Einde inhoudsopgave
Rechtsbescherming tegen bestuurshandelen (SteR nr. 2) 2011/II.4.1
4.1 Inleiding
L.A. Kjellevold Hoegee, datum 01-07-2011
- Datum
01-07-2011
- Auteur
L.A. Kjellevold Hoegee
- JCDI
JCDI:ADS578367:1
- Vakgebied(en)
Rechtswetenschap / Algemeen
Bestuursprocesrecht / Algemeen
Voetnoten
Voetnoten
Zie in dit verband ook art. 3:1 lid 2 Awb, die afd. 2 t/m 5 van hfdst. 3 van overeenkomstige toepassing verklaart op andere bestuurshandelingen dan besluiten.
In het ambtenarenrecht zijn vanouds bepaalde handelingen ten aanzien van een ambtenaar als zodanig die geen besluiten zijn, voor beroep vatbaar. Deze uitbreiding is in de Awb gehandhaafd (zie art. 8:2), omdat de wetgever de omvang van de rechtsbescherming in het ambtenarenrecht niet wilde verminderen.
Zie over het strategische besluitbegrip o.a. Schlössels 2003a, p. 28, die er op wijst dat de ‘strategische’ rechtsmachtjurisprudentie in het licht dient te worden gezien van de omstandigheid dat bestuursrechtelijke geschillen over véél meer kunnen gaan dan over de inhoud van ‘echte’ besluiten. Dit ziet men overigens niet enkel t.a.v. het besluitbegrip. Ook t.a.v. het belanghebbendebegrip wordt incidenteel een bepaalde uitleg gegeven, om in een bepaald geval beroep bij de bestuursrechter open te stellen. Denk hierbij aan de nog te bespreken nuancering die heeft plaatsgevonden m.b.t. het criterium afgeleid belang.
Deze begrippen worden alle uitgebreid behandeld in de gangbare handboeken, die tevens verdere literatuurverwijzingen bevatten.
De reikwijdte van de Awb in het algemeen en de toegang tot de bestuursrechtelijke rechtsbescherming in het bijzonder, wordt voor een belangrijk deel bepaald door de in titel 1.1 van de Awb opgenomen definities. De wet geeft regels voor het verkeer tussen de overheid en de burgers en is van toepassing op handelingen van bestuursorganen. De definitie van bestuursorgaan is gegeven in artikel 1:1 Awb en komt aan de orde in paragraaf 4.2. Zoals daar zal blijken, kunnen niet alleen organen van overheidslichamen (de zogenaamde a-organen), maar ook privaatrechtelijke (rechts)personen of besturen daarvan onder bepaalde voorwaarden als bestuursorgaan worden aangemerkt (deze worden aangeduid als b-organen).
Uit artikel 8:1 lid 1 jo artikel 7:1 lid 1 Awb volgt dat de rechtsbescherming enkel open staat voor een beperkte groep personen, de belanghebbenden. De wet bevat een omschrijving van het belanghebbendebegrip in artikel 1:2 lid 1. Het tweede en derde lid van het artikel bevatten ten aanzien van bestuursorganen, respectievelijk rechtspersonen een uitbreiding van het in lid 1 vervatte belanghebbendebegrip. De toepassingscriteria van het eerste lid gelden in beginsel ook voor deze uitbreidingen. Het belanghebbendebegrip wordt in paragraaf 4.3 besproken.
De Awb geeft in hoofdzaak normen voor een bepaald soort overheidshandelen: het besluit. Met uitzondering van de hoofdstukken 2 en 9 en afdeling 5.2, die alle een ruimere strekking hebben, is de reikwijdte van de wet in beginsel beperkt tot (bepaalde soorten) besluiten.1
Het besluitbegrip is gedefinieerd in artikel 1:3 Awb en wordt hierna in paragraaf 4.4 behandeld. Besluiten kunnen worden onderverdeeld in beschikkingen en besluiten van algemene strekking. Besluiten van algemene strekking kunnen weer in een aantal subgroepen worden onderverdeeld. In het kader van dit boek wordt enkel stilgestaan bij de verschillende soorten besluiten voor zover het onderscheid relevant is voor de toegang tot de bestuursrechtelijke rechtsbescherming. Zo wordt in paragraaf 4.4.2 kort stilgestaan bij het onderscheid tussen beschikkingen en besluiten van algemene strekking, aangezien tegen beschikkingen – in beginsel – altijd bezwaar en beroep op de bestuursrechter open staat, terwijl dit niet altijd het geval is bij besluiten van algemene strekking. Twee belangrijke categorieën besluiten van algemene strekking zijn immers in artikel 8:2 Awb uitgesloten van de bestuursrechtelijke rechtsbescherming. Evenals andere van beroep uitgesloten besluiten, komen deze in paragraaf 4.4.3, nader aan de orde.
Wie rechtsbescherming zoekt tegen andere overheidshandelingen dan appellabele besluiten, zal zich in de regel tot de gewone rechter moeten wenden. In dit verband wordt opgemerkt dat het besluitbegrip in het Nederlandse bestuursprocesrecht soms wordt ‘opgerekt’ om de justitiabele bestuursrechtelijke rechtsbescherming te kunnen bieden. In enkele gevallen heeft de wetgever de rechtsmacht van de bestuursrechter verruimd, zoals het geval is bij het nog te bespreken artikel 1:3 lid 2 en artikel 6:2 Awb.2 Daarnaast construeert de rechtspraak af en toe besluiten, die strikt genomen niet voldoen aan de wettelijke definitie. Men spreekt in dit verband over het strategische besluitbegrip.3
Ten slotte wordt nog opgemerkt dat een diepgaande analyse van de begrippen bestuursorgaan, belanghebbende en besluit op deze plaats niet nodig is.4 Volstaan wordt met een bespreking van de wettelijke definities en de hoofdlijnen in de jurisprudentie. Hiermee wordt gepoogd een overzichtelijk beeld te geven van de toegang tot de bestuursrechtelijke rechtsbescherming in het algemeen en de bevoegdheid van de bestuursrechter in het bijzonder.