HvJ EU, 18-07-2013, nr. C-523/11, nr. C-585/11

De verzoeken om een prejudiciële beslissing betreffen de uitlegging van de artikelen 20 VWEU en 21 VWEU.

Deze verzoeken zijn ingediend in het kader van gedingen, enerzijds, tussen L. Prinz, Duits onderdaan, en het Land Hannover (Land Hannover, dienst studiefinanciering) en, anderzijds, tussen P. Seeberger, eveneens Duits onderdaan, en Studentenwerk Heidelberg, Amt für Ausbildungsförderung (Studentenvoorzieningen Heidelberg, afdeling studiefinanciering; hierna: ‘Studentenwerk’), over het recht op studiefinanciering voor opleidingen aan onderwijsinstellingen in andere lidstaten dan de Bondsrepubliek Duitsland.

§ 5 van het Bundesgesetz über individuelle Förderung der Ausbildung (Bundesausbildungsförderungsgesetz) (federale wet studiefinanciering), met als opschrift ‘Opleiding in het buitenland’, zoals gewijzigd op 1 januari 2008 bij de tweeëntwintigste wet tot wijziging van de federale wet studiefinanciering (BGBl. I, blz. 3254; hierna: ‘BAföG’), bepaalt:

§ 6 BAföG, met als opschrift ‘Studiefinanciering voor Duitsers in het buitenland’, bepaalt dat aan Duitse onderdanen die een vaste woonplaats in een vreemde staat hebben en aldaar aan een onderwijsinstelling studeren of van daaruit een in een buurstaat gelegen onderwijsinstelling bezoeken, studiefinanciering kan worden toegekend indien de bijzondere omstandigheden van het geval dit rechtvaardigen.

§ 16 BAföG, met als opschrift ‘Duur van de studiefinanciering in het buitenland’, luidt als volgt:

Met hun vragen, die samen moeten worden onderzocht, wensen de verwijzende rechters in wezen te vernemen of de artikelen 20 VWEU en 21 VWEU aldus moeten worden uitgelegd dat zij in de weg staan aan een regeling van een lidstaat op grond waarvan studiefinanciering voor een opleiding in een andere lidstaat slechts voor een periode van meer dan één jaar kan worden toegekend indien is voldaan aan een als enig criterium gestelde voorwaarde, zoals die van § 16, lid 3, BAföG, dat de aanvrager gedurende minstens drie jaar vóór het begin van deze opleiding zijn vaste woonplaats op het nationale grondgebied heeft gehad.

Allereerst moet in herinnering worden gebracht dat Prinz en Seeberger, als Duitse onderdanen, krachtens artikel 20, lid 1, VWEU de hoedanigheid van burger van de Unie hebben en zij zich dus kunnen beroepen, in voorkomend geval ook ten opzichte van hun lidstaat van herkomst, op de bij die hoedanigheid horende rechten (zie arresten van 26 oktober 2006, Tas-Hagen en Tas, C-192/05, Jurispr. blz. I-10451, punt 19, en 23 oktober 2007, Morgan en Bucher, C-11/06 en C-12/06, Jurispr. blz. I-9161, punt 22).

Zoals het Hof herhaaldelijk heeft geoordeeld, dient de hoedanigheid van burger van de Unie de primaire hoedanigheid van de onderdanen van de lidstaten te zijn en verleent zij degenen onder deze onderdanen die zich in dezelfde situatie bevinden, ongeacht hun nationaliteit en onverminderd de uitdrukkelijk vastgestelde uitzonderingen, binnen de werkingssfeer ratione materiae van het VWEU aanspraak op een gelijke behandeling rechtens (arresten van 20 september 2001, Grzelczyk, C-184/99, Jurispr. blz. I-6193, punt 31; 11 juli 2002, D'Hoop, C-224/98, Jurispr. blz. I-6191, punt 28, en 21 februari 2013, N., C-46/12, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 27).

Tot de situaties die binnen de werkingssfeer van het Unierecht vallen, behoren die welke de uitoefening betreffen van de door het Verdrag gewaarborgde fundamentele vrijheden, met name van de in artikel 21 VWEU neergelegde vrijheid om op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven (reeds aangehaald arrest Tas-Hagen en Tas, punt 22; arrest van 11 september 2007, Schwarz en Gootjes-Schwarz, C-76/05, Jurispr. blz. I-6849, punt 87 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en reeds aangehaald arrest Morgan en Bucher, punt 23).

In dit verband moet in herinnering worden gebracht dat, zoals de Duitse regering en de Commissie hebben opgemerkt, de lidstaten krachtens artikel 165, lid 1, VWEU weliswaar bevoegd zijn voor de inhoud van het onderwijs en de organisatie van hun respectieve onderwijssystemen, doch deze bevoegdheid moeten uitoefenen onder eerbiediging van het Unierecht en met name van de verdragsbepalingen betreffende het in artikel 21, lid 1, VWEU neergelegde recht om vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven (zie arrest Morgan en Bucher, punt 24 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Vervolgens moet worden opgemerkt dat een nationale regeling die bepaalde eigen onderdanen benadeelt louter omdat zij hun recht om in een andere lidstaat vrij te reizen en te verblijven hebben uitgeoefend, een beperking vormt van de vrijheden die elke burger van de Unie op grond van artikel 21, lid 1, VWEU geniet (zie arrest van 18 juli 2006, De Cuyper, C-406/04, Jurispr. blz. I-6947, punt 39; arresten Tas-Hