Rb. Amsterdam, 24-09-2019, nr. AMS 19/2929

1. De rechtbank stelt eiseres gedeeltelijk in het gelijk. De rechtbank is van oordeel dat de gemeente bevoegd was om aan eiseres met het bestreden besluit van 18 april 2019 een boete op te leggen, omdat zij de woning waar ze woont heeft onttrokken aan de woningvoorraad. Aangetoond is dat eiseres de eigenaren heeft geholpen de woning te verhuren aan toeristen en dat zij zich daarbij niet heeft gehouden aan alle voorwaarden voor een Bed & Breakfast. De rechtbank ziet in deze zaak wel aanleiding het boetebedrag te matigen van € 20.500,- naar € 4.000,-. Een boete van € 20.500,- staat niet in redelijke verhouding tot de ernst en de verwijtbaarheid van de overtreding. Daarnaast wordt de boete gematigd vanwege de financiële situatie van eiseres. De rechtbank geeft eiseres mee dat de gemeente in hoger beroep kan gaan tegen deze uitspraak.

Uit vaste rechtspraak van de hoger beroepsrechter blijkt dat alleen al uit het eenmalige gebruik van een woning door toeristen volgt dat de woning op dat moment niet beschikbaar is voor duurzame bewoning en dat deze dus aan de woningvoorraad is onttrokken. Als een woning wordt verhuurd aan toeristen, is er dus sprake van onttrekking van de woning aan de woningvoorraad en is er in beginsel op grond van de Huisvestingswet 20141.een onttrekkingsvergunning vereist. In de gemeente Amsterdam wordt hierop strikt gehandhaafd vanwege de bescherming van de woonvoorraad en de leefbaarheid van de stad.

De gemeente heeft in de Huisvestingsverordening regels vastgesteld op grond waarvan het gedeeltelijk onttrekken van de woning aan de woningvoorraad door een Bed & Breakfast onder strikte voorwaarden is toegestaan. Er is in dat geval geen onttrekkingsvergunning vereist. Er moet dan worden voldaan aan de volgende voorwaarden:

- de hoofdbewoner heeft de woning als hoofdverblijf en deze bewoner staat ook als zodanig in de Basisregistratie Personen (Brp) staat ingeschreven.

- de bestemming tot bewoning blijft overheersend (maximaal 40% van het woonoppervlak mag worden verhuurd aan toeristen).

- er wordt niet aan meer dan vier personen per nacht onderdak verleend.

- de hoofdbewoner heeft het gebruik gemeld bij burgemeester en wethouders, voordat het gebruik van de Bed & Breakfast start.

Er werd niet voldaan aan de vereisten voor een Bed & Breakfast

Niet in geschil tussen partijen is dat er in de woning waar eiseres woont van 15 tot en met 18 november 2018 vier toeristen verbleven tegen betaling van 482,86 pond. Eiseres heeft uitgelegd dat zij in de woning mocht wonen zonder huur te betalen, als zij zou meehelpen met de verhuur van de woning aan toeristen. Eiseres liet de toeristen binnen. Eiseres is een vriendin van de eigenaren.

De rechtbank is met de gemeente van oordeel dat er bij de verhuur van de woning niet werd voldaan aan twee van de voorwaarden om legaal een Bed & Breakfasts te kunnen exploiteren zonder een onttrekkingsvergunning. Eiseres en de eigenaren hadden zich niet gemeld bij de gemeente en eiseres stond als hoofdbewoner niet ingeschreven in de Basisregistratie personen van de gemeente.

Eiseres heeft de woning aan de woningvoorraad onttrokken

Uit vaste rechtspraak - zoals genoemd in het beoordelingskader hierboven - volgt dat een woning aan de woningvoorraad is onttrokken, als deze is verhuurd aan toeristen. Omdat eiseres en de eigenaren niet voldeden aan de voorwaarden om legaal een Bed & Breakfast te exploiteren, hadden zij voor de onttrekking een vergunning nodig. Zij hadden geen vergunning, waardoor zij de Huisvestingswet hebben overtreden.2.De gemeente was bevoegd om hiervoor aan eiseres een boete op te leggen.3.Eiseres kan als overtreder worden aangemerkt. Zij woonde in de woning en hielp mee met de verhuur door de toeristen binnen te laten. Als ruil hiervoor kon zij gratis in de woning wonen. De beroepsgronden die eiseres in dit kader heeft aangevoerd slagen niet en worden hieronder besproken.

