HR, 24-09-2021, nr. 21/00719

Reguliere beëindiging van de schuldsaneringsregeling volgens de wettelijke systematiek

Op grond van art. 349a lid 1 Fw bedraagt de looptijd van de schuldsaneringsregeling in beginsel drie jaar (en in afwijking daarvan maximaal vijf jaar), te rekenen vanaf de dag van de uitspraak tot de toepassing van de schuldsaneringsregeling (die dag daaronder begrepen). De schuldsaneringsregeling is door het verstrijken van de in art. 349a Fw genoemde termijn niet ten einde. Uit het wettelijke stelsel met betrekking tot de beëindiging van de schuldsanering, zoals neergelegd in art. 352-356 Fw, volgt dat de schuldsanering niet van rechtswege eindigt na verloop van die termijn.11.Dat betekent echter niet dat na het verlopen van die termijn alle gevolgen van de schuldsaneringsregeling voor een schuldenaar onverminderd blijven doorlopen. In een beschikking van 24 februari 2012 heeft de Hoge Raad bepaald dat het aflopen van de termijn van art. 349a Fw tot gevolg heeft dat voor de toepassing van de tweede afdeling van titel III Fw – de afdeling die de gevolgen van de toepassing van de schuldsaneringsregeling regelt – de schuldsanering eindigt.12.Dit brengt mee dat na ommekomst van de termijn van art. 349a lid 1 Fw de verplichtingen die voor de schuldenaar voortvloeien uit de toepassing van de schuldsaneringsregeling ten einde gekomen.13.Dit betekent volgens de Hoge Raad dat de goederen die de schuldenaar na afloop van die termijn verkrijgt, niet meer in de boedel vallen.14.Het aflopen van de termijn van art. 349a Fw wordt daarom ook wel aangeduid als het ‘materiële’ einde van de schuldsaneringsregeling.15.

De (formele) beëindiging van de schuldsaneringsregeling dient te geschieden met inachtneming van de artt. 352-356 Fw. Op grond van art. 352 lid 1 Fw bepaalt de rechtbank, indien de toepassing van de schuldsaneringsregeling niet tussentijds is beëindigd (bijvoorbeeld op één van de gronden van art. 350 lid 3 Fw of via de vereenvoudigde procedure van art. 354a Fw), uiterlijk een maand voor het einde van de looptijd een datum voor de zitting waarop de beëindiging van de toepassing van de schuldsaneringsregeling wordt behandeld. Deze zitting heeft tot doel om te beoordelen of de schuldenaar toerekenbaar tekortgeschoten is in de nakoming van één of meer uit de schuldsaneringsregeling voortvloeiende verplichtingen, en zo ja, of deze toerekenbare tekortkoming vanwege haar bijzondere aard of geringe betekenis buiten beschouwing blijft (art. 354 lid 1 en 2 Fw). De uitkomst van deze beoordeling is bepalend voor het al dan niet verkrijgen van ‘de schone lei’ (art. 358 lid 1 en 2 Fw). De beoordeling kan er ook toe leiden dat de looptijd van de schuldsaneringsregeling wordt verlengd; dit kan ook als de driejaarstermijn al is verstreken.16.Indien er geen twijfel bestaat over de vraag of de schuldenaar in de nakoming van de schuldsaneringsverplichtingen niet toerekenbaar tekort is geschoten, kan de beëindigingszitting ook ‘pro forma’ plaatsvinden (vgl. art. 353 lid 1 Fw). De rechtbank doet op de dag van de zitting, of uiterlijk acht dagen daarna, bij vonnis uitspraak (art. 354 lid 1 Fw). Van het vonnis kunnen zowel de schuldeisers als de schuldenaar gedurende acht dagen na de dag van de uitspraak in hoger beroep komen.

Na het verstrijken van de looptijd van de schuldsaneringsregeling (het ‘materiële’ einde) vindt – indien de looptijd niet wordt verlengd – volgens de wettelijke systematiek (verdere) afwikkeling en vereffening van de boedel plaats. Ingevolge art. 347 lid 1 Fw verkeert de boedel zodra de toepassing van de schuldsaneringsregeling is uitgesproken van rechtswege in staat van insolventie en gaat de bewindvoerder over tot vereffening en tegeldemaking van de tot de boedel behorende goederen. Op grond van art. 349 lid 1 Fw kan de bewindvoerder tussentijdse uitdelingen aan de geverifieerde schuldeisers doen ‘zo dikwijls er voldoende gerede penningen aanwezig zijn’. Om actief uit de boedel te kunnen uitdelen moeten de vorderingen van de schuldeisers zijn geverifieerd, dat wil zeggen erkend en vastgesteld.17.Sinds 1 januari 2008 is in de wet geregeld dat de rechter-commissaris, indien de bewindvoerder een verificatievergadering niet nodig vindt, kan bepalen dat de verificatievergadering slechts ‘pro forma’ wordt gehouden en dat de vorderingen als geverifieerd zullen gelden zoals door de bewindvoerder aangegeven, tenzij een schuldeiser binnen acht dagen na oproeping meedeelt aan de rechtbank dat hij gebruik wil maken van zijn bevoegdheden als bedoeld in art. 116, tweede zin, en 119 lid 1 Fw (art. 328a lid 2 Fw). Voor uitdeling is een machtiging nodig van de rechter-commissaris (art. 316 lid 2 jo. 349 lid 1 Fw). De bewindvoerder maakt telkens een uitdelingslijst op (art. 349 lid 4 Fw). In de praktijk vindt bij vrijwel iedere schuldsanering met voldoende actief slechts één uitdeling plaats aan de geverifieerde schuldeisers aan het einde van de schuldsaneringsregeling: de slotuitdeling. De reden daarvoor is dat de verificatievergadering doorgaans aan het einde van de schuldsaneringsregeling (pro forma) wordt gehouden, pas aan het eind duidelijkheid bestaat over de omvang van de boedel en de veelal geringe omvang van de boedel doorgaans niet in verhouding staat tot de met de tussentijdse uitdeling gemoeide kosten en werkzaamheden.18.

In art. 356 lid 1 Fw is bepaald dat de bewindvoerder, zodra de uitspraak als bedoeld in art. 354 in kracht van gewijsde is gegaan, ‘onverwijld’19.over gaat tot het opmaken van de slotuitdelingslijst. Door de aanduiding ‘uitdelingslijst’ is art. 349 Fw van toepassing, als gevolg waarvan ook een aantal in lid 5 genoemde bepalingen uit Titel I van de wet van overeenkomstige toepassing zijn.20.Volgens het voorschrift van art. 349 lid 4 Fw houdt een uitdelingslijst in: ‘een staat van de ontvangsten en uitgaven, de namen van de schuldeisers, het geverifieerde bedrag van ieders vordering, benevens de daarop te ontvangen uitkering’. De lijst behelst daarmee dus zowel een financiële verantwoording van het uit de delen totaalbedrag als de wijze waarop dat bedrag over de geverifieerde schuldeisers wordt verdeeld.21.Richtlijn 3.10 van de Recofa-richtlijnen voor schuldsaneringsregelingen (versie 2018)22.schrijft voor dat bij het opstellen van de slotuitdelingslijst gebruik wordt gemaakt van het op de site www.bureauwsnp.nl beschikbaar gestelde model (een excelbestand).23.

In de wetsgeschiedenis van de Wsnp is verduidelijkt dat de bewindvoerder óók een slotuitdelingslijst dient op te maken wanneer er geen baten zijn om uit te delen. In dat geval wordt een zogenaamde nihillijst of nihil slotuitdelingslijst opgemaakt, waarin bij de aan de schuldeisers uit te keren bedragen ‘nihil’ wordt vermeld.24.De in de memorie van toelichting opgenomen artikelsgewijze toelichting op art. 356 Fw vermeldt daarover:25.

“Voor de goede orde wordt opgemerkt, dat een slotuitdelingslijst ook moet worden opgesteld in het geval er geen actief ter verdeling aanwezig is. In plaats van het bedrag voor de uitkeringen zal daarin in dat geval bij voorbeeld «nihil» kunnen worden vermeld. Hoewel naar de letter in een dergelijk geval geen sprake is van een «uitdelingslijst», is uit oogpunt van eenvoud ervan afgezien voor die situatie het desbetreffende stuk een andere benaming te geven. De op te maken slotuitdelingslijst is van essentieel belang voor het eindigen van de toepassing van de schuldsaneringsregeling (art. 356, tweede lid).”

De slotuitdelingslijst dient ter goedkeuring aan de rechter-commissaris te worden voorgelegd. Hoewel art. 180 lid 2 Fw, waarin dit uitdrukkelijk is bepaald, in art. 349 lid 5 niet van overeenkomstige toepassing is verklaard, volgt dit uit het wél van toepassing verklaarde art. 183 lid 1, waarin wordt gesproken van de ‘door de rechter-commissaris goedgekeurde uitdelingslijst’.26.

De slotuitdelingslijst moet vervolgens worden gedeponeerd ter griffie van de rechtbank, waar de lijst gedurende tien dagen kosteloos ter inzage ligt voor schuldeisers (art. 349 lid 5 jo. art. 183 lid 1 Fw). Indien de slotuitdelingslijst de eerste uitdelingslijst is die wordt gedeponeerd, betaalt de bewindvoerder daarvoor uit de baten van de boedel een vast recht van (in 2021) € 657 (art. 17 lid 4 jo. art. 17 lid 1 Wet griffierechten burgerlijke zaken). De bewindvoerder dient alle erkende en voorwaardelijk erkende schuldeisers schriftelijk op de hoogte te stellen van de deponering van de slotuitdelingslijst en daarbij ook het voor ieder van hen bestemde bedrag te vermelden (art. 349 lid 5 jo. 183 lid 3 Fw). Voorts dient het depot van de slotuitdelingslijst te worden gepubliceerd in de Staatscourant (art. 349 lid 5 jo. art. 183 lid 3 jo. art. 14 Fw). Tijdens de inzagetermijn van tien dagen kan iedere schuldeiser (ongeacht of hij zijn vordering ter verificatie heeft ingediend) in verzet komen tegen de uitdelingslijst door indiening van een bezwaarschrift (art. 349 lid 5 jo. art. 184 Fw en art. 349aa Fw27.). De slotuitdelingslijst wordt verbindend na het verstrijken van de tiendagentermijn van art. 183 Fw zonder verzet dan wel doordat de beschikking op verzet in kracht van gewijsde is gegaan (art. 349 lid 5 jo. art. 187 lid 4 Fw).

Zoals ook blijkt uit het hiervoor opgenomen citaat uit de memorie van toelichting, is de slotuitdelingslijst in de wettelijke systematiek van essentieel belang voor het einde van de schuldsaneringsregeling.28.Met de vaststelling van een slotuitdelingslijst geeft de bewindvoerder te kennen dat de gehele boedel is vereffend, en dat er geen grond meer is voor het voortduren van de toepassing van de schuldsaneringsregeling.29.Zodra de slotuitdelingslijst verbindend is geworden, eindigt de toepassing van de schuldsaneringsregeling van rechtswege (art. 356 lid 2 Fw). Dit geldt ook voor het faillissement (zie art. 193 lid 1 Fw). De beëindiging van de toepassing van de schuldsaneringsregeling op grond van art. 356 lid 2 Fw wordt ook wel het ‘formele’ einde van de schuldsaneringsregeling genoemd.30.Art. 358 lid 1 Fw koppelt daarnaast de inwerkingtreding van de ‘schone lei’ aan het formele einde van de schuldsaneringsregeling. Het artikellid bepaalt dat door de beëindiging van toepassing van de schuldsaneringsregeling op grond van art. 356 lid 2 Fw, een vordering ten aanzien waarvan de schuldsaneringsregeling werkt, voor zover onvoldaan gebleven, niet langer afdwingbaar is. De beëindiging van de schuldsaneringsregeling als bedoeld in 356 lid 2 Fw markeert het einde van de afwikkeling van de schuldsanering, waaronder de vereffening van de boedel, en het in werking treden van de in art. 358 lid 1 Fw bedoelde schone lei (indien en voor zover van toepassing).31.

De bewindvoerder doet van het formele einde van de schuldsaneringsregeling aankondiging in de Staatscourant (art. 356 lid 2 Fw). De bewindvoerder dient voorts onverwijld na het verbindend worden van de slotuitdelingslijst de vastgestelde uitkeringen aan de schuldeisers te doen (art. 349 lid 5 jo. art. 192 Fw) en na verloop van een maand na de beëindiging rekening en verantwoording af te leggen van zijn beheer aan de rechter-commissaris (art. 356 lid 3 Fw).

