HR, 23-12-2022, nr. 22/00201

Deze zaak betreft een herverkaveling in de provincie Friesland. Verzoeker tot cassatie meent dat hij in de herverkaveling tekort is gedaan. Zijn klachten stellen de intensiteit van de door de burgerlijke rechter aan te leggen toets aan de orde (‘marginale toetsing’ dan wel ‘volle toetsing’), en daarnaast onder meer ook de mate waarin het bestuur bij de toedeling van de tot het blok behorende kavels (strikt) gebonden is aan de rangorde van art. 15 lid 2 Bilg.

Mijns inziens treft geen van de klachten van het middel doel.

In cassatie kan van de volgende feiten worden uitgegaan:1.

(i) [erflater]2.en [eiser 1] zijn vader en zoon. Zij hebben formeel beiden een zelfstandig agrarisch bedrijf maar werken veel samen. [erflater] bedrijft akkerbouw en [eiser 1] een melkveehouderij. Het ligt in de bedoeling dat [eiser 1] het bedrijf van zijn vader te zijner tijd overneemt. Gronden van [eiser] zijn betrokken in het herverkavelingsblok ‘Franekeradeel-Harlingen’.

(ii) Het ontwerp-ruilplan voor het herverkavelingsblok ‘Franekeradeel-Harlingen’, zoals vastgesteld door de Bestuurscommissie van Gedeputeerde Staten van Fryslan, heeft van 6 februari 2019 tot en met 19 maart 2019 ter inzage gelegen. Tegen dit ontwerp-ruilplan heeft [eiser] zienswijzen ingediend en er hebben een drietal hoorzittingen plaatsgevonden.3.

(iii) Bij besluit van 19 januari 2021 hebben Gedeputeerde Staten het ruilplan voor het herverkavelingsblok De Bestuurscommissie in de Gebiedsinrichting ‘Franekeradeel-Harlingen’ vastgesteld.4.

(iv) [erflater] heeft ongeveer 55 hectare ingebracht. [eiser 1] heeft ongeveer 25,5 hectare eigendomsgrond en ongeveer 42,2 hectare erfpachtgrond ingebracht. De bedrijven zijn in het ruilplan als één aangemerkt. De bedrijfsgebouwen bevinden zich aan de [a-straat 1] te [plaats] . De inbreng betreft de kavel rond de bedrijfsgebouwen (de bedrijfs- of huiskavel), een kavel ten westen van de bedrijfskavel, kavels tegenover de bedrijfsgebouwen aan de overzijde van de [a-straat] , percelen ten noordoosten van de bedrijfsgebouwen aan de overzijde van de ten noorden van de bedrijfsgebouwen lopende rijksweg A31 ( [b-straat] ), een kavel ten noorden van Franeker, direct onder de A31 (door partijen de Rabokavel genoemd) en een kavel ten noordwesten van het dorp Dongjum, de Bjuzze genaamd. De toedeling volgens het ruilplan betreft een bedrijfskavel, een kavel ten westen van de bedrijfskavel, kavels tegenover de bedrijfsgebouwen aan de overzijde van de [a-straat] , een vergrote Rabokavel, een kavel ten noordwesten van de Rabokavel ten noorden van de A31 (door [eiser] de carpoolplaats genoemd) en de Bjuzze. In het ontwerp-ruilplan was de Bjuzze niet aan [eiser] toegedeeld en waren de toegedeelde kavels ten westen van de bedrijfskavel iets groter.

[eiser] is tegen het besluit tot vaststelling van het ruilplan in beroep gekomen bij de rechtbank. De rechtbank heeft het beroep bij beschikking van 20 oktober 2021 ongegrond verklaard. De belangrijkste overwegingen van de rechtbank luiden:

a. De rechtbank maakt de volgende overwegingen van de rechtbank Overijsel uit een uitspraak van 6 maart 2015 (C/08/160225 HA RK 14/116)5.tot de hare: ‘Bij de beoordeling van het beroep staat ter toetsing of het bestreden besluit in rechte stand kan houden en dus of de uitvoeringscommissie bij het opstellen van het ruilplan zich heeft gehouden aan de ter zake geldende regels en uitgangspunten en of de uitvoeringscommissie in redelijkheid heeft kunnen komen tot de afweging die zij bij het ruilplanbesluit heeft gemaakt. Bij de beslissing van de uitvoeringscommissie gaat het niet om een strak ingekaderde en aan kwantificeerbare criteria gebonden taakopdracht maar om een bevoegdheid van de uitvoeringscommissie om aan de hand van de doelstellingen, uitgangspunten en regels van de herverkaveling te komen tot een zo evenwichtig mogelijk resultaat. De toetsing van de rechtbank kan daarom niet anders zijn dan een terughoudende. Voor zover een rechthebbende meent dat de uitvoeringscommissie hierin tekort is geschoten, vergt zodanig standpunt een adequate onderbouwing.’ (onder 4.1)

b. Het gaat bij de beoordeling van een ruilplan om objectieve vergelijking van de verkaveling bij de inbreng en de toedeling volgens het vastgestelde ruilplan, waarbij van een verslechtering geen sprake mag zijn. Een vergelijking met anderen die een mogelijk gunstiger toedeling hebben gekregen is daarbij geen beoordelingscriterium. (ook onder 4.1)

c. De voor deze zaak van belang zijnde uitgangspunten zijn in onderhavige herverkaveling:

‒ Streven naar concentratie van grondgebruik bij de bedrijfsgebouwen. Bij veehouderij wordt gestreefd naar ten minste 80% van de totale bedrijfsoppervlakte in de huiskavel of in direct aansluitende kavels. Bij akkerbouw wordt gestreefd naar ten minste 50% van de totale bedrijfsoppervlakte in de huiskavel of in direct aansluitende kavels.

‒ Streven naar verkleining van het aantal veldkavels en/of realisatie van veldkavels met voldoende omvang. (onder 4.2)

d. [eiser] heeft gesteld dat het aantal veldkavels niet is verminderd. Op basis van de getoonde kaarten van inbreng en toedeling en de daarop gegeven toelichting is de rechtbank van oordeel dat door [eiser] zes veldkavels zijn ingebracht, en dat vijf veldkavels zijn toegedeeld. Er is dus sprake van een vermindering van het aantal veldkavels. De Rabokavel is vergroot en de carpoolkavel is toegevoegd onder verlies van de Schalsumerwegkavels. (onder 4.3)

e. De situatie in de nabijheid van de bedrijfsgebouwen, de bedrijfskavel, en de kavels ten westen en tegenover de bedrijfskavel is ongewijzigd. In het ontwerp-ruilplan waren deze beide veldkavels iets vergroot, maar naar aanleiding van de zienswijze van [eiser] is dit weer gewijzigd en teruggebracht naar de inbrengsituatie. (onder 4.4)

f. Door Gedeputeerde Staten is aangevoerd dat ter plaatse van de bedrijfsgebouwen van [eiser] geen ruimte is voor een andere toedeling en [eiser] heeft dat niet weersproken, anders dan dat [betrokkene 1] en/of [betrokkene 2] maar moeten inleveren, maar dat is onvoldoende gelet er op dat de Bestuurscommissie met alle betrokken belangen rekening moest houden. (ook onder 4.4)

g. Ervan uitgaande dat de kavels aan de [b-straat] via de tunnel onder de A31 onder de huidige omstandigheden nog bereikbaar zijn, stelt [eiser] terecht dat er ten aanzien van de veldkavels bij de toedeling sprake is van afstandsvergroting en langere rijtijden gerekend vanaf de bedrijfsgebouwen. De rechtbank constateert echter dat de verst gelegen kavel de Bjuzze aanvankelijk niet aan [eiser] was toegedeeld en dat de veldkavels ten westen en tegenover de bedrijfskavel waren vergroot, maar dat [eiser] hiertegen bezwaar had gemaakt. Ook heeft [eiser] bezwaar gemaakt tegen de kavels aan de Schulsumerweg vanwege de kwaliteit. Aan die bezwaren is tegemoetgekomen. (onder 4.5)

h. Het ruilplan kan de terughoudende toets doorstaan. De bedrijfskavel en de in de directe nabijheid gelegen kavels zijn ongewijzigd en het aantal veldkavels is met één verminderd. [eiser] is 2,8 hectare extra grond toegedeeld. Aldus is sprake van enige verbetering, althans niet van een verslechtering ten opzichte van de inbrengsituatie. Onder de gegeven omstandigheden doet, mede gelet op de bezwaren van [eiser] tegen het ontwerp-ruilplan, de geconstateerde afstandsvergroting daar niet aan af. Dat [eiser] nu terugkomt op eerder ingebrachte bezwaren leidt niet tot een ander oordeel. (onder 4.6)

i. [eiser] heeft met hetgeen door hem is aangevoerd niet, dan wel onvoldoende gesteld en onderbouwd dat de toedeling in strijd komt met de in art. 52 lid 3 Wilg voorgeschreven toedeling van een recht van gelijke hoedanigheid en gebruiksbestemming als de inbreng (onder 4.7).

[eiser] heeft op 20 januari 2022, daarmee tijdig, cassatieberoep ingesteld tegen de beschikking van de rechtbank van 20 oktober 2021. Gedeputeerde Staten hebben verweer gevoerd.

Het cassatiemiddel bevat negen onderdelen (in de procesinleiding aangeduid als ‘Klacht 1 tot en met 9’). Onderdeel 2 is onderverdeeld in subonderdelen 2a tot en met 2c.

De onderdelen 1 tot en met 3 stellen de vraag aan de orde in welke mate de rechtbank het besluit tot vaststelling van het ruilplan (of onderdelen daarvan) dient te toetsen. In verband daarmee maak ik enkele opmerkingen vooraf.

Procedure herverkaveling

Gedeputeerde Staten6.kunnen besluiten tot toepassing van landinrichting door vaststelling van een inrichtingsplan (art. 17 lid 1 Wilg). In dit inrichtingsplan dient onder andere zo nauwkeurig mogelijk te worden aangegeven welke maatregelen en voorzieningen worden getroffen (art. 17 lid 2 onder b Wilg). Herverkaveling is een van die mogelijke maatregelen en voorzieningen. Indien voor herverkaveling wordt gekozen, dient het inrichtingsplan tevens een kaart te bevatten waarop zo nauwkeurig mogelijk de begrenzingen van het blok zijn aangegeven waarbinnen de herverkaveling plaatsvindt (art. 17 lid 3 aanhef en onder b Wilg).7.Op de voorbereiding van het besluit tot vaststelling van het landinrichtingsplan (of een wijziging daarvan) is de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) van toepassing (art. 18 lid 1 Wilg).8.Tegen een besluit tot vaststelling van het inrichtingsplan staat rechtstreeks beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (art. 7:1 lid 1 onder d jo. art 8:6 lid 1 Awb en hoofdstuk 2, art. 2, van de bij de wet behorende Bijlage 2 Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak).

Zodra een landinrichtingsplan bekend is gemaakt, kan de uitvoering van de landinrichting ter hand worden genomen (art. 36 lid 1 Wilg). Voor een herverkaveling betekent dit dat Gedeputeerde Staten voor ieder blok eerst een ruilplan dienen vast stellen (art. 47 Wilg). Het ruilplan omvat een lijst van rechthebbenden9.en een plan van toedeling (art. 48 Wilg). Het plan van toedeling bevat onder meer de kavelindeling en de toedeling van rechten (art. 51 Wilg).

Ook op de voorbereiding van een besluit tot vaststelling van een ruilplan is de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Awb van toepassing (art. 64 lid 1 Wilg). Ten behoeve van het opstellen van het ontwerpbesluit tot vaststelling van een ruilplan dienen Gedeputeerde Staten de eigenaren en gebruikers eerst middels hoorzittingen in de gelegenheid te stellen om hun wensen ten aanzien van het plan van toedeling kenbaar te maken (art. 64 lid 2 jo. 66 Wilg), de zogenaamde ‘wenszittingen’.10.Wordt vervolgens een besluit tot vaststelling van het ruilplan genomen, dan staat daartegen beroep open bij de rechtbank (art. 69 lid 1 Wilg). Tegen een beschikking van de rechtbank kunnen de belanghebbenden die voor de rechtbank zijn verschenen en Gedeputeerde Staten beroep in cassatie instellen bij de Hoge Raad (art. 70 lid 3 Wilg).

Nadat het ruilplan onherroepelijk is geworden (art. 67 lid 2 Wilg), of eventueel reeds tegelijk met het ontwerp-ruilplan (art. 83 Wilg), wordt met inachtneming van het (ontwerp-)ruilplan een ontwerp lijst der geldelijke regelingen opgesteld, waarin de financiële gevolgen van de herverkaveling worden geregeld. Deze vaststelling geschiedt op basis van een schatting door deskundigen in opdracht van Gedeputeerde Staten (art. 68 Wilg). Ook op de voorbereiding van een besluit tot vaststelling van de lijst der geldelijke regelingen is weer de openbare uniforme voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Awb van toepassing (art. 67 lid 1 Wilg). Ook tegen dit besluit staat beroep open bij de rechtbank (art. 69 lid 1 Wilg), eventueel gevolgd door beroep in cassatie bij de Hoge Raad (art. 70 lid 3 Wilg).

Scheiding besluitvorming en rechtsbescherming

Zoals gezegd is op de voorbereiding van een plan van toedeling de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van toepassing. Uiteindelijk leidt dit tot een besluit van Gedeputeerde Staten tot vaststelling van het aldus voorbereide plan, waartegen in rechte kan worden opgekomen. Dit systeem gaat uit van een scheiding tussen de besluitvorming over de toedeling van rechten enerzijds en de rechtsbescherming anderzijds.11.

De procedure en de rechtsbescherming zoals opgenomen in de Wilg zijn ontleend aan de Reconstructiewet concentratiegebieden.12.Hiermee is gekozen voor een wezenlijk ander systeem dan onder de Landinrichtingswet.13.De memorie van antwoord bij de Reconstructiewet concentratiegebieden vermeldt over het systeem van de Landinrichtingswet:

‘Als de landinrichtingscommissie de bezwaren tegen de door haar ontworpen lijst van rechthebbenden, het plan van toedeling of de lijst der geldelijke regelingen niet weet weg te nemen, schuift de zaak door naar de rechter-commissaris. Wordt ten overstaan van de rechter-commissaris geen overeenstemming bereikt, dan komt één en ander voor de rechtbank, en – met uitzondering van het plan van toedeling – eventueel voor de Hoge Raad. Met andere woorden: van de rechter wordt niet alleen een oordeel verwacht, maar ook dat hij in de zaak voorziet door zelf een besluit in de plaats te stellen van het betwiste ontwerp van de landinrichtingscommissie. Deze systematiek heeft dan ook als voornaamste bezwaar dat besluitvorming en rechtsbescherming door elkaar heen lopen. Dit bezwaar werd ook gesignaleerd in het advies van de Raad van State op het aan hem voorgelegde ontwerp van het wetsvoorstel, waarin het stelsel van de Landinrichtingswet op dit punt ongewijzigd werd overgenomen. Naar aanleiding van dat advies hebben wij ons opnieuw beraden over de opzet van de besluitvormings- en rechtsbeschermingsprocedures ter zake van herverkaveling. Met het stelsel van het wetsvoorstel zoals dat thans luidt wordt een strikte scheiding aangebracht tussen het initiële besluit en de daartegen te bieden rechtsbescherming. Gelet op de ten opzichte van de landinrichtingscommissies gewijzigde positionering van de reconstructiecommissie in het wetsvoorstel is daarbij het ontwerpen en vaststellen van het initiële besluit opgedragen aan gedeputeerde staten.’