De beroepsgrond dat eiseres de woning niet onttrokken zouden hebben

Eiseres heeft aangevoerd dat zij de woning niet heeft onttrokken aan de woonvoorraad. Eiseres en de eigenaren voldeden aan bijna alle voorwaarden voor een Bed & Breakfast. Minder dan 40% van de woning werd verhuurd aan toeristen. Eiseres woonde gewoon in de woning, zodat er geen sprake was van onttrekking van de woning aan de woonvoorraad. De voorwaarden om ingeschreven te staan in de Brp en die om de Bed & Breakfast vooraf te melden bij de gemeente, zijn slechts administratief van aard. Eiseres had zich bovendien als hoofbewoner wel ingeschreven in de Brp. Omdat haar identiteitskaart was verlopen op 1 september 2018 en zij pas na 15 november 2018 haar nieuwe verblijfsdocument kon ophalen, was ze blijkbaar niet goed geregistreerd.

De rechtbank volgt het standpunt van eiseres niet. Om legaal een Bed & Breakfast te kunnen exploiteren moet er worden voldaan aan alle voorwaarden, zoals genoemd in het beoordelingskader hierboven onder punt 2. Alleen al omdat eiseres en de eigenaren zich vooraf niet hadden gemeld bij de gemeente, voldeden zijn niet aan de voorwaarden en was er geen sprake van een legale Bed & Breakfast waarvoor geen vergunning was vereist. Op grond van vaste rechtspraak van de Afdeling is met de eenmalige verhuur van een woning aan toeristen, ook al is dat een gedeelte van de woning, al sprake van onttrekking van die woning aan de woningvoorraad.4.Omdat er niet werd voldaan aan de voorwaarden voor een Bed & Breakfast en de woning wel gedeeltelijk werd verhuurd, was er dus sprake van onttrekking.

De gemeente heeft een boete van € 20.500,- opgelegd

Het beroep is gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit wegens strijd met artikel 5:46, derde lid, van de Awb. De rechtbank is op grond van artikel 8:72a van de Awb verplicht zelf de hoogte van de boete vast te stellen. Omdat de gemeente aan eiseres ten onrechte een boete van € 20.500,- heeft opgelegd, verklaart de rechtbank het bezwaar tegen het primaire besluit gegrond en herroept de rechtbank het primaire besluit. Dit betekent dat het boetebesluit van € 20.500,- ongedaan wordt gemaakt. De rechtbank bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit. De rechtbank stelt de hoogte van de boete vast op € 4.000,-.

Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat de gemeente aan eiseres het door haar betaalde griffierecht van € 174,- vergoedt.

De rechtbank veroordeelt de gemeente in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2048,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen op de hoorzitting, 1 punt indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting, met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1).

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt het bestreden besluit;

- verklaart het bezwaar tegen het primaire besluit gegrond en herroept het primaire besluit;

- stelt de boete vast op € 4.000,-;

- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit;

- draagt de gemeente op het betaalde griffierecht van € 174,- aan eiseres te vergoeden;

- veroordeelt de gemeente in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 2.048,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. L.Z. Achouak el Idrissi, de rechter, en mr. A. Teggelaar, gerechtsjurist. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 24 september 2019.

Rechter

(griffier op zitting) Gerechtsjurist

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na verzending van de uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, postbus 20019 2500 EA Den Haag. Burgers kunnen ook digitaal hoger beroep instellen.8.

Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.

BIJLAGE

Wettelijk kader

Algemene wet bestuursrecht (Awb)

Artikel 5:46

3. Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.

Huisvestingswet 2014

Artikel 21

Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:

a. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken;

Artikel 35

1. De gemeenteraad kan in de huisvestingsverordening bepalen dat een bestuurlijke boete kan worden opgelegd ter zake van de overtreding van de verboden bedoeld in artikel 21. Burgemeester en wethouders zijn bevoegd tot het opleggen van een bestuurlijke boete.