Ook ná de slotuitdeling kan de slotuitdelingslijst nog van belang zijn, namelijk wanneer sprake is van nagekomen baten. Op grond van art. 356 lid 4 Fw jo. art. 194 Fw gaat de bewindvoerder, indien na de slotuitdeling mocht blijken dat er nog baten van de boedel aanwezig zijn die ten tijde der vereffening niet bekend waren, op bevel van de rechtbank over tot vereffening en verdeling daarvan ‘op de grondslag van de vroegere uitdelingslijsten’.32.Dit betekent dat de verdeling van de desbetreffende nagekomen baten overeenkomstig de vroegere slotuitdelingslijst plaatsvindt en er geen nieuwe lijst ter inzage hoeft te worden gelegd.33.

Beëindiging op grond van de vereenvoudigde procedure (art. 354a Fw)

Ingevolge art. 356 lid 1 Fw wordt geen slotuitdelingslijst opgemaakt indien de rechtbank de toepassing van de schuldsaneringsregeling heeft beëindigd op grond van de zogenoemde ‘vereenvoudigde procedure’ van art. 354a Fw. Het tweede lid van art. 356 Fw bepaalt dat de toepassing van de schuldsaneringsregeling van rechtswege eindigt zodra de uitspraak tot beëindiging op de voet van art. 354a Fw in kracht van gewijsde is gegaan (of indien de uitdelingslijst verbindend is geworden). De schone lei treedt op dat moment ook dan van rechtswege in werking (art. 358 lid 1 Fw).

De in art. 354a Fw geregelde vereenvoudigde procedure maakt het mogelijk dat een schuldsaneringsregeling vroegtijdig en zonder verificatievergadering wordt beëindigd mét verlening van de schone lei. Het eerste lid bepaalt dat de rechtbank, indien nog geen dag voor de verificatievergadering is bepaald en minstens een jaar is verstreken sinds de uitspraak tot toepassing van de schuldsaneringsregeling, op voordracht van de rechter-commissaris of op verzoek van de bewindvoerder of de schuldenaar een dag kan bepalen voor de zitting waarop de beëindiging wordt behandeld. Art. 354a is met ingang van 1 januari 2008 in de wet opgenomen.34.Vóór 1 januari 2008 was de vereenvoudigde procedure geregeld in de art. 352 lid 2 en art. 354 lid 3 en 4 Fw (oud). De wetgever heeft het criterium voor toepassing van de vereenvoudigde procedure per 2008 verruimd zodat in de praktijk meer schuldsaneringsregelingen mét schone lei kunnen eindigen zonder verificatievergadering.35.

De rechtbank mag ingevolge het tweede lid van art. 354a Fw de schuldsaneringsregeling slechts beëindigen indien redelijkerwijs niet de verwachting bestaat dat de schuldenaar op zodanige wijze aan zijn verplichtingen kan voldoen dat voortzetting gerechtvaardigd is. Op grond van dit criterium kan de schuldsaneringsregeling tussentijds worden beëindigd zonder verificatievergadering wanneer de schuldenaar wel (geheel of gedeeltelijk) aan zijn verplichtingen kan voldoen, maar dat dit (na aftrek van de boedelkosten) geen baten zal opleveren waaruit enige uitkering van betekenis aan de schuldeisers kan worden gedaan.36.Daarvan is sprake wanneer iemand geen verdiencapaciteit (meer) heeft door bijvoorbeeld een hoge leeftijd, geen perspectief op werk dan wel volledige arbeidsongeschiktheid.37.De achterliggende gedachte van de wetgever is dat een verificatievergadering slechts een doel dient indien een uitkering van voldoende betekenis kan worden gedaan. Indien er weinig of niets uit te delen is en ook in de nabije toekomst niets uit te delen valt, is voortzetting van het schuldsaneringstraject niet zinvol en kan een verificatie op grond van art. 354a Fw achterwege blijven (‘het sop is de kool niet waard’).38.In de parlementaire geschiedenis (MvT) is te lezen dat verificatie slecht een doel dient bij een uitkering van voldoende betekenis, en dat men hier zou kunnen denken aan een uitdelingspercentage dat beneden 2% van de vorderingen ligt.39.

Art. 354a Fw kan ingevolge het eerste lid slechts worden toegepast als er nog geen datum voor een verificatieprocedure is vastgesteld. De vereenvoudigde procedure kan dus niet worden toegepast als er al wél een verificatievergadering heeft plaatsgevonden (bijvoorbeeld vanwege een onverkort geldende sollicitatieplicht die op de schuldenaar rust), maar er geen of nauwelijks aan de schuldeisers uit te delen actief resteert.40.De procedurele vereenvoudiging is er immers in gelegen dat er geen verificatievergadering hoeft plaats te vinden.41.Op grond van art. 354 lid 4 Fw (oud) was voorgeschreven dat de rechtbank, indien de voordracht dan wel het verzoek tot vereenvoudigde beëindiging van de schuldsaneringsregeling werd afgewezen, alsnog een verificatievergadering diende te bepalen. Dit voorschrift is geschrapt met ingang van 1 januari 2008, nu de verificatievergadering niet verplicht is.42.

De rechtbank kan pas een datum voor een beëindigingszitting bepalen indien de voordracht of het verzoek vergezeld gaat van een beredeneerde verklaring van de bewindvoerder omtrent de vraag of redelijkerwijs niet de verwachting bestaat dat de schuldenaar op zodanige wijze aan zijn verplichtingen kan voldoen dat voortzetting van de schuldsaneringsregeling gerechtvaardigd is (art. 354a lid 1, tweede volzin, Fw). De rechter-commissaris kan de bewindvoerder bevelen deze verklaring op te stellen en deze aan de rechtbank en partijen te doen toekomen (art. 354 lid 1, slotzin, Fw). Voorts mag niet zijn gebleken van omstandigheden als bedoeld in artikel 350, derde lid, onder c tot en met g (art. 354a lid 2 Fw); dit zijn de verwijtbare gronden voor tussentijdse beëindiging.43.

Aanvankelijk werd de vereenvoudigde procedure van art. 354a Fw in de praktijk met terughoudendheid toegepast. Recofa heeft, mede op instigatie van de toenmalige Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie,44.het beleid inmiddels verruimd, om te voorkomen dat schuldsaneringen met (aantoonbaar) lege boedels bij wijze van automatisme en onnodig de volle looptijd van drie jaar zouden moeten duren. In maart 2015 heeft Recofa ingestemd met een notitie over de vereenvoudigde beëindiging van een schuldsanering van art. 354a Fw, waarin staat dat een gemotiveerd verzoek om een vereenvoudigde afwikkeling voortaan ambtshalve door de rechter-commissaris wordt gedaan na minimaal een jaar en drie maanden in voorkomend geval waarin niet waarschijnlijk is dat een volledige looptijd zinvol is. Op basis van dit nieuwe beleid dient standaard te worden beoordeeld op grond van de periodieke verslaglegging van de bewindvoerder of in de resterende looptijd van de schuldsanering enige aflossingscapaciteit valt te verwachten.45.Uit de nadien gevolgde metingen van de Monitor Wsnp valt af te leiden dat het nieuwe beleid enig effect lijkt te sorteren, nu het percentage kortlopende zaken dat is geëindigd met een schone lei is toegenomen. Uit de laatste gepubliceerde Monitor Wsnp over 2019 blijkt echter dat het lijkt te gaat om relatief kleine aantallen (331 schuldsaneringen met een duur korter dan anderhalf jaar die zijn geëindigd met een schone lei op een totaal van meer dan 9.000 schuldsaneringen).46.De vereenvoudigde afdoening blijft daarmee een zeldzaamheid en het doel om de toepassing van art. 354a Fw te verruimen lijkt niet behaald te zijn.

Zoals hiervoor opgemerkt, eindigt de schuldsanering die op vereenvoudigde wijze wordt beëindigd zonder slotuitdelingslijst. Bij de Wet tot wijziging van de Faillissementswet van 24 november 2004 is dat opgenomen in art. 356 lid 1 Fw.47.Uit de parlementaire behandeling van de wetswijziging blijkt niet waarom bij schuldsaneringen die op vereenvoudigde wijze worden beëindigd van het opmaken van een slotuitdelingslijst is afgezien.48.In de literatuur valt daarover te lezen dat in de praktijk is gebleken dat het opmaken van een slotuitdelingslijst door de bewindvoerder na afloop van een schuldsaneringsprocedure zonder verificatieprocedure tot onnodige administratieve lasten zou leiden.49.Een dergelijke slotuitdelingslijst zou niet alleen telkens ‘nihil’ vermelden omdat er geen actief ter verdeling aanwezig is, maar ook zou bij gebreke van geverifieerde schuldeisers onduidelijkheid bestaan voor wie een zodanige uitdelingslijst bestemd is.50.Volgens Salomons en Wessels is het evenwel niet altijd juist dat er geen slotuitdelingslijst wordt opgemaakt, omdat er gevallen kunnen zijn dat er wel (enig) geld in de boedel voor uitdeling beschikbaar is, hoewel van de schuldenaar in de toekomst geen afdrachten verwacht kunnen worden.51.De wet schrijft niet voor wat er dient te gebeuren met een eventueel batig saldo.52.In de praktijk vindt, indien nog enig boedelactief resteert, een ‘informele uitdeling’ door de bewindvoerder aan de schuldeisers plaats.

Informele uitdeling op grond van de Recofa-richtlijnen

De wet voorziet niet in de mogelijkheid van een informele uitdeling. Die mogelijkheid is wel opgenomen in richtlijn 4.3 van de Recofa-richtlijnen voor schuldsaneringsregelingen (versie 2018). Deze richtlijn luidt als volgt:

4.3 Informele uitdeling bij een resterend actief van minder dan € 2.000,00

a. Indien het uit te delen actief na aftrek van de boedelkosten, waaronder het salaris van de bewindvoerder, inclusief reiskosten en kosten voor de postblokkade minder dan € 2.000 bedraagt, wordt afgezien van het houden van een verificatievergadering en wordt tot een informele uitdeling overgegaan op basis van een uitdelingslijst. Bij een informele uitdeling wordt in een oproeping aan de schuldeisers voor de beëindigingszitting de volgende zin opgenomen: ‘Door het geringe tegoed op de boedelrekening wordt met instemming van de rechter-commissaris en de rechtbank van een verificatievergadering afgezien’.

b. De bewindvoerder beschrijft in zijn eindverslag de gevolgde procedure en voegt de aan de schuldeisers verzonden uitdelingslijst als bijlage aan het verslag toe.

De richtlijn schrijft aldus voor dat bij boedels met een resterend actief van minder dan € 2.000 (na aftrek van de boedelkosten) een verificatievergadering achterwege blijft en een informele uitdeling plaatsvindt, op basis van een uitdelingslijst die vóór de beëindigingszitting aan de schuldeisers wordt toegezonden. Kennelijk (dit staat niet expliciet in de richtlijn) wordt in het eindvonnis dan bepaald dat de schuldsaneringsregeling eindigt door het in kracht van gewijsde gaan van het eindvonnis.53.

De richtlijn laat ruimte voor de mogelijkheid dat de informele uitdeling zonder verificatievergadering niet alleen plaatsvindt bij vroegtijdige beëindiging op grond van art. 354a Fw, maar óók bij schuldsaneringsregelingen die die volle looptijd van drie jaar hebben geduurd maar waarbij sprake is van een boedel met een geringe omvang.54.

De praktijk van informele uitdelingen zonder verificatievergadering in gevallen waarin het voor uitkering beschikbare bedrag van de boedel gering is, is niet lang na de inwerkingtreding van de Wsnp ontstaan.55.Voor informele uitdelingen zonder verificatievergadering werd aanvankelijk een lager bedrag als grens gehanteerd. In de oude versies van de Recofa-richtlijnen uit 200556.en 200957.was bepaald dat een informele uitdeling zonder verificatievergadering plaatsvindt bij een resterend actief van minder dan € 500,-.58.Bij veel rechtbanken werd in de praktijk al een hogere grens gebruikt (€ 1.000,- dan wel € 2.000,-).59.In de laatste versie, die met ingang van 1 januari 2018 in werking is getreden, is dit bedrag verhoogd naar € 2.000,-.

Uit de richtlijn valt af te leiden dat schuldeisers moeten worden opgeroepen voor de beëindigingszitting en bij de rechter bezwaar kunnen indienen tegen de door de bewindvoerder opgestelde informele uitdelingslijst. Op grond van de oude versies van de Recofa-richtlijnen uit 2005 (onder 24. sub c) en 2009 (onder 5.4 sub b) diende in de oproeping nog expliciet te worden vermeld dat bezwaren tegen de uitdelingslijst uiterlijk vóór de beëindigingszitting aan de rechter kenbaar konden worden gemaakt.60.Dit voorschrift is in de laatste versie niet overgenomen.

De Recofa-richtlijnen bevatten regels voor de verdere behandeling van schuldsaneringsregelingen (zie de Recofa-richtlijnen (2018) onder 1.1). De richtlijnen zijn opgesteld door Recofa, het landelijk overleg van rechters-commissarissen in faillissementen, en goedgekeurd door het Landelijk Overleg Vakinhoud Civiel, Kanton & Toezicht (LOVCK&T). De algemene opvatting is dat de Recofa-richtlijnen geen recht vormen in de zin van art. 79 RO en dat de rechter(-commissaris) vrij is om daarvan af te wijken.61.In richtlijn 1.3 is ook uitdrukkelijk bepaald dat de rechtbank of de rechter-commissaris, indien de omstandigheden daartoe aanleiding geven, kan afwijken van de richtlijnen.

Geen uniforme praktijk bij de afwikkeling van schuldsaneringsboedels met gering actief

Zoals de rechtbank in rov. 2.7.1-2.7.3 van haar verwijzingsvonnis heeft overwogen, blijkt uit het – niet voor het publiek toegankelijke62.– verslag van Recofa van 27 januari 2020 (hierna: het Recofa-verslag) dat rechtbanken in de praktijk verschillende werkwijzen hanteren bij de afwikkeling van schuldsaneringsregelingen met een resterend boedelactief van minder dan € 2.000,-.

In het Recofa-verslag worden twee methoden onderscheiden: de ‘Overijsselse methode’ en de ‘Gelderse methode’. De twee methoden en hun voor- en nadelen worden in het verslag als volgt omschreven:

“1. “1. De ‘Overijsselse methode’: beëindiging op grond van artikel 354a Fw (verkort traject). Geen verificatie, geen slotuitdelingslijst, baten informeel uitdelen. Voordelen: eenvoudig, en geen griffierecht verschuldigd. Nadelen: art. 354a Fw is niet bedoeld voor beëindiging na verloop van de reguliere termijn, de verdeling van baten is informeel, wat vooral bij de soms omvangrijke nagekomen baten (die ex art. 194n Fw. op basis van de vroegere uitdelingslijst moeten worden verdeeld) wringt.

“1. 2. De op de Gelderse praktijk gebaseerde (en inmiddels in Oost-Brabant gehanteerde) methode: in alle zaken (behalve bij een verkort traject) vindt er een gecombineerde eindzitting en verificatievergadering plaats (gewoonlijk pro forma) en moet, ongeacht of er boedelsaldo is, een uitdelingslijst worden opgemaakt en gedeponeerd, nadat de vereffening voltooid is. Voordelen: de schone lei wordt verleend volgens het wettelijk systeem, en vorderingen worden geverifieerd zodat er een wettelijke basis is om (nagekomen) baten uit te delen. Nadelen: mogelijk komt er af en toe een schuldeiser naar de verificatievergadering terwijl er nooit uitgedeeld zal worden en er zou vaak griffierecht ten laste van de Staat gebracht moeten worden voor het deponeren van de uitdelingslijsten. Het ten laste van de Staat brengen van het griffierecht gebeurt in de praktijk niet, en daarvoor ontbreekt een wettelijke basis in de Wet Griffierecht Burgerlijke Zaken. Verder komt het griffierecht ten laste van de boedel, voor zover er wel boedel is. “

Een lid van Recofa heeft ten aanzien van de ‘Gelderse methode’ nog het volgende opgemerkt:

“Het komt bijna nooit (misschien twee keer per jaar) voor dat een schuldeiser naar de verificatievergadering komt. De enkele keer dat het voorkomt, leg je de schuldeiser uit hoe het zit. Het heeft in Gelderland nog nooit tot problemen geleid. De ‘Gelderse methode’ is een voor de bewindvoerder makkelijke en overzichtelijke methode en wordt gehanteerd in de gevallen dat de boedel nog € 2000,- bevat na betaling van het bewindvoerderssalaris, de verschotten en het griffierecht. Als er minder in de boedel zit, dan volgt er een nihillijst en een pro forma verificatievergadering. Ook in dit geval wordt geen griffierecht geheven.”

Uit het Recofa-verslag blijkt dat de ‘Overijsselse methode’ wordt gehanteerd door de rechtbanken Overijssel, Amsterdam, Noord-Holland en overwegend door de rechtbanken Utrecht en Limburg (bij de laatste twee rechtbanken wordt een variant gehanteerd die meer lijkt op de Overijsselse methode dan op de Gelderse methode). De Gelderse methode wordt gevolgd door de rechtbanken Gelderland, Oost-Brabant en Rotterdam.

Blijkens het verslag heeft Recofa geconstateerd dat het niet mogelijk is om te komen tot een uniforme werkwijze en dat is besloten dit onderwerp bij het ministerie van sociale zaken onder de aandacht te brengen.

Literatuur over de mogelijkheid van informele uitdeling

Lankhorst beziet de gecreëerde mogelijkheid van informele uitdeling in de context van de ontwikkeling dat de rol van de klassieke verificatievergadering in de schuldsaneringspraktijk steeds meer wordt teruggedrongen vanuit een oogpunt van kostenbesparing, vereenvoudiging en versnelling van de procedure.63.Hij noemt als voorbeeld van deze ontwikkeling de introductie van een ‘pro forma’ verificatievergadering in art. 328a Fw per 1 januari 2008.64.Ook stelt hij dat het loslaten van de in art. 354 lid 4 Fw (oud) opgenomen verplichting van de rechtbank om over te gaan tot het houden van een verificatievergadering na afwijzing van een voordracht of verzoek tot voortijdige beëindiging op grond van art. 354a Fw met ingang van dezelfde datum, ruimte biedt aan de zogenaamde ‘informele uitdeling’ op grond van de Recofa-richtlijnen.65.

