HvJ EU, 24-05-2016, nr. C-108/16 PPU

Het fundamentele belang, in het Unierecht in het algemeen en in de opzet van het kaderbesluit in het bijzonder, van het beginsel van wederzijds vertrouwen en van het — daarmee nauw verband houdende — beginsel van wederzijdse erkenning, staat buiten twijfel.13. Het Hof heeft meermaals in herinnering gebracht dat het beginsel van wederzijdse erkenning, dat de ‘hoeksteen’ van justitiële samenwerking vormt, met name behelst dat de lidstaten in beginsel gehouden zijn om aan een Europees aanhoudingsbevel gevolg te geven.14. Bijgevolg mogen de lidstaten alleen in de gevallen van verplichte of facultatieve niet-tenuitvoerlegging, die in de artikelen 3 tot en met 4 bis van het kaderbesluit uitputtend zijn genoemd, weigeren een dergelijk bevel uit te voeren. Voorts mogen aan de tenuitvoerlegging van een Europees aanhoudingsbevel enkel de in artikel 5 van dat kaderbesluit limitatief omschreven voorwaarden worden verbonden.15. Dus al hebben de lidstaten een zekere beoordelingsmarge bij de omzetting van deze bepalingen in hun nationale recht, zij kunnen de strekking ervan niet uitbreiden tot buiten hetgeen voortvloeit uit een uniforme uitlegging.16.

Wat artikel 4 bis, lid 1, van het kaderbesluit betreft, blijkt uit overweging 3 van kaderbesluit 2009/299 dat de Uniewetgever een einde heeft willen maken aan de situatie die was voorzien in artikel 5 van de oorspronkelijke versie van kaderbesluit 2002/584, volgens welke het aan de uitvoerende autoriteit stond om te beoordelen of de garantie die was gegeven aangaande het bieden van de gelegenheid om te verzoeken om een nieuw proces, voldoende was.17.

Evenwel getuigt het bestaan van de gronden tot weigering van de tenuitvoerlegging van het feit dat het beginsel van wederzijdse erkenning geen absolute verplichting tot tenuitvoerlegging van het aanhoudingsbevel impliceert.18. Inzonderheid vormt artikel 4 bis van het kaderbesluit een grond tot weigering van de tenuitvoerlegging die expliciet verband houdt met de rechten van de verdediging tijdens een proces dat tot een veroordeling bij verstek heeft geleid.19. In deze context formuleert artikel 4 bis, lid 1, van het kaderbesluit autonome vereisten voor de bescherming van de rechten van de verdediging waarmee de tenuitvoerlegging van het aanhoudingsbevel, ook wanneer de betrokkene niet op zijn proces is verschenen, kan worden verzekerd. Dus hoewel kaderbesluit 2009/299 een zekere ontwikkeling heeft toegelaten in de zin van wederzijdse erkenning, is deze ontwikkeling mogelijk gemaakt door het opnemen van door het Unierecht vastgelegde essentiële autonome minimumwaarborgen.

Bijgevolg vormt het beginsel van wederzijdse erkenning niet de enige leidraad voor de uitlegging van artikel 4, lid 1, onder a), van het kaderbesluit daar deze bepaling een uitzondering vormt op de mogelijkheid om een grond tot weigering van de tenuitvoerlegging toe te passen, waarvan het bestaan uitdrukkelijk aansluit bij de eerbiediging van de grondrechten. De uitlegging van deze bijzondere bepaling moet dus worden bepaald door de specifieke kenmerken ervan.

Ten eerste staat vast dat het gaat om een bepaling die op gedetailleerde wijze bepaalde feitelijke voorwaarden omschrijft waaraan moet worden voldaan.

Ten tweede kan er niet aan voorbij worden gegaan dat deze bepaling tot het specifieke gebied van het strafrecht behoort, wat het bestaan van versterkte waarborgen verklaart.20.

Ten derde houdt deze bepaling intrinsiek verband met bepaalde grondrechten, te weten de rechten van de verdediging en het recht op een doeltreffende voorziening in rechte, die zijn vastgelegd in de artikelen 47 en 48 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: ‘Handvest’).