Volgens de procedure onder de Landinrichtingswet werd dus weliswaar het ontwerp plan van toedeling door de landinrichtingscommissie opgesteld, maar wanneer door belanghebbenden hiertegen bezwaren werden aangevoerd die niet ten overstaan van de rechter-commissaris konden worden weggenomen, dan stelde de rechtbank haar besluit in de plaats van het ontwerp van de landinrichtingscommissie. De rechtbank trad aldus op als ware zij ten opzichte van de landinrichtingscommissie een hoger bestuursorgaan; niet alleen de rechtmatigheid maar ook de opportuniteit van de in het ontwerp plan van toedeling gemaakte keuzes stond ter beoordeling. Hierbij past ook dat tegen het besluit van de rechtbank omtrent het plan van toedeling geen rechtsmiddel openstond, noch hoger beroep noch cassatie (afgezien van cassatie in het belang der wet).14.

Ten tijde van de parlementaire behandeling van de Reconstructiewet concentratiegebieden bestond er in de Tweede Kamer een minderheid die de oude regeling van de Landinrichtingswet wenste te handhaven, maar de daartoe strekkende motie15.heeft het niet gehaald. Thans geldt dus een stelsel volgens welke het besluit tot vaststelling van onder meer het plan van toedeling door Gedeputeerde Staten wordt genomen. De daarop volgende fase van beroep bij de rechtbank staat in de sleutel van rechtsbescherming; de opportuniteit van de in het plan van toedeling gemaakte keuzes staat niet (meer) ter beoordeling van de rechter.

Rechtsbescherming via civiele rechter of administratieve rechter?

Het oorspronkelijk voorstel van wet voorzag niet slechts in een scheiding tussen besluitvorming en rechtsbescherming, maar wilde bovendien die rechtsbescherming vormgeven met een traject bij de bestuursrechter (de sector bestuursrecht van de rechtbank en in hoger beroep de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State). Die procedure zou meer aangewezen zijn, omdat bij herverkaveling algemene belangen, zoals landbouw, milieu, natuur en landschap, steeds belangrijker zijn geworden en omdat door afstemming van die belangen het bestuurlijke element steeds meer voorop is gaan staan. Bovendien zou het bij geschillen over het ruilplan om geschillen gaan tussen de overheid en de belanghebbende burger en de wijze waarop de overheid, gegeven de wettelijke regels voor herverkaveling, tot een gewijzigde verdeling van de in de herverkaveling betrokken onroerende zaken is gekomen.16.Later is daar nog het argument aan toegevoegd het voornemen om in onteigeningszaken de procedure geheel administratief in te steken, en dat in ieder geval ten aanzien van de onteigening zelf daar ook geen wezenlijke bezwaren tegenin waren gebracht.17.

Dit voornemen van de regering ontmoette in de Tweede Kamer fundamentele kritiek. Volgens die kritiek was civielrechtelijke rechtsbescherming aangewezen, omdat bij herverkaveling eigendomsrechten van burgers worden ontnomen en gevestigd. Een procedure via de civiele rechter zou met meer waarborgen omkleed zijn en de civiele rechter zou de enige aangewezen rechter zijn die tot berechting van geschillen over het ruilplan en de lijst der geldelijke regelingen mocht overgaan.18.Toetsing door de bestuursrechter zou met onvoldoende waarborgen zijn omkleed, omdat volgens de tegenstanders van het stelsel van het ontwerp een meer inhoudelijke toetsing zou moeten plaatsvinden dan een marginale of procedurele toetsing.

Aan het wetgevingsoverleg over de Reconstructiewet concentratiegebieden is het volgende te ontlenen:19.

‘Minister Brinkhorst: (…) Als je praat over herindeling van kavels en de vaststelling van eigendoms- en gebruiksrechten, dan is dat in eerste instantie een kwestie van particulieren en ondernemers die een discussie met elkaar hebben. Daarnaast is de herverkaveling ook een kwestie van overheidsingrijpen op publiekrechtelijke titel. Wanneer je spreekt over de inrichting in relatie tot die herindeling, dan praat je over geschillen in de relatie tussen de overheid en de burger. De rechtmatigheid van de herverkaveling – niet de financiële compensatie – dus van het besluit tot het vaststellen van het ruilplan moet worden beoordeeld door de bestuursrechter. Tegen die achtergrond vraag ik mij af waarom de administratieve rechtsbescherming die zo specifiek voor het onderwerp relatie overheid en burger is, niet voldoende waarborgen zou bieden. Het hoeft niet langzamer te werken dan de civielrechtelijke rechtsbescherming. Daarvoor zijn vaak lange procedures aanwezig. Ik vraag de afgevaardigden de visie en de lijn van het kabinet te steunen.

De heer Van der Vlies (SGP): Als er een conflict is, is er behoefte aan het halen van recht. Het gaat om meer dan een marginale of procedurele toetsing. Het gaat om een inhoudelijke toetsing. Dat is in de Landinrichtingswet en de Onteigeningswet voorzien. Dat is hier nog niet voorzien. Een procedurele toetsing – is er bestuurlijk correct gehandeld? – is heel wat anders dan wanneer het gaat om een ruilplan waarin de ene kavel wordt gewisseld voor de andere. Vanwege de rechtsbescherming zou je toch zo nodig tot een inhoudelijke toetsing willen geraken.

Minister Brinkhorst: Er is absoluut sprake van een inhoudelijke toetsing. De administratieve rechter in Nederland is niet alleen maar bedoeld om procedurele of puur bestuursrechtelijke conflicten op te lossen. Als er een geschil is tussen de overheid en de betrokken particulier, dan is de normale rechter, de administratieve rechter daarvoor. De Landinrichtingswet heeft vooral de nadruk gelegd op het civielrechtelijke aspect. Deze reconstructiewet is moderne wetgeving. In belangrijke mate wordt de gebiedsindeling van vijf provincies op de schop genomen. De administratieve rechter is zeer geëigend. Het is ook een majeur besluit voor de Algemene wet bestuursrecht. Die wet vormt in belangrijke mate het kader. Ik zou erbij willen persisteren dat de administratieve rechter in aanmerking komt.’

Ook ter gelegenheid van de parlementaire behandeling van de Reconstructiewet concentratiegebieden in de Eerste Kamer kwam de toetsing door de civiele rechter aan de orde:20.

‘De voorkeur die het Kadaster uit heeft gesproken voor de civiele rechter lijkt verder gegrond te zijn op de vrees dat de bestuursrechter terughoudender zou zijn in zijn toetsing dan thans de civiele rechter pleegt te zijn in de systematiek van de Landinrichtingswet. Voor deze vrees bestaat geen grond. De toetsingsmaatstaven die de burgerlijke rechter en de bestuursrechter aanleggen ten opzichte van overheidsbesluiten vertonen geen verschil. Er zij op gewezen dat de burgerlijke rechter zich tot voor enkele decennia op het standpunt stelde dat hij overheidsbesluiten juist minder vergaand zou mogen toetsen dan de administratieve rechter (vgl. HR 4 januari 1963, NJ 1964, 202-204; Landsmeer). Het IKON-arrest (HR 27 maart 1987, NJ 1987, 727) vormde het sluitstuk van een ontwikkeling naar een situatie waarin beide rechters overheidsbesluiten beoordelen volgens dezelfde toetsingsmaatstaven. Daarbij komt dat sedert de vervanging van de Wet Arob door de Algemene wet bestuursrechter per 1 januari 1994 de aparte toetsingsgronden voor de administratieve rechter uit de wet zijn verdwenen, omdat het vanzelfsprekend werd geacht dat ook de administratieve rechter het recht, inclusief de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, dient toe te passen.

