erop te worden gewezen dat een dergelijke eis niet voortvloeit uit de bewoordingen van artikel 30, lid 1, van die richtlijn, dat in meer algemene zin bepaalt dat elk uit hoofde van artikel 27, lid 1, genomen besluit de betrokkene op zodanige wijze schriftelijk ter kennis moet worden gebracht ‘dat deze in staat is de inhoud en de gevolgen ervan te begrijpen’.

Verder volgt uit de totstandkomingsgeschiedenis van richtlijn 2004/38, met name uit het voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffende het recht van de burgers van de Unie en hun familieleden zich op het grondgebied van de lidstaten vrij te verplaatsen en er vrij te verblijven [COM(2001) 257 def.], dat artikel 30, lid 1, van richtlijn 2004/38 niet inhoudt dat het verwijderingsbesluit moet worden vertaald in de taal van de betrokkene, maar de lidstaten de verplichting oplegt om alle maatregelen te nemen die ertoe kunnen bijdragen dat de betrokkene de inhoud en de gevolgen van het besluit heeft begrepen, een en ander overeenkomstig hetgeen het Hof heeft geoordeeld in het arrest van 18 mei 1982, Adoui en Cornuaille (115/81 en 116/81, EU:C:1982:183, punt 13).

Ten slotte moet, wat terugkeerbesluiten ten aanzien van onderdanen van derde landen betreft, worden vastgesteld dat artikel 12, lid 2, van richtlijn 2008/115 bepaalt dat de lidstaten op verzoek een schriftelijke of mondelinge vertaling verstrekken, in een taal die de betrokkene begrijpt of redelijkerwijze geacht kan worden te begrijpen, van de belangrijkste onderdelen van de besluiten in het kader van terugkeer, waaronder de informatie over de beschikbare rechtsmiddelen.

Gelet op een en ander dient op de vijfde vraag te worden geantwoord dat artikel 30 van richtlijn 2004/38 de lidstaten verplicht om alle maatregelen te nemen die ertoe kunnen bijdragen dat de betrokkene de inhoud en de gevolgen van een op grond van artikel 27, lid 1, van die richtlijn genomen besluit begrijpt, maar niet vereist dat dit besluit hem, hoewel hij geen hiertoe strekkend verzoek heeft gedaan, ter kennis wordt gebracht in een taal die hij begrijpt of redelijkerwijze geacht kan worden te begrijpen.