Engberts heeft opgemerkt dat de praktijk waarbij rechtbanken, indien na de reguliere looptijd van drie jaar blijkt dat geen of een geringe uitkering aan de schuldeisers kan worden gedaan, een verificatievergadering en slotuitkeringslijst achterwege laten en in het eindvonnis bepalen dat de toepassing van de schuldsaneringsregeling eindigt als het eindvonnis onherroepelijk wordt, in strijd met de wet is en dat de vereenvoudigde procedure van art. 354a Fw geen oplossing biedt voor dit probleem. In 2007 heeft Engberts daarover geschreven66.:

“In veel Wsnp zaken blijkt er na drie jaar geen uitkering aan de schuldeisers gedaan te kunnen worden. Van verkorting van de termijn op grond van artikel 352 lid 2 Fw (straks artikel 354a) kan geen sprake zijn omdat de sollicitatieplicht geldt. Omdat de toepassing van de Wsnp dan formeel eindigt met het verbindend worden van een slotuitdelingslijst zou strikt genomen toch een verificatievergadering gehouden moeten worden. Sommige rechtbanken lossen dit probleem op door die verificatievergadering dan toch niet te houden en in het eindvonnis – contra legem – te bepalen dat de Wsnp eindigt als het eindvonnis onherroepelijk wordt. Andere rechtbanken laten de bewindvoerder – zonder een verificatievergadering te houden – een zogeheten nihillijst deponeren [voetnoot: Zie ook H.H. Dethmers, ‘Weg met de verificatievergadering’, Schuldsanering 2003/5, p. 7-10]. Dat is dan een lijst waarop de bij de bewindvoerder bekende schuldeisers staan vermeld met als uitdelingsbedrag ‘nihil’. Voor dit probleem biedt artikel 354a dus geen oplossing.”

Zie ook (recent) Engberts in T&C Faillissementswet, art. 354a Fw, aant. 2 (bijgewerkt t/m 1 april 2021):

“ “Er doen zich ook situaties voor waarin voortzetting van de schuldsaneringsregeling niet is gerechtvaardigd, maar waarin uitkering aan de schuldeisers wel mogelijk is. Gedacht kan worden aan het geval dat de schuldenaar bij toelating tot de schuldsaneringsregeling (enig) vermogen had, maar tijdens de schuldsaneringsregeling redelijkerwijs niets zal kunnen sparen (boven het bedrag van het bewindvoerdersalaris). In dat geval kan de vereenvoudigde procedure niet wordt toegepast, maar zou de looptijd kunnen worden verkort op grond van art. 349a (https://www.navigator.nl/document/openCitation/ide036de67047aea057f16316569ef7807/faillissementswet-artikel-349a).

“ Anderzijds zijn er schuldsaneringsregelingen waarin aan het einde van de looptijd (van drie jaren) blijkt dat geen uitkering aan de schuldeisers gedaan kan worden. Het gaat bijvoorbeeld om schuldsaneringsregelingen waarin niet kon worden afgedragen aan de boedel maar waarbij geen sprake kan zijn van verkorting van de termijn op grond van dit artikel omdat de sollicitatieplicht geldt zodat niet uitgesloten kan worden dat schuldenaar met het vinden van (betaald) werk in staat zal zijn zoveel aan de boedel af te dragen dat tot een uitkering aan de schuldeisers kan worden gekomen. De toepassing van de schuldsaneringsregeling eindigt dan met het verbindend worden van een slotuitdelingslijst. Dit betekent dat toch een verificatievergadering gehouden zou moeten worden. In de praktijk wordt dat soms niet gedaan en wordt in het eindvonnis — contra legem — bepaald dat de schuldsaneringsregeling eindigt als het eindvonnis onherroepelijk wordt danwel wordt door de bewindvoerder een zogeheten nihillijst gedeponeerd. (…)”

Wind betuigt zich – in een annotatie bij het onderhavige verwijzingsvonnis67.– zeer kritisch over Recofa-richtlijn 4.3. Hij meent dat deze richtlijn op meerdere gronden in strijd is met de Faillissementswet. Volgens Wind voldoet de richtlijn niet aan het uit art. 356 en 349 lid 4 Fw volgende voorschrift dat een (pro forma) verificatievergadering moet plaatsvinden in de gevallen dat een (slot)uitdelingslijst moet worden opgemaakt. Wind betoogt voorts dat richtlijn 4.3 rechten en bevoegdheden ontneemt aan zowel de schuldeisers als de bewindvoerder:

“ “Blijkens Richtlijn 4.3 wordt in de oproeping aan de schuldeisers voor de beëindigingszitting meegedeeld dat van een verificatievergadering wordt 'afgezien'. Het betreft hier een mededeling, zonder dat aangegeven hoeft te worden of een schuldeiser wel/niet de mogelijkheid heeft te protesteren tegen de voorgenomen informele uitdeling. Echter, besluit een rechter-commissaris tot het houden van een pro forma verificatievergadering (indien de bewindvoerder geen 'echte' wenst) dan heeft een schuldeiser de mogelijkheid zich daartegen te 'verzetten', waarna een 'echte' verificatievergadering zal plaatsvinden: zie art. 328a lid 2 en lid 3 Fw. Uit Richtlijn 4.3 blijkt niet of het bepaalde in art. 328a Fw wel/niet van overeenkomstige toepassing is. Is dat niet het geval, dan resteert voor een schuldeiser de mogelijkheid om zijn 'bezwaren' kenbaar te maken op de beëindigingszitting ex art. 352 Fw, maar het is de vraag of de rechtbank dan wil/kan ingaan op die 'bezwaren' gelet op de criteria in art. 354 Fw.

“ Oftewel Richtlijn 4.3 ontneemt een schuldeiser rechten die in de Faillissementswet hem/haar wel geeft.

“ Daarnaast: Op grond van art. 328a lid 1 is het de bewindvoerder die aangeeft of een verificatievergadering door hem/haar gewenst is. Richtlijn 4.3 ontneemt de bewindvoerder die bevoegdheid. Daar zou wellicht niets op tegen kunnen zijn indien de Richtlijnen tot stand zouden zijn gekomen in overleg met een representatieve vertegenwoordiging van bewindvoerders, maar daarvan blijkt niet.”68.