Ondanks dat de regering voorstander was om de rechtsbescherming bij de administratieve rechter te beleggen, is uiteindelijk toch voor een traject bij de civiele rechter gekozen.21.Dit hield mede verband met de omstandigheid dat bij gelegenheid van de Reconstructiewet concentratiegebieden uiteindelijk niet ervoor werd gekozen om de onteigeningsprocedure (deels) naar de administratieve rechter over te brengen.22.

Inhoudelijke toetsing of marginale toetsing

Uit de zojuist weergegeven wetsgeschiedenis volgt mede een en ander voor de aard van de door de rechter aan te leggen toets. Volgens het kamerlid Van der Vlies zou het niet om een marginale of procedurele toetsing gaan, maar om een inhoudelijk toetsing. Daarbij trekt Van der Vlies een parallel met de Landinrichtingswet en de Onteigeningswet. In reactie hierop bevestigt minister Brinkhorst dat er absoluut sprake is van een inhoudelijke toetsing, onder verwijzing naar het arrest Amsterdam/Ikon,23.dus naar de toetsing aan de hand van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur zoals die sinds dat arrest ook bij de civiele rechter plaatsvindt.

Wat nu behelst de bedoelde ‘inhoudelijke toets’? Eerst de veronderstelde parallel met de Landinrichtingswet en de Onteigeningswet. Met betrekking tot de Onteigeningswet is juist dat de onteigeningsrechter niet kan volstaan met een procedurele toets en dat hij de onteigeningstitel ook inhoudelijk dient te toetsen. Dit volgt uit het Benthem-arrest van het EHRM.24.Nog zeer recent heeft uw Raad geformuleerd wat de beoordelingsmaatstaf van deze ‘inhoudelijke toets’ is:25.

‘3.2.2. Over de door de onteigeningsrechter aan te leggen beoordelingsmaatstaf heeft de Hoge Raad, onder meer in zijn arrest van 5 januari 2018,26.overwogen dat ten aanzien van vragen die betrekking hebben op de noodzaak tot onteigening (waaronder de vraag of een zelfrealisatieverweer kan slagen) en de afweging van de betrokken belangen, de onteigeningsrechter dient te beoordelen of de Kroon in redelijkheid tot het besluit heeft kunnen komen. Die maatstaf berust op de taakverdeling tussen de Kroon en de onteigeningsrechter. Deze taakverdeling brengt mee dat de onteigeningsrechter geen oordeel toekomt over de doelmatigheid van de voorgenomen onteigening, maar slechts over de rechtmatigheid daarvan. In het huidige stelsel is voor een volle toets van de noodzaak tot onteigening dan ook geen plaats, behoudens in (het zich hier niet voordoende) geval van, kort gezegd, nieuwe ontwikkelingen of gewijzigde inzichten. Anders dan het onderdeel aanvoert, bestaat er geen grond te anticiperen op de voorgenomen stelselwijziging, neergelegd in de nog niet in werking getreden Aanvullingswet grondeigendom Omgevingswet, reeds omdat in het beoogde stelsel wat betreft het besluit tot onteigening geen rol meer is weggelegd voor de Kroon en evenmin voor de civiele rechter.

Ook de klacht dat de rechtbank naar aanleiding van het beroep van Kennemerland Beheer op zelfrealisatie had moeten beoordelen of de onteigening onevenredig is, faalt. Toetsing van het realiteitsgehalte en de doelmatigheid van de gewenste zelfrealisatie, en daarmee van de noodzaak tot onteigening, behoort tot de taak van de Kroon. De onteigeningsrechter past daarbij geen andere rol dan te beoordelen of de Kroon in redelijkheid tot de in dat verband gemaakte afweging heeft kunnen komen.’

Afgezien van nieuwe ontwikkelingen en gewijzigde inzichten, is dus de toets of de Kroon in redelijkheid tot het besluit heeft kunnen komen. Dit wordt wel aangeduid als ‘marginale toetsing’,27.maar die kwalificatie is thans omstreden.28.Het debat daarover dunkt mij in ieder geval gedeeltelijk terug te voeren op een verschil in smaak. Waar het om gaat is dat de rechter de beleids- en beoordelingsvrijheid van het bestuur respecteert en zich terughoudend opstelt zóver als het terrein van die vrijheid zich uitstrekt.29.In verband met de aard van de toetsing binnen het bedoelde terrein kan men de kwalificatie ‘marginale toetsing’ aanvaarden en vanwege de aard van de toetsing daarbuiten kan men haar ook verwerpen. Dat maakt niet per se een inhoudelijk verschil, zolang we maar weten wát we zeggen. De formulering ‘niet een volle toets’ van uw Raad drukt opnieuw hetzelfde uit.

Als we van de parallel met onteigening uitgaan, is de ‘inhoudelijke toets’ waarvan Van der Vlies en Brinkhorst spraken, dus niet een volle toets, omdat de rechter de beleids- en beoordelingsvrijheid van Gedeputeerde Staten30.respecteert.

Dan de parallel met de Landinrichtingswet. Hiervoor 3.8 e.v. bleek dat het stelsel van die wet welbewust is verlaten, met de bedoeling om een scheiding aan te brengen tussen besluitvorming en rechtsbescherming. Het zal duidelijk zijn dat met die bedoeling niet verenigbaar is een opvatting volgens welke de rechter ook de bestuurlijke afwegingen van Gedeputeerde Staten ten volle heroverweegt. Bovendien valt op te merken dat ook onder de Landinrichtingswet de figuur van een terughoudende of marginale toetsing bekend was. Met betrekking tot de bezwaren tegen de aan een lijst van geldelijke regelingen ten grondslag liggende aanwijzingen van de Centrale Landinrichtingscommissie was volgens uw Raad de toets of het besluit in strijd is met de tekst of de strekking van de Landinrichtingswet, waaronder de vraag of het besluit leidt tot willekeurige en onredelijke geldelijke regelingen die de wetgever niet op het oog kon hebben gehad.31.Ook indien we voorbijzien aan de stelselwijziging die met de Reconstructiewet concentratiegebieden aanvankelijk en met de Wilg blijvend zijn beslag heeft gekregen, betekent de parallel met de Landinrichtingswet dus niet dat de ‘inhoudelijke toets’ waarvan de wetsgeschiedenis spreekt, als een ‘volle toets’ (van ook de bestuurlijke afwegingen) is op te vatten.

Kortom, uit de wetsgeschiedenis van de Wilg en de voorafgaande Reconstructiewet concentratiegebieden volgt weliswaar dat de rechter een ‘inhoudelijke toets’ aanlegt, maar dit is niet een volle toets, namelijk niet voor zover aan Gedeputeerde Staten als bestuursorgaan beleids- en beoordelingsvrijheid toekomt. Dit neemt op geen enkele wijze weg dat de rechter wel ten volle de rechtmatigheid van het besluit toetst.

Ik merk nog op dat niet juist is om in dit verband al te zeer in tegenstellingen te denken. Hoewel het onderscheid tussen een terughoudende en een volle toetsing op een principieel uitgangspunt berust, namelijk dat de beleids- en beoordelingsvrijheid van het bestuur dienen te worden gerespecteerd, is dat onderscheid in de praktijk om diverse redenen toch niet hard; veeleer is sprake van een glijdende schaal. Ik benoem kort twee van die redenen.