In dit verband moet artikel 4 bis, lid 1, onder a), i), zoals de Commissie betoogt, vooral worden uitgelegd met het oog op het doel van eerbiediging van de rechten van de verdachte, waarbij tegelijkertijd de wederzijdse erkenning van gerechtelijke beslissingen moet worden verbeterd.21. Het doel van bescherming van de rechten van de verdachte blijkt ook uit de overwegingen 1 en 8 van kaderbesluit 2009/299, die de wil tot uitdrukking brengen om een stelsel in te stellen dat in overeenstemming is met de rechtspraak van het Europees Hof voor de rechten van de mens.

Volgens die rechtspraak is het recht om te verschijnen — dat voortvloeit uit het voorwerp en het doel van artikel 6 Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, ondertekend te Rome op 4 november 1950 (hierna: ‘EVRM)’, als geheel22. — niet absoluut en, onder bepaalde voorwaarden, kan de verdachte daarvan uitdrukkelijk dan wel stilzwijgend, maar op ondubbelzinnige wijze, vrijwillig afstand doen. Aldus is geoordeeld dat een procedure die plaatsvindt in afwezigheid van de verdachte, niet zonder meer onverenigbaar is met artikel 6 EVRM. Dat is met name het geval wanneer de verdachte later een nieuwe rechterlijke beslissing kan krijgen na te zijn gehoord, en wanneer is komen vast te staan dat hij afstand heeft gedaan van zijn recht om te verschijnen en zich te verdedigen of dat hij voornemens was zich aan berechting te onttrekken.23.

Het Hof heeft reeds de gelegenheid gehad om zich uit te spreken over de verenigbaarheid van het stelsel van artikel 4 bis van het kaderbesluit met de artikelen 47 en 48 van het Handvest. In het arrest Melloni heeft het Hof het feit benadrukt dat de Uniewetgever heeft gekozen voor een oplossing die erin bestaat om uitputtend te bepalen in welke gevallen de tenuitvoerlegging van een Europees aanhoudingsbevel dat is uitgevaardigd voor de uitvoering van een bij verstek gewezen vonnis, moet worden geacht geen afbreuk te doen aan de rechten van de verdediging.24.

De algemene doelstelling van het kaderbesluit — te weten de justitiële samenwerking te vergemakkelijken en te bespoedigen25. — moet dus worden afgewogen tegen de specifieke doelstelling van eerbiediging van het recht van de verdachte om in persoon te verschijnen op het proces, die ten grondslag ligt aan het bij kaderbesluit 2009/299 ingevoegde artikel 4 bis.

Kortom, om de drie hierboven vermelde redenen is het niet mogelijk om een argument te hanteren, zoals de Nederlandse regering doet, dat is gebaseerd op de nuttige werking van het kaderbesluit uitsluitend vanuit het oogpunt van de verbetering van de wederzijdse erkenning. Een dergelijke redenering kan in het kader van strafzaken niet worden aangevoerd ten koste van de rechten van de verdediging, ook al zou men in een situatie geraken waarin de tenuitvoerlegging van het aanhoudingsbevel zou moeten worden geweigerd.

In antwoord op de tweede prejudiciële vraag, onder a), meen ik dat voor de uitlegging van de gemeenschappelijke waarborgen in artikel 4 bis van het kaderbesluit, een letterlijke uitlegging van deze bepaling waarmee volledig recht wordt gedaan aan de grondrechten, moet worden gegeven.

Met het tweede prejudiciële vraag, onder b), wordt gevraagd of een situatie als aan de orde in de hoofdprocedure voldoet aan de vereisten van artikel 4 bis, lid 1, onder a), i), van het kaderbesluit.

Volgens de Nederlandse en de Poolse regering alsmede de regering van het Verenigd Koninkrijk is in het onderhavige geval voldaan aan de vereisten van artikel 4 bis, lid 1, onder a), i), van het kaderbesluit. Daarentegen meent de Commissie dat de tweede optie in deze bepaling vereist dat de betrokkene werkelijk op de hoogte is van de datum en de plaats van het proces, hetgeen niet op een juridische fictie mag berusten. Volgens de Commissie blijkt in dit verband uit de door de uitvaardigende rechterlijke autoriteit verstrekte gegevens niet dat op ondubbelzinnige wijze is komen vast te staan dat de betrokkene op de hoogte was van de plaats en het tijdstip van het proces. Dworzecki voert aan dat uit de motivering die de uitvaardigende autoriteit heeft gegeven, niet blijkt dat aan de voorwaarden van artikel 132 van het Poolse wetboek van strafvordering was voldaan.

Vooraf dient te worden opgemerkt dat het aan de nationale rechter staat om de feitelijke gegevens waarover hij beschikt, te beoordelen. Evenwel dient in herinnering te worden gebracht, zoals ook de Nederlandse en de Poolse regering hebben gedaan, dat een uitvoerende rechterlijke instantie, wanneer zij in een situatie als die van de hoofdprocedure meent dat de door de uitvaardigende lidstaat verstrekte informatie niet toereikend is, aan de uitvaardigende rechterlijke autoriteit moet verzoeken haar zo spoedig mogelijk aanvullende gegevens te verstrekken26., overeenkomstig artikel 15, lid 2, van het kaderbesluit.27.

In deze context zal mijn onderzoek de criteria nader bepalen die kunnen worden afgeleid uit artikel 4 bis, lid 1, onder a), i), van het kaderbesluit teneinde de verwijzende rechter in staat te stellen de omstandigheden van het concrete geval te beoordelen.

Artikel 4 bis, lid 1, onder a), i), van het kaderbesluit verwijst duidelijk maar twee situaties: de betrokkene moet ofwel ‘persoonlijk zijn gedagvaard’ ofwel ‘anderszins daadwerkelijk officieel in kennis zijn gesteld’. Overweging 7 van kaderbesluit 2009/299 alsmede de structuur op zich van het formulier in de bijlage bevestigen dit onderscheid.

Volgens de eerste tak van het alternatief moet de betrokkene persoonlijk zijn gedagvaard en aldus op de hoogte zijn gebracht van het tijdstip en de plaats van het proces. Zoals blijkt uit de bewoordingen van artikel 4 bis, lid 1, van het kaderbesluit is het subject van de dagvaarding in persoon zonder twijfel de betrokkene.

Dat de vaststelling van de procedurevoorschriften voor de dagvaarding de taak van de lidstaten is, volstaat dus niet om een uitlegging van het begrip ‘persoonlijk gedagvaard’ te kunnen geven die berust op een fictie volgens welke een betekening aan een andere persoon dan de betrokkene zou kunnen worden geacht een dagvaarding in persoon te zijn.

Zoals de Commissie en de Nederlandse en de Poolse regering hebben betoogd, kan een indirecte dagvaarding niet gelden als dagvaarding in persoon. Dat zou niet alleen indruisen tegen het normale gebruik en de normale betekenis van de uitdrukking in het dagelijkse en het juridische taalgebruik (dat impliceert dat de dagvaarding in persoon op ‘directe’ wijze plaatsvindt), maar zou tevens, zoals de Poolse regering heeft gesteld, incoherent zijn met artikel 4 bis, lid 1, onder a), i), van het kaderbesluit, dat voorziet in een tweede situatie waarin de informatie ‘anderszins’ kan worden verstrekt.

Ten slotte is duidelijk dat de bewijslast voor het feit dat een dagvaarding in persoon inderdaad heeft plaatsgevonden, bij de autoriteiten van de uitvaardigende lidstaat ligt. Zoals de Commissie stelt, heeft de Poolse uitvaardigende rechterlijke autoriteit dus terecht het punt aangekruist dat overeenkomt met punt 3.1b van het formulier, voor zover zij niet van mening was dat in de hoofdprocedure de betrokkene persoonlijk was gedagvaard.

De tweede tak van het alternatief dat is genoemd in artikel 4 bis, lid 1, onder a), van het kaderbesluit behelst de situatie waarin de betrokkene ‘anderszins daadwerkelijk officieel in kennis is gesteld van het tijdstip en de plaats van dat proces, zodat op ondubbelzinnige wijze vaststaat dat hij op de hoogte was van het voorgenomen proces’.

De inhoud van deze bepaling brengt helder tot uitdrukking dat een feitelijk resultaat zonder dubbelzinnigheid vereist is.

De in deze bepaling voorziene specifieke garanties betreffen aldus de wijze van kennisgeving — deze dient officieel te zijn en mag niet enkel de omstandigheden betreffen of informeel zijn -, de inhoud ervan — zij dient het tijdstip en de plaats van dat proces te omvatten -, en het resultaat — de betrokkene moet daadwerkelijk in kennis zijn gesteld, op zodanige wijze dat het feit dat hij op de hoogte was van het proces op ondubbelzinnige wijze is komen vast te staan.

Aan al deze voorwaarden moet bijgevolg cumulatief zijn voldaan. Het feit dat iemand ‘wist’ van het proces, betekent niet dat er geen daadwerkelijke officiële kennisgeving over het tijdstip en de plaats ervan meer zou hoeven te worden verstrekt.

Voorts staat buiten twijfel, zoals de Nederlandse regering ter terechtzitting heeft erkend, dat de last om te bewijzen dat er een daadwerkelijke officiële kennisgeving is verstrekt, bij de autoriteiten van de uitvaardigende lidstaat rust. Ten slotte gelden, zoals uit de opmerkingen van de Commissie ter terechtzitting blijkt, voor deze tweede tak van het alternatief des te hogere eisen inzake het te bereiken resultaat, daar deze tak een groot aantal mogelijkheden biedt wat de middelen betreft om dat resultaat te bereiken.

De lidstaten die opmerkingen hebben ingediend in de onderhavige zaak, menen dat de vereisten van artikel 4 bis, lid 1, onder a), i), tweede onderdeel, van het kaderbesluit in casu waren vervuld vanwege, ten eerste, het gebrek aan zorgvuldigheid van Dworzecki en, ten tweede, de informatie in het aanhoudingsbevel waarin is vermeld dat Dworzecki ‘schuld heeft bekend en bij voorbaat de door het openbaar ministerie voorgestelde straf heeft aanvaard’.

Om tot deze slotsom te komen, baseren de lidstaten zich in het bijzonder op overweging 8 van kaderbesluit 2009/299 waarin, onder verwijzing naar de rechtspraak van het Europees Hof voor de rechten van de mens, is vermeld dat ‘in voorkomend geval bij het beoordelen of de wijze van kennisgeving voldoende waarborgt dat de betrokkene op de hoogte is van het proces, ook in het bijzonder kan worden overwogen of de betrokkene voldoende diligent is geweest de aan hem gerichte kennisgeving in ontvangst te nemen’. Volgens de regering van het Verenigd Koninkrijk getuigt deze overweging van de wil van de wetgever om niet verder te gaan dan het door het Europees Hof voor de rechten van de mens gewaarborgde beschermingsniveau. Daarentegen is overweging 8 volgens de Commissie de uitdrukking van een compromis tussen de lidstaten, waarbij aan de betrokken weigeringsgrond weliswaar de vorm is gegeven van een facultatieve grond, doch zonder een afzwakking van de bij artikel 4 bis, lid 1, onder a), i), van het kaderbesluit voorziene waarborgen te impliceren.

Ik ben het niet eens met de argumentatie van de regering van het Verenigd Koninkrijk. De bewoordingen van artikel 4 bis, lid 1, onder a), i), van het kaderbesluit bevatten geen afwijking van het vereiste van een daadwerkelijke officiële kennisgeving van het tijdstip en de plaats van het proces in het geval waarin de betrokkene daarvan in zekere mate op de hoogte is via middelen die niet aan de vereisten van deze bepaling voldoen. Daarmee is de waarde van overweging 8 als uitleggingshulpmiddel niet aan de orde. Aangezien artikel 4 bis, lid 1, van het kaderbesluit een facultatieve weigeringsgrond formuleert, kunnen de uitvoerende autoriteiten immers eventueel nog tot overlevering overgaan indien de situatie onder geen van de in dat artikel onder a) tot en met d) genoemde gevallen valt. Zoals de Commissie terecht beklemtoont, zouden de lidstaten dan nog steeds gehouden zijn de in het EVRM geformuleerde vereisten in acht te nemen, overeenkomstig hetgeen blijkt uit de overwegingen 8 en 15 van kaderbesluit 2009/299.

Zoals de Commissie betoogt, verschaft het gegeven dat Dworzecki ‘schuld had bekend en bij voorbaat de door het openbaar ministerie voorgestelde straf had aanvaard’ geen enkele aanwijzing over het tijdstip en de plaats van het proces en impliceert het geen enkele afstand van het recht om te verschijnen.