3. De gemeenteraad stelt in de huisvestingsverordening het bedrag vast van de bestuurlijke boete die voor de verschillende overtredingen kan worden opgelegd.

Huisvestingsverordening Amsterdam 2016 (geldig vanaf 1 januari 2019)

Artikel 3.1.2, zesde lid

Voor het gedeeltelijk onttrekken aan de bestemming tot bewoning ten behoeve van bed & breakfast is geen vergunning als bedoeld in artikel 21 van de wet noodzakelijk mits en zolang:

a. de hoofdbewoner de woning als hoofdverblijf heeft en deze bewoner ook als zodanig in de basisadministratie staat ingeschreven;

b. de bestemming tot bewoning overheersend blijft;

c. aan niet meer dan vier personen per nacht onderdak wordt verleend; en

d. de hoofdbewoner, voordat het gebruik ten behoeve van bed & breakfast start, het gebruik heeft gemeld bij burgemeester en wethouders.

Toelichting bij artikel 3.1.2, zesde lid

Ook het gedeeltelijke gebruik van de woning te behoeve van verhuur aan toeristen, ongeacht de huurprijs van de woning is vrijgesteld van de vergunningplicht. Dit gebruik wordt ook wel bed & breakfast genoemd. Ook dit begrip is gedefinieerd en hieraan zijn voorwaarden verbonden. De hoofdbewoner moet zijn hoofdverblijf in de woning houden en het gebruik voor bewoning moet overheersend zijn. Dat betekent dat de woning voor ten hoogste 40% mag worden gebruik voor verhuur aan toeristen. In verband met de leefbaarheid mag aan niet meer dan vier personen tegelijk overnachting worden geboden. Indien niet aan de voorwaarden wordt voldaan, dan is sprake van woningonttrekking, waarvoor een vergunning nodig is. De bewoner dient zich tevens aan andere toepasselijke regelgeving te houden. Er dient toestemming te zijn van de eigenaar, en toeristenbelasting te worden betaald en er mag geen overlast worden veroorzaakt. Het starten van een bed & breakfast moet tevens worden gemeld. Zowel eigenaren als huurders kunnen onder de vrijstelling vallen.

Artikel 4.2.2

1. Burgemeester en wethouders kunnen een bestuurlijke boete opleggen bij overtreding van de verboden bedoeld in artikel 21 van de wet.

2. Burgemeester en wethouders leggen een boete op:

b. voor de eerste overtreding van artikel 21, aanhef en onder a van de wet

overeenkomstig kolom A van de in bijlage 3 genoemde tabel 2;

Toelichting bij artikel 4.2.2

Het opleggen van boetes blijkt effectiever dan het opleggen van een last onder dwangsom. Dit is in het verleden vooral gebleken bij de handhaving van overtredingen van de verbodsbepalingen in de Huisvestingswet. Daarom zijn boete nodig en wordt gelet op de schaarste van woningen in Amsterdam en belang van het behoud en de samenstelling van deze schaarse woningvoorraad als mede de leefbaarheid door Amsterdam een “lik op stuk beleid” gevoerd waarbij op duidelijke en snelle wijze sancties worden opgelegd aan overtreders. Bij het vaststellen van de hoogte van de boetes is als uitgangspunt genomen dat deze dermate hoog moeten zijn dat zij een afschrikwekkende werking hebben. De op te leggen boetes zijn vastgelegd in bijlage 3. Er wordt een hogere boete opgelegd indien de overtreder in bezit is van meerdere panden. In dat geval mag van enige kennis van de regelgeving worden uitgegaan. Bij recidive (herhaling van de overtreding van hetzelfde feit, binnen drie jaar) wordt ook een hogere boete opgelegd. Burgemeester en wethouders kunnen slechts wegens bijzondere omstandigheden een lagere boete opleggen. De overtreder zal in dat geval een voldoende onderbouwd beroep moet doen op die bijzondere omstandigheden (artikel 5.46, derde lid, Algemene wet bestuursrecht).