Volgens Wind leidt de informele uitdeling evenmin tot een vermindering van administratieve lasten voor de bewindvoerder, de rechtbank en/of de rechter-commissaris:

“De enig denkbare onderbouwing [voor de hoogte van het bedrag van € 2.000, A-G] zou wellicht kunnen zijn dat het meer efficiënt is, althans dat de administratieve lasten voor de bewindvoerder en/of de rechtbank/rechter-commissaris minder zijn. Maar dat is niet het geval. De bewindvoerder moet, ook blijkens de Richtlijnen, in elk geval - dus ook bij toepassing van Richtlijn 4.3 - crediteurenlijsten en een (slot)uitdelingslijst opmaken en schuldeisers op de hoogte stellen. Daaruit volgt dat diens/haar administratieve belasting niet meer/minder is. Beoordeling van de crediteurenlijsten en de (slot)uitdelingslijst vindt eveneens in elk geval plaats en levert dus ook voor rechtbank/rechter-commissaris geen 'besparing' op bij toepassing van Richtlijn 4.3. Tot slot: De verificatievergadering zou pro forma kunnen plaatsvinden, waardoor geen beslag op de (schaarse) zittingscapaciteit plaatsvindt.”

Volgens Wessels moet een slotuitdelingslijst ook worden opgesteld indien er geen actief ter verdeling aanwezig is en art. 354a niet kan worden toegepast.69.

Noordam volstaat met de opmerking dat de wet niet voorziet in een ‘informele uitdeling’ zoals voorgeschreven in de Recofa-richtlijnen.70.

Praktijk van informele uitdeling is niet in overeenstemming met de wet

Op grond van de tekst van de wet (art. 356 lid 1 Fw) geldt dat voor schuldsaneringstrajecten die na de reguliere looptijd van art. 349a Fw eindigen slechts één afwikkelingsmogelijkheid bestaat, namelijk door middel van het verbindend worden van een slotuitdelingslijst, die volgt op een (eventuele pro forma) verificatie van de schulden. In de parlementaire geschiedenis van de Wsnp is benadrukt dat de slotuitdelingslijst van essentieel belang is voor het einde van de schuldsaneringsregeling en dat deze óók moet worden opgemaakt als er niets te verdelen valt (zie het hiervoor opgenomen citaat onder 2.5). De wetgever heeft alleen een vereenvoudigde afwikkeling zonder verificatie van vorderingen en slotuitdelingslijst mogelijk gemaakt voor gevallen waarin het schuldsaneringstraject voortijdig wordt beëindigd omdat voortzetting daarvan niet gerechtvaardigd is (art. 354a Fw). Art. 354a Fw biedt geen soelaas voor schuldsaneringstrajecten die de reguliere looptijd hebben geduurd en/of waarin al wél een (pro forma) verificatievergadering heeft plaatsgevonden (zoals in de onderhavige zaak), maar er geen of slechts een gering bedrag aan uit te delen actief resteert. Indien de vorderingen zijn geverifieerd, zal namelijk formeel moeten worden bepaald wat daarop kan worden uitgedeeld.

Gelet op het voorgaande, moet de bewindvoerder overeenkomstig art. 356 lid 1 Fw in alle gevallen waarin de schuldsaneringsregeling na de reguliere looptijd van art. 349a Fw eindigt en de in art. 354 bedoelde uitspraak in kracht van gewijsde is gegaan een slotuitdelingslijst opmaken en deponeren bij de rechtbank. Dit geldt dus ook in de situatie waarin er niet of nauwelijks kan worden uitgekeerd aan de schuldeisers. De praktijk waarin bij boedels met een resterend actief van minder dan € 2.000,- een verificatie van schulden en het deponeren van een slotuitdelingslijst achterwege wordt gelaten, is niet in overeenstemming met de wet.

Het mag dan zo zijn dat de wetgever het gebruik van de vereenvoudigde procedure voor afwikkeling van schuldsaneringsregelingen heeft willen stimuleren en het aantal verificatievergaderingen heeft willen terugdringen bij schuldsaneringen waarin niet de verwachting bestaat dat na aftrek van de boedelkosten een substantieel bedrag overblijft voor de schuldeisers; dit betekent echter niet dat de vereenvoudigde vorm van afwikkeling ook mag worden toegepast in situaties waarin de wet niet voorziet. Indien de bewindvoerder een verificatievergadering niet opportuun acht, kan de rechter-commissaris ingevolge art. 328a lid 2 Fw bepalen dat de verificatievergadering pro forma plaatsvindt. De afwikkeling van de schuldsaneringsboedel kan in dat geval plaatsvinden overeenkomstig de wettelijke systematiek, zonder dat afbreuk wordt gedaan aan de rechten van de schuldeisers en zonder dat al teveel beslag wordt gelegd op de zittingscapaciteit bij de rechtbanken. Het komt in de praktijk immers heel weinig voor dat schuldeisers daadwerkelijk naar de verificatievergadering komen (zie het Recofa-verslag, zoals opgenomen in 2.25). Een op verificatie gebaseerde formele slotuitdelingslijst is voorts van belang voor de situatie dat na het einde van het schuldsaneringstraject (soms aanzienlijke) nagekomen baten beschikbaar komen die aan de schuldeisers moeten worden uitgekeerd (zie hiervoor onder 2.9).

Vraag a luidt als volgt:

“a. dient iedere schuldsaneringsboedel, ook die waarbij het boedelactief minder dan € 2.000,- bedraagt, op dezelfde wijze te worden afgewikkeld?

Indien deze vraag letterlijk wordt opgevat, kan het antwoord slechts ontkennend luiden. Zoals hiervoor toegelicht, wordt de boedel bij een schuldsaneringsregeling die tussentijds wordt beëindigd op grond van art. 354a Fw bijvoorbeeld anders afgewikkeld (namelijk zonder verificatievergadering en zonder deponering van een slotuitdelingslijst) dan een schuldsaneringsregeling die de reguliere looptijd heeft geduurd. Een dergelijke letterlijke interpretatie van de vraag zou strikt genomen meebrengen dat zowel vraag b als vraag c geen beantwoording meer behoeven.71.