In dit verband moet worden opgemerkt dat het Europees Hof voor de rechten van de mens heeft geoordeeld dat ‘de kennisgeving aan iemand dat tegen hem vervolging is ingesteld, een rechtshandeling van dermate groot belang vormt dat deze moet voldoen aan formele en materiële voorwaarden die kunnen waarborgen dat de verdachte zijn rechten daadwerkelijk kan uitoefenen, en dat een vage en niet officiële kennisneming niet kan volstaan’.28. De rechtspraak van het Europees Hof voor de rechten van de mens, die noodzakelijkerwijs casuïstisch is, verschaft aldus voorbeelden waarin speculaties over privémededelingen of over niet-officiële informatieverstrekking niet werden geacht te voldoen aan de waarborgen voor een toereikende kennisneming.29. Ook voor betekening aan een andere persoon (bijvoorbeeld een advocaat) overeenkomstig het nationale recht is bijzondere zorgvuldigheid vereist om zich ervan te vergewissen dat de betrokkene afstand heeft gedaan van zijn recht om te verschijnen.30.

De rechtspraak van het Europees Hof voor de rechten van de mens sluit weliswaar niet uit dat bepaalde vaststaande feiten ondubbelzinnig kunnen aantonen dat de verdachte ervan op de hoogte was dat een strafprocedure was ingeleid en dat hij niet voornemens was te verschijnen of dat hij zich aan de vervolging wilde onttrekken31., doch, zoals de Commissie betoogt, kan bij het ontbreken van een persoonlijke dagvaarding uit zijn afwezigheid op het proces niet worden afgeleid dat hij afstand heeft gedaan van zijn recht om te verschijnen.32. Evenzo leidt het gebrek aan zorgvuldigheid bij de betrokkene er niet noodzakelijkerwijs toe dat hij afstand doet van zijn recht om te verschijnen.33. Daarentegen geldt voor de nationale rechterlijke instanties een hoger niveau van zorgvuldigheid wanneer de verdachte niet persoonlijk is gedagvaard.34.

Hoe dan ook garanderen de vereisten in artikel 4 bis, lid 1, onder a), i), van het kaderbesluit dat de in de artikelen 47 en 48 van het Handvest vervatte rechten worden geëerbiedigd. Hoewel deze bepalingen volgens de Toelichtingen bij het Handvest dezelfde inhoud en reikwijdte hebben als artikel 6 EVRM, verhindert dit niet dat het Unierecht een ruimere bescherming biedt krachtens artikel 52, lid 3, van het Handvest.

Het Hof heeft in andere contexten geoordeeld dat het recht van de verdachte om in persoon te verschijnen niet absoluut is.35.

Wat betreft het recht op een doeltreffende voorziening in rechte en op een eerlijk proces als bedoeld in artikel 47 van het Handvest en de in artikel 48, lid 2, daarvan gewaarborgde rechten van de verdediging, heeft het Hof in het arrest Melloni gepreciseerd dat in de in artikel 4 bis, lid 1, onder a), van het kaderbesluit bedoelde situatie is vastgelegd ‘onder welke voorwaarden de betrokkene moet worden geacht vrijwillig en ondubbelzinnig te hebben afgezien van aanwezigheid op zijn proces, zodat de tenuitvoerlegging van het Europees aanhoudingsbevel dat met het oog op de uitvoering van de straf van een bij verstek veroordeelde is uitgevaardigd, niet afhankelijk kan worden gesteld van de voorwaarde dat de bij verstek veroordeelde in de uitvaardigende lidstaat een nieuw proces kan krijgen waarop hij aanwezig is’.36. Daaruit volgt dat er in de specifieke context van het kaderbesluit met name geen sprake is van schending van het recht op een eerlijk proces wanneer de verdachte op de hoogte is gebracht van het tijdstip en de plaats van het proces, ook al is hij niet in persoon verschenen.37.

Uit de bewoordingen van artikel 4 bis, lid 1, onder a), i), van het kaderbesluit blijkt dus duidelijk dat het Unierecht op dit specifieke punt een hogere bescherming verzekert dan het EVRM doordat het Unierecht een uitdrukkelijke waarborg instelt aangaande het resultaat van de kennisgeving die aldus informatie moet bevatten over het tijdstip en de plaats van het proces. Het feit dat iemand op algemene wijze op de hoogte is van strafvervolgingen, voldoet niet aan de voorwaarden van deze bepaling.