In de eerste plaats kan een door de wet aan het bestuur toegekende bevoegdheid tegelijk zowel gebonden elementen als elementen van beleids- en beoordelingsvrijheid bevatten. De toets van eenzelfde besluit is dan eensdeels vol en anderdeels juist terughoudend.

In de tweede plaats leiden onder meer het zorgvuldigheidsbeginsel en het gelijkheidsbeginsel ertoe dat beleids- en beoordelingsvrijheid voor het bestuur veelal hand in hand gaan met een gehoudenheid ‘om het juiste te doen’. In dit verband is belangrijk om op te merken dat uit het zorgvuldigheidsbeginsel niet alleen de verplichting van het bestuur volgt tot een zorgvuldige voorbereiding van het besluit (art. 3:2 Awb), maar ook een gehoudenheid om op gepaste wijze de bij het besluit betrokken belangen af te wegen en evenredigheid te betrachten tussen de nadelige gevolgen van een besluit en de met het besluit te dienen doelen (art. 3:4 Awb). Naar huidige rechtsopvatting is ook dit laatste een norm die geheel valt binnen het gebied van de door de rechter stééds aan te leggen rechtmatigheidstoets en staat voor hem, meer of minder, ook de geschiktheid, noodzakelijkheid en evenwichtigheid van het overheidsbesluit ter toets.32.Het is dus niet zo dat de rechter onmiddellijk halt houdt en moet houden zodra hij onderkent dat aan het bestuur beleids- en beoordelingsvrijheid toekomt. In plaats daarvan dient de rechter het terrein waarover hij wel of niet oordeelt op maat te bepalen naar gelang de aard en de mate van de beleids- en beoordelingsvrijheid van het bestuursorgaan, onder meer ook aan de hand van het soms subtiele onderscheid tussen, kort gezegd, enerzijds de (zuivere) opportuniteit van het besluit en anderzijds de geschiktheid, noodzakelijkheid en evenwichtigheid ervan.

Hiervoor en hierna gebruik ik de traditionele begrippen van ‘beleidsvrijheid’ en ‘beoordelingsvrijheid’. Ook die begrippen zijn niet langer onomstreden. Bij de huidige rechtsopvatting past het woorddeel ‘-vrijheid’ mogelijk minder goed, althans voor zover vrijheid als ‘ongebondenheid’ wordt opgevat. Volgens onder meer het jaarverslag 2017 van de Raad van State verdienen de begrippen ‘beleidsruimte’ en ‘beoordelingsruimte’ de voorkeur.33.Ik meen opnieuw dat smaak een rol speelt en dat het niet per se nodig en nuttig is om van de oude terminologie afscheid te nemen.34.

Beleids- en beoordelingsvrijheid bij herverkaveling

Wat betreft de vraag of wel of niet herverkaveling zal plaatsvinden, komt aan het bestuur vanzelfsprekend beleidsvrijheid toe. Herverkaveling is een variant van landinrichting en volgens art. 17 lid 1 Wilg kunnen Gedeputeerde Staten tot landinrichting besluiten. In het verlengde hiervan bestaat er naar zijn aard ook beleidsvrijheid wat betreft de afgrenzing van het gebied voor de herverkaveling wordt aangewezen, het (herverkavelings)blok (vergelijk hiervoor 3.3).

Met betrekking tot de toedeling van rechten binnen het herverkavelingsblok in het kader van het plan van toedeling, heeft het bestuur meest geen beleidsvrijheid (wel beoordelingsvrijheid). Met betrekking tot de toedeling van de rechten in het kader van het plan van toedeling, bepaalt de Wilg dat iedere eigenaar aanspraak heeft op het verkrijgen van een recht van dezelfde aard als hij had op de in een blok gelegen onroerende zaak (art. 52 lid 1 Wilg). Ook wordt aan iedere eigenaar een aanspraak toegekend op gronden van gelijke hoedanigheid en gebruiksbestemming als door hem is ingebracht. Laatstbedoelde aanspraak is niet absoluut; zij geldt alleen voor zover het belang van de landinrichting zich er niet tegen verzet (art. 52 lid 3 Wilg).35.Het belang van de landinrichting kan dus meebrengen dat een recht wordt toegekend van een andere hoedanigheid en gebruiksbestemming. In zoverre komt aan Gedeputeerde Staten naar zijn aard een relatief ruime beoordelingsvrijheid toe.

In art. 15 e.v. van de Regeling inrichting landelijk gebied (Rilg) is uitgewerkt wat onder gelijke hoedanigheid en gebruiksbestemming is te verstaan (vergelijk art. 52 lid 4 Wilg). Uit die bepalingen volgt dat de gronden worden opgedeeld in verschillende bodemgeschiktheidsklassen. Uit art. 19 Besluit inrichting landelijk gebied (Bilg) volgt dat Gedeputeerde Staten de eigenaar die een recht op een kavel van een andere hoedanigheid en gebruiksbestemming toegedeeld heeft gekregen dan hij heeft ingebracht, dienen te compenseren door middel van een oppervlaktecorrectie of via de lijst der geldelijke regelingen door betaling van een geldsom.36.Compensatie is dus verplicht, maar de keuze tussen een oppervlaktecorrectie of compensatie in geld is aan het bestuur.

Verder volgt uit art. 56 Wilg dat een eigenaar aanspraak heeft op een oppervlakte in kavels die gelijk is aan de oppervlakte van zijn inbreng, maar met daarop in mindering gebracht een korting van maximaal vijf procent (voor kort gezegd gronden die nodig zijn voor voorzieningen van openbaar nut). Het spiegelbeeld van deze aanspraak van de eigenaar op minimaal 95% dezelfde oppervlakte, is weer de gedeeltelijke beleidsvrijheid van het bestuur (namelijk wat betreft de resterende 5%).

Art. 15 lid 1 Bilg bepaalt nader dat de toedeling van kavels zodanig plaatsvindt dat een doelmatig gebruik wordt bevorderd. Het tweede lid bepaalt vervolgens dat toedeling geschiedt met inachtneming van de navolgende rangorde:

‘a. toedeling gericht op een zo groot mogelijke concentratie van kavels bij de bedrijfskavel;

b. toedeling gericht op een zo groot mogelijke concentratie van kavels bij de huiskavel;

c. toedeling gericht op een zo gering mogelijke afstand tussen de bedrijfsgebouwen en de kavels;

d. toedeling gericht op een zo gering mogelijke afstand tussen het woonhuis en de kavels.’

Deze rangorde is opgenomen om ten aanzien van de verschillende te overwegen toedelingen duidelijk te maken welke in het algemeen als doelmatiger kunnen gelden dan andere. In de nota van toelichting bij art. 15 Bilg is te lezen:

‘Doorgaans is het belang van een goede verkaveling meer gediend met kavelconcentratie dan met een verkorting van de afstand tussen de veldkavels en de bedrijfskavel. In de meeste gevallen leidt een concentratie van kavels namelijk tot een efficiëntere bedrijfsvoering dan een geringe afstand tussen de veldkavels en bedrijfskavels. In laatstgenoemde situatie kunnen de onderscheiden veldkavels immers dicht bij de bedrijfskavel liggen, maar toch op een zekere afstand van elkaar, waardoor de eigenaar of pachter meer tijd kwijt is om de veldkavels onderling te bereiken. Met het oog hierop is dan ook een rangorde voor toedeling van kavels opgenomen, waarbij toedeling gericht op kavelconcentratie voorrang heeft op toedeling op basis van afstandsverkorting.’

Uit de woorden ‘doorgaans’ en ‘in de meeste gevallen’ volgt dat de rangorde van art. 15 lid 2 Bilg niet in een absolute zin behoort te worden opgevat. Het eerste lid van art. 15 Bilg bevat de eigenlijke norm, namelijk dat de toedeling van kavels zodanig dient plaats te vinden dat een doelmatig gebruik wordt bevorderd. Het tweede lid vult die norm in met een hulpregel die een in het algemeen in acht te nemen rangorde inhoudt.