Uit de (uitvoerige) uiteenzetting door de rechtbank van de achtergrond en aanleiding van de prejudiciële vragen in rov. 2.4-2.7.3 blijkt duidelijk dat dit niet kan zijn bedoeld. Daaruit blijkt dat de rechtbank ervan op de hoogte is dat bij een beëindiging op grond van art. 354a Fw geen slotuitdelingslijst hoeft te worden opgemaakt.

De onder a geformuleerde vraag moet worden gelezen in combinatie met vraag b. Deze vraag luidt als volgt:

“b. indien de vraag onder a. bevestigend wordt beantwoord: dient afwikkeling in die gevallen waarbij de rechtbank heeft geoordeeld dat de schuldenaar aan de op hem rustende schuldsa-neringsverplichtingen heeft voldaan na een looptijd van drie jaar of langer en waarbij het boe-delactief minder dan € 2.000,- bedraagt, plaats te vinden volgens het wettelijk kader als opge-nomen in de Faillissementswet?”

Uit de vragen a en b alsmede de daaraan voorafgaande overwegingen in rov. 2.4-2.7.3 van het verwijzingsvonnis leid ik af dat de rechtbank van de Hoge Raad duidelijkheid wil krijgen over de vraag of óók voor de afwikkeling van schuldsaneringsboedels waarin na ommekomst van de reguliere looptijd van de schuldsaneringsregeling van drie jaar of langer slechts een aan de schuldeisers uit te delen actief resteert van minder dan € 2.000,-, is vereist dat overeenkomstig art. 356 lid 1 Fw door de bewindvoerder een slotuitdelingslijst wordt opgemaakt en gedeponeerd ter griffie van de rechtbank. Ik stel daarom voor de vragen a en b aldus te herformuleren.

Deze (aldus geformuleerde) vraag dient bevestigend beantwoord te worden. Zoals toegelicht in 2.34-2.36, moet de bewindvoerder overeenkomstig art. 356 lid 1 Fw in alle gevallen waarin de schuldsaneringsregeling na de reguliere looptijd van art. 349a Fw eindigt en de in art. 354 bedoelde uitspraak in kracht van gewijsde is gegaan een slotuitdelingslijst opmaken en deponeren bij de rechtbank. Dit geldt dus ook in situaties waarin het aan de schuldeisers uit te delen actief in de boedel een waarde vertegenwoordigd van minder dan € 2.000,-.

Vraag c luidt als volgt:

“c. indien de vraag onder b. ontkennend wordt beantwoord: op welke wijze dient afwikkeling in die gevallen waarbij de rechtbank heeft geoordeeld dat de schuldenaar aan de op hem rusten-de schuldsaneringsverplichtingen heeft voldaan na een looptijd van driejaar of langer en waar-bij het boedelactief minder dan € 2.000,- bedraagt, plaats te vinden?”

Deze vraag behoeft na bovenstaande beantwoording van de (opnieuw geformuleerde) vragen a en b geen beantwoording meer.

Uit het Recofa-verslag komt naar voren dat het griffierecht een belangrijk motief is voor sommige rechtbanken om geen toepassing te geven aan het wettelijk voorgeschreven depot van de slotuitdelingslijst (zie het hiervoor weergegeven citaat in 2.24). Ook Wind vraagt in zijn annotatie bij het rechtbankvonnis aandacht voor dit aspect.72.

Sinds de inwerkingtreding van de Wet griffierechten burgerlijke zaken (Wgbz) op 1 november 2010 moet ook in schuldsaneringen griffierecht worden betaald bij het deponeren van een eerste uitdelingslijst (art. 17 lid 4 jo. lid 1 Wgbz). Het griffierecht moet worden voldaan uit de baten van de boedel. Vóór inwerkingtreding van de Wgbz gold dit reeds voor eerste uitdelingslijsten in faillissementen (zie art. 9 lid 1 Wet tarieven in burgerlijke zaken (oud)). In de memorie van toelichting op het wetsvoorstel griffierechten burgerlijke zaken is opgemerkt dat aanleiding is gevonden om deze regeling van overeenkomstige toepassing te verklaren op de schuldsaneringsregeling natuurlijke personen.73.Uit de parlementaire behandeling van het wetsvoorstel blijkt niet wat daarvoor de precieze aanleiding was.

Het geldende tarief bedraagt thans € 657. Dit komt overeen met het tarief dat wordt geheven bij de sector civiel van de rechtbank in zaken van onbepaalde waarde.74.Uit de parlementaire behandeling blijkt niet waarom voor dit tarief is gekozen.

Dit tarief lijkt buitensporig hoog in verhouding tot de (naar mijn inschatting) beperkte werkzaamheden van de rechtbanken die gemoeid zijn met het ter inzage houden van de uitdelingslijst gedurende de wettelijke termijn van tien dagen. Het hoge griffierecht wringt met name in zaken waarin – na aftrek van het salaris van de bewindvoerder en de overige boedelkosten – weinig actief resteert om uit te delen aan de schuldeisers. Mijns inziens zou het wenselijk zijn dat het tarief voor het deponeren van een uitdelingslijst in schuldsaneringszaken (fors) wordt verlaagd. Ook zou kunnen worden bepaald dat het griffierecht ten laste van de Staat wordt gebracht in zaken waarin de schuldsaneringsboedel na aftrek van de overige boedelkosten een bedrag van minder dan (bijvoorbeeld) € 2.000,- bedraagt. Uit het Recofa-verslag leid ik af dat bij sommige rechtbanken (in ieder geval bij de rechtbank Gelderland) in dat geval reeds wordt afgezien van het heffen van griffierecht (zie hiervoor onder 2.25). Dit vraag echter een aan de wetgever voorbehouden aanpassing van de Wgbz. Ik zou Uw Raad in overweging willen geven om via de te wijzen prejudiciële beslissing een signaal af te geven aan de wetgever dat het in art. 17 lid 4 jo lid 1 Wgbz geregelde griffierecht in de praktijk een knelpunt vormt in schuldsaneringszaken die eindigen met een gering boedelactief.

De conclusie strekt tot beantwoording van de prejudiciële vragen als hiervoor in 3.6-3.7 vermeld.

De Procureur-Generaal bij de

Hoge Raad der Nederlanden

A-G