De in artikel 4 bis, lid 1, van het kaderbesluit geformuleerde uitzonderingen op de mogelijkheid om te weigeren om een Europees aanhoudingsbevel ten uitvoer te leggen berusten op duidelijke en nauwkeurige vereisten, waardoor een hoog niveau van bescherming is gewaarborgd, juist omdat zij leiden tot verplichte tenuitvoerlegging van het EAB in het geval waarin een beslissing bij verstek is uitgesproken.

Ten slotte dient in herinnering te worden gebracht dat, vanuit de opzet ervan beschouwd, de toepassing van artikel 4 bis, lid 1, onder a), van het kaderbesluit een vermoeden meebrengt van afstand van het recht van de verdachte om te verschijnen en hem, anders dan het bepaalde onder d), geen recht op een verzetprocedure of een procedure in hoger beroep garandeert.

Zoals reeds is beklemtoond, staat het aan de verwijzende rechter om, op basis van de feitelijke gegevens waarover hij beschikt en volgens de hierboven genoemde criteria, te beoordelen of op ondubbelzinnige wijze is komen vast te staan dat Dworzecki tijdig op de hoogte was van het voorgenomen proces middels daadwerkelijke en officiële informatie over het tijdstip en de plaats van het proces. Om de verwijzende rechter een nuttig antwoord te geven en onder voorbehoud van overeenkomstig artikel 15, lid 2, van het kaderbesluit ontvangen bijkomende informatie, lijkt mij echter een dagvaarding die plaatsvindt op de wijze als omschreven in de tweede prejudiciële vraag, niet te kunnen worden geacht te voldoen aan de voorwaarde dat de betrokkene ‘anderszins daadwerkelijk officieel in kennis is gesteld’ in de zin van artikel 4 bis, lid 1, onder a), i), van het kaderbesluit daar niet ondubbelzinnig kan worden vastgesteld dat de dagvaarding daadwerkelijk aan de opgeëiste persoon was overhandigd.

Niettemin moet worden opgemerkt dat de verschillende situaties die zijn bedoeld onder a) tot en met d) van artikel 4bis, lid 1, van het kaderbesluit, een normatief geheel vormen dat als een coherent systeem functioneert. Indien de overlevering niet kan worden goedgekeurd op basis van het bepaalde onder a), blijft het derhalve mogelijk om zich te baseren op een andere situatie die toelaat dat de rechten van de verdediging worden geëerbiedigd en waarin tegelijkertijd een recht op beroep of heropening van het proces wordt gewaarborgd.

Zo heeft de Poolse regering uiteengezet dat haar nationale rechtsorde de mogelijkheid kent om te verzoeken om een nieuwe procedure. Dit gegeven zou, zoals de Commissie betoogt, de uitvaardigende rechterlijke instantie er eventueel toe kunnen brengen om aan te nemen dat de voorwaarden van artikel 4 bis, lid 1, onder d), van het kaderbesluit in casu zijn vervuld.

Ten slotte moet volledigheidshalve tevens worden toegevoegd dat het volgens artikel 4 bis, lid 1, alsmede overweging 6 van kaderbesluit 2009/299 gaat om optionele voorwaarden. Niets belet de uitvaardigende autoriteit erop te wijzen dat tegelijkertijd aan verscheidene voorwaarden is voldaan, omdat deze voorwaarden niet kunnen worden beschouwd elkaar onderling uit te sluiten. Dergelijke — meer volledige — informatie zou aldus de wederzijdse erkenning en de vlotte samenwerking bevorderen.

De slotsom luidt dat uit de bewoordingen van de litigieuze bepaling alsmede uit de algemene opzet en het doel van het kaderbesluit volgt dat de toepassing van artikel 4 bis, lid 1, onder a), i), van het kaderbesluit vereist dat de betrokkene rechtstreeks persoonlijk is gedagvaard of, indien dat niet is gebeurd, dat op ondubbelzinnige wijze blijkt dat de betrokkene op de hoogte was van het voorgenomen proces middels daadwerkelijke en officiële informatie over het tijdstip en de plaats van het proces.