Verder dienen we te bedenken dat de uitgangspunten van de Bilg een algemeen karakter dragen, want vanuit het oogpunt van de herverkaveling in zijn geheel zijn geformuleerd. Een belanghebbende kan aan art. 15 lid 2 Bilg niet zomaar de aanspraak ontlenen dat, ten koste van andere belangen, een zo groot mogelijke concentratie plaatsvindt van kavels rond zijn bedrijfskavel. Ook met andere belangen zal immers rekening moeten worden gehouden. In dit verband is uiteraard mede relevant wat door andere belanghebbenden binnen het blok in de herverkaveling wordt ingebracht. Een belanghebbende die een grote concentratie van kavels dichtbij zijn bedrijfskavel inbrengt, behoeft geen genoegen te nemen met een toedeling van vooral kavels op afstand, want herverkaveling dient tot verbetering van de verkaveling, ook voor individuele belanghebbenden. Dit laatste geldt evenzeer voor de belanghebbende die juist vooral verspreid gelegen kavels inbrengt; ook deze kan zo enigszins mogelijk een verbetering tegemoet zien. Maar verbetering is noodzakelijk een relatief begrip. De laatstbedoelde belanghebbende kan, in verband met het verschil van wat is ingebracht, niet verwachten dat de herverkaveling hem in dezelfde mate een concentratie van kavels bij de bedrijfskavel zal opleveren als de eerstbedoelde belanghebbende.

Nog een andere nuancering volgt uit de figuur van de wenszittingen (hiervoor 3.5). Dit betreft in feite een element van het stelsel van de Landinrichtingswet, volgens welke de rechter-commissaris ter zitting beproefde om de bezwaren tegen het ontwerp plan van toedeling weg te nemen (hiervoor 3.9). Aan te nemen is dat de desbetreffende rechter de hem ter zitting gebleken voorkeuren van belanghebbenden in raadkamer inbracht en die voorkeuren aldus de door de rechtbank te maken keuzes beïnvloedden. Met de figuur van de wenszittingen is bij de stelselwijziging die de Reconstructiewet concentratiegebieden en de Wilg brachten, het goede van de Ruilverkavelingswet behouden. Gedeputeerde Staten zullen terecht met bij gelegenheid van de wenszittingen gebleken voorkeuren rekening willen houden. Wat doelmatig gebruik is, kunnen de belanghebbenden immers in het algemeen zelf het allerbeste beoordelen. Ook deze overweging pleit er dus voor om de rangorde van art. 15 lid 2 Bilg niet in een absolute zin op te vatten. Een andere opvatting zou het bestuur gemakkelijk tot betutteling verplichten (‘Wij weten beter dan u wat voor uw bedrijf doelmatig is’).

In het voorgaande bleek dat aan Gedeputeerde Staten wat betreft het al dan niet overgaan tot herverkaveling en de begrenzing van het herverkavelingsblok beleidsvrijheid toekomt. In andere opzichten is van beleidsvrijheid geen sprake omdat de wetgever de beslissing van het bestuur heeft genormeerd. In plaats van beleidsvrijheid is dan nog slechts sprake van beoordelingsvrijheid, waarbij de omvang van die vrijheid afhangt van de geslotenheid respectievelijk openheid van de bedoelde normering. Daarbij is dan bovendien nauwkeurig te letten op de onderlinge verhouding van de normen waaraan de wetgever het bestuur heeft willen binden. De rangorde van art. 15 lid 2 Bilg is niet een norm waaraan het bestuur zich steeds strikt dient te houden. In plaats daarvan is die rangorde een hulpregel, ondergeschikt aan de norm volgens welke de kavels binnen het blok zodanig worden toegedeeld dat een doelmatig gebruik wordt bevorderd. Bij de toepassing van die min of meer open norm van art. 15 lid 1 Bilg dient niet alleen te worden gelet op de rangorde zoals die volgens de hulpregel uitgangspunt is, maar ook op andere omstandigheden, zoals die in het bijzonder tijdens de wenszittingen zullen kunnen blijken, waaronder ook de persoonlijke voorkeuren van individuele belanghebbenden.

Bespreking van de onderdelen

Onderdeel 1 richt zich tegen de vooropstelling onder 4.1 van de bestreden beschikking:

‘4.1 De rechtbank oordeelt als volgt en stelt daarbij het navolgende voorop. In een, overigens niet gepubliceerde uitspraak, van 6 maart 2015 (C/08/160225 HA RK 14/116)[37.] heeft de rechtbank Overijssel het volgende overwogen: “Bij de beoordeling van het beroep staat ter toetsing of het bestreden besluit in rechte stand kan houden en dus of de uitvoeringscommissie bij het opstellen van het ruilplan zich heeft gehouden aan de ter zake geldende regels en uitgangspunten en of de uitvoeringscommissie in redelijkheid heeft kunnen komen tot de afweging die zij bij het ruilplanbesluit heeft gemaakt. Bij de beslissing van de uitvoeringscommissie gaat het niet om een strak ingekaderde en aan kwantificeerbare criteria gebonden taakopdracht maar om een bevoegdheid van de uitvoeringscommissie om aan de hand van de doelstellingen, uitgangspunten en regels van de herverkaveling te komen tot een zo evenwichtig mogelijk resultaat. De toetsing van de rechtbank kan daarom niet anders zijn dan een terughoudende. Voor zover een rechthebbende meent dat de uitvoeringscommissie hierin tekort is geschoten, vergt zodanig standpunt een adequate onderbouwing.” De rechtbank maakt deze overweging tot de hare en voegt daar het nog volgende aan toe. Het gaat bij de beoordeling van een ruilplan om een objectieve vergelijking van de verkaveling bij de inbreng en de toedeling volgens het vastgestelde ruilplan, waarbij van een verslechtering geen sprake mag zijn. Een vergelijking met anderen die een mogelijk gunstiger toedeling hebben gekregen is daarbij geen beoordelingscriterium.’

Volgens het onderdeel miskent de rechtbank met deze ‘terughoudende’ toets dat de wijze waarop de Bestuurscommissie een ruilplan opstelt een ‘gebonden bevoegdheid’ betreft die de rechter ‘vol’ dient te toetsen.

Uit de toelichting op het onderdeel volgt dat de steller van het middel met name het oog heeft op de toets of de Uitvoeringscommissie bij de toedeling van de kavels de rangorde heeft toegepast zoals deze volgt uit art. 15 lid 2 Bilg. Bovendien wordt art. 52 Wilg genoemd, volgens welke de toebedeelde grondkavels een gelijke hoedanigheid en gebruiksbestemming moeten hebben als de ingebrachte kavels.

Uit wat ik hiervoor heb opgemerkt, volgt dat deze klacht niet slaagt. Art. 52 lid 3 Wilg laat Gedeputeerde Staten (hier de Bestuurscommissie aan wie Gedeputeerde Staten de bevoegdheid tot voorbereiding van het ruilplan hebben gedelegeerd38.) opzettelijk vrijheid om te beoordelen of het belang van de landinrichting zich verzet tegen een toedeling van kavels van gelijke hoedanigheid en gebruiksbestemming (hiervoor 3.27). Van een (strikt) gebonden bevoegdheid is dus geen sprake. Met betrekking tot art. 15 lid 2 Bilg en de daarin opgenomen rangorde, vergist de steller van het middel zich in de aard daarvan. Het gaat om een hulpregel, ondergeschikt aan de norm van art. 15 lid 1 Bilg, volgens welke de kavels binnen het blok zodanig worden toegedeeld dat een doelmatig gebruik wordt bevorderd (hiervoor 3.32).

Ten aanzien art. 52 lid 3 Wilg merk ik volledigheidshalve nog op dat geen klacht wordt gericht tegen de overweging van de rechtbank onder 4.7, volgens welke [eiser] niet, dan wel onvoldoende heeft gesteld en onderbouwd dat de toedeling in strijd komt met de in art. 52 lid 3 Wilg voorgeschreven toedeling van een recht van gelijke hoedanigheid en gebruiksbestemming als de inbreng. In zoverre heeft [eiser] bij zijn klacht dus ook geen belang.

Onderdeel 2a klaagt dat als de rechtbank een terughoudende toetsing heeft toegepast bij de beoordeling of het ruilplan voldoet aan art. 15 Bilg, en meer in het bijzonder de daarin opgenomen rangorde, het oordeel van de rechtbank van een onjuiste rechtsopvatting getuigt. De rechtbank had vol dienen te toetsen of art. 15 Bilg is nageleefd, en dus of (de toedeling in) het ruilplan hiermee in strijd komt.

Het onderdeel faalt. De rechtbank heeft de bezwaren van [eiser] tegen de in het ruilplan opgenomen toedeling van kavels besproken. Daarbij heeft de rechtbank art. 15 Bilg niet uitdrukkelijk vermeld, maar dat betekent nog niet dat de beslissing van de rechtbank met art. 15 Bilg in strijd is. Impliciet heeft de rechtbank onder 4.2 e.v. van haar beschikking wel degelijk getoetst of de toedeling een doelmatig gebruik bevorderde (art. 15 lid 1 Bilg). Daarbij is de rechtbank er terecht vanuit gegaan dat de rangorde van art. 15 lid 2 Bilg niet meer dan een uitgangspunt is en dat mede van belang is het standpunt zoals door [eiser] tegen de aanvankelijk door de Bestuurscommissie voorgenomen toedeling ingebracht, en waaraan door die commissie met de in het ruilplan opgenomen toedeling is tegemoetgekomen (onder 4.5). Voor het overige geldt dat het onderdeel uitgaat van dezelfde onjuiste opvatting van de norm van art. 15 lid 2 Bilg als het eerste onderdeel.

Ik loop nu de motivering van de rechtbank nog eens meer nauwkeurig langs:

‒ Naar aanleiding van het bezwaar van [eiser] dat het aantal veldkavels (zijnde kavels die geen huis- of bedrijfskavel zijn39.) niet is verminderd, heeft de rechtbank onder 4.4 overwogen dat [eiser] onvoldoende heeft weersproken dat er geen mogelijkheden waren voor een andere toedeling. Volgens de rechtbank doet hieraan niet af de door [eiser] zelf voorgestelde oplossing, te weten dat de andere belanghebbenden [betrokkene 1] en/of [betrokkene 2] ten gunste van hem moeten inleveren. De rechtbank acht dat onvoldoende omdat ‘de Bestuurscommissie met alle betrokken belangen rekening moest houden’. Uit een en ander volgt dat de rechtbank wel degelijk heeft onderzocht of de toedeling zoals in het ruilplan opgenomen, op een zo groot mogelijke concentratie van kavels bij de bedrijfskavel gericht was. Een beter resultaat behoorde volgens de rechtbank echter niet tot de mogelijkheden.

‒ Ook heeft de rechtbank onderzocht of de toedeling gericht was op een zo gering mogelijke afstand tot de huis- of bedrijfskavel. De rechtbank heeft onder 4.5 onder ogen gezien dat inderdaad, zoals door [eiser] was aangevoerd, ten opzichte van de inbreng sprake was van een afstandsvergroting en een langere rijtijd. De rechtbank constateert echter dat in het ontwerpplan de kavel de Bjuzze, zijnde de kavel die het verst van de bedrijfsgebouwen is gelegen, niet aan [eiser] was toebedeeld en dat de veldkavels ten westen en tegenover de bedrijfskavel wel aan hem waren toebedeeld, maar dat [eiser] hiertegen bezwaar had gemaakt.40.Ook constateert de rechtbank dat [eiser] bezwaar heeft gemaakt tegen de toebedeelde kavels aan de [b-straat] vanwege de kwaliteit van die percelen.41.De Bestuurscommissie is aan deze bezwaren van [eiser] tegemoet gekomen.

‒ Onder 4.6 oordeelt de rechtbank dat sprake is van enige verbetering voor [eiser] ten opzichte van de inbrengsituatie, nu de bedrijfskavel en de in de directe nabijheid daarvan gelegen kavels ongewijzigd zijn, het aantal veldkavels met één is verminderd en aan [eiser] 2,8 ha extra grond is toebedeeld. De afstandsvergroting doet hieraan niet af.

Uit deze overwegingen is mijns inziens alleszins duidelijk dat de rechtbank het ruilplan niet te terughoudend heeft getoetst. Er heeft wel degelijk een ‘inhoudelijke toetsing’ plaatsgevonden (vergelijk de wetsgeschiedenis, hiervoor 3.13 e.v.).

Onderdeel 2b varieert op onderdeel 2a met een gelijkgestemde motiveringsklacht. Uit wat naar aanleiding van onderdeel 2a is gezegd, volgt dat ook die motiveringsklacht niet slaagt.

Onderdeel 2c neemt tot uitgangspunt dat de rechtbank slechts uitgaat van één mogelijkheid om aan de bezwaren van [eiser] tegemoet te komen. Dit zou niet voldoende begrijpelijk zijn gemotiveerd, omdat door [eiser] is gewezen op diverse alternatieven en Gedeputeerde Staten ook niet hebben aangevoerd dat zij geen enkele andere wijze van toedeling hebben kunnen bereiken dan deze.

Voor zover de klacht doet voorkomen alsof de rechtbank geheel zelfstandig alle alternatieven diende te wegen, miskent zij de hiervoor 3.8 bedoelde scheiding tussen besluitvorming en rechtsbescherming. De toedeling zoals in het ruilplan opgenomen, staat ter toets. Intussen is bij die toets wel mede van belang welke alternatieven het bestuur had, maar heeft verworpen.

Op de in het onderdeel vermelde plaats42.is niet te vinden op welke ‘diverse alternatieven’ [eiser] zou hebben gewezen. Wel volgt uit die plaats dat [eiser] van oordeel was dat gronden in de nabijheid van de bedrijfskavel die volgens de Bestuurscommissie aan zijn buren [betrokkene 2] en [betrokkene 1] dienden te worden toebedeeld, aan hem toebedeeld dienden te worden. De rechtbank heeft dit ten volle onder ogen gezien. Zie de beschikking onder 4.2: ter plaatse van de bedrijfsgebouwen van [eiser] is geen ruimte voor een andere toedeling en [eiser] heeft dat niet heeft weersproken, anders dan dat [betrokkene 1] en/of [betrokkene 2] maar moeten inleveren; dit is echter onvoldoende omdat de Bestuurscommissie met alle betrokken belangen rekening moest houden. Aldus heeft de rechtbank haar oordeel voldoende begrijpelijk gemotiveerd.

Het gelukt mij niet om in onderdeel 3 iets anders te lezen dan een herhaling van zetten. De steller van het middel vergist zich opnieuw in de aard van de norm van art. 15 lid 2 Bilg en de daar bedoelde rangorde.

Onderdeel 4 leest in overwegingen onder 4.5 en 4.6 dat [eiser] door bezwaren aan te voeren tegen het ontwerp plan van toedeling, zijn rechten zou hebben verwerkt om zich tegenover de Bestuurscommissie te beroepen op het voorschrift van art. 15 Bilg dat de toedeling gericht dient te zijn op een zo gering mogelijke afstand tussen de bedrijfsgebouwen en de kavels.

Aldus missen de klachten van het onderdeel feitelijke grondslag. De betekenis van de bedoelde overwegingen is dat voor de vraag of de toedeling een doelmatig gebruik bevordert (art. 15 lid 1 Bilg), mede rekening is te houden wat een belanghebbende zelf als het meest doelmatig beschouwt. Dit is juist (hiervoor 3.34 en 3.35).

Onderdeel 5 klaagt dat de rechtbank ten onrechte niet toetst of de toedeling onevenredig (in het voordeel van [betrokkene 1] en [betrokkene 2] ) is, en of met de door [eiser] aangedragen alternatieven een evenwichtiger toedeling tot stand zou komen. Ook klaagt het onderdeel dat de rechtbank niet motiveert waarom met de genoemde alternatieven geen rekening hoefde te worden gehouden.

De rechtbank overweegt onder 4.4 dat het alternatief dat de buren [betrokkene 1] en [betrokkene 2] maar moeten inleveren niet tot de mogelijkheden behoorde, omdat de Bestuurscommissie met alle betrokken belangen rekening moest houden. Hierin ligt besloten dat volgens de rechtbank het bedoelde alternatief niet tot een evenwichtiger toedeling zou hebben geleid. Dit oordeel is summier gemotiveerd, maar behoort mijns inziens in stand te blijven. Ik wijs erop dat uit het proces-verbaal van de zitting ten overstaan van de rechtbank43.volgt dat [betrokkene 2] een huiskavel had ingebracht van ruim 46 hectare en een veldkavel van bijna 11 hectare. Aan hem is een huiskavel van 59 hectare toegedeeld. [betrokkene 1] had een inbreng van ruim 18 hectare en hem is 19,6 hectare toegedeeld, waarbij zijn huiskavel niet is vergroot.44.De inbreng van [eiser] was veel verspreider dan van de genoemde buren. Dit is duidelijk zichtbaar op de kaartjes zoals gevoegd bij het verweerschrift van Gedeputeerde Staten van 30 augustus 2021.45.Vergelijk voor het belang van de aard van de inbreng, hiervoor 3.33.

In het verlengde van het voorgaande onderdeel bevat onderdeel 6 de klacht dat de rechtbank niet kenbaar heeft onderzocht of de toedeling leidde tot een zo evenwichtig mogelijk resultaat. Daarbij betrekt de steller van het middel ook dat Gedeputeerde Staten het zorgvuldigheidsbeginsel in acht dienden te nemen, op grond waarvan alle bij het besluit betrokken belangen behoorden te worden afgewogen. Onderdeel 8 voegt hieraan toe dat in dat licht de overweging van de rechtbank onder 4.2, dat ‘een vergelijking met anderen die een mogelijk gunstiger toedeling hebben gekregen (…) geen beoordelingscriterium is’, blijk geeft van een onjuiste rechtsopvatting.

Gelet op het voorgaande slagen ook deze klachten niet. In de overweging van de rechtbank onder 4.2 behoort niet meer te worden gelezen dan dat een vergelijking met de toedeling aan anderen als zodanig geen beoordelingscriterium is. Dat de rechtbank wel degelijk ook mogelijke alternatieven voor de in het ruilplan opgenomen toedeling in haar beoordeling heeft betrokken en de zorgvuldigheid van de door de Bestuurscommissie gemaakte belangenafweging heeft onderzocht, volgt uit wat naar aanleiding van de voorgaande onderdelen is gezegd.

Onderdeel 7 klaagt erover dat de rechtbank niet is ingegaan op de bij pleidooi ingenomen stelling van [eiser] dat sprake was van een aanzienlijke versmalling van de huiskavel. Het oordeel van de rechtbank onder 4.6 dat de bedrijfskavel en de in de directe nabijheid gelegen kavels ongewijzigd zijn, zou gelet hierop niet voldoende begrijpelijk zijn gemotiveerd. Het onderdeel verwijst naar art. 17 Bilg, volgens welke de grens van een huis- of bedrijfskavel bij toedeling slechts na overeenstemming met de eigenaar en na overleg met de gebruikers kan worden aangepast.

Het onderdeel verwijst naar de ingenomen stellingen van [eiser] in diens pleitnota:

‘Een punt van aandacht is bovendien dat de tochtsloot tussen [eiser] en [betrokkene 1] aan de zijde van [eiser] 5 meter is verbreed over een lengte van 800 m. Dit had ook aan de kant van [betrokkene 1] gekund. Wat erger is, het verlies aan grond voor [eiser] wordt gecompenseerd op grote afstand terwijl [betrokkene 1] bij huis ook nog eens een perceeltje dat eerst aan [eiser] was toegedeeld als overbedeling krijgt. De handelswijze van de Commissie is hier niet te begrijpen.’

De klacht ziet eraan voorbij dat de verbreding van de tochtsloot niet verhindert dat de grens van de huiskavel ongewijzigd is gebleven. En naar het kennelijke oordeel van de rechtbank ligt in de vermindering van het aantal veldkavels met één en de toedeling van 2,8 hectare extra grond, voor het nadeel van de verbreding van de sloot voor [eiser] voldoende compensatie besloten.

Onderdeel 9 bevat de klacht dat de rechtbank ten onrechte niet conform art. 70 Wilg voor de zitting alle belanghebbenden heeft opgeroepen ’ten aanzien van wie het ruilplan (…) wordt gewijzigd indien het beroep gegrond is’. Volgens de steller van het middel hadden de buren [betrokkene 2] en [betrokkene 1] mede als belanghebbenden moeten worden opgeroepen.

Onder de Landinrichtingswet was het vaste rechtspraak dat als belanghebbende bij de behandeling van bezwaren tegen het plan van toedeling moet worden aangemerkt de eigenaar of andere rechthebbenden wier aanspraken in de toedeling van kavels door gegrondbevinding van bezwaren een corresponderende verandering kunnen ondergaan, en dat zij dienen te worden gehoord alvorens uitspraak te doen.46.In lijn hiermee bepaalt thans art. 70 lid 1 Wilg:

‘De rechtbank beslist omtrent de wijze waarop het ruilplan onderscheidenlijk de lijst der geldelijke regelingen wordt gewijzigd na oproeping van de verzoeker, gedeputeerde staten en de belanghebbenden ten aanzien van wie het ruilplan onderscheidenlijk de lijst der geldelijke regelingen wordt gewijzigd indien het beroep gegrond is. Belanghebbenden en gedeputeerde staten kunnen bij gemachtigde verschijnen.’

Nu volgens het standpunt van [eiser] de pijn tussen de drie buren [eiser] , [betrokkene 2] en [betrokkene 1] moest worden verdeeld, lag het inderdaad op de weg van de rechtbank om ook [betrokkene 2] en [betrokkene 1] op te roepen. Dit is ten onrechte achterwege gebleven.

Vervolgens rijst echter de vraag of [eiser] bij zijn klacht in cassatie ook voldoende belang heeft. Een voldoende belang kan uiteraard niet zijn dat [betrokkene 2] en [betrokkene 1] door de rechtbank hadden moeten worden gehoord, want dat is niet een belang van [eiser] . Het onderdeel hint op de mogelijkheid dat [eiser] en zijn buren onder leiding van de rechter tot overeenstemming zouden zijn gekomen. Ik meen dat de enkele theoretische mogelijkheid van overeenstemming tussen belanghebbenden niet een voldoende belang oplevert. Concrete omstandigheden die aannemelijk maken dat er daadwerkelijk kans op een vergelijk bestond, duidt het onderdeel niet aan. Ik meen dat daarom ook onderdeel 9 faalt.

De conclusie strekt tot verwerping van het cassatieberoep.

De Procureur-Generaal bij de

Hoge Raad der Nederlanden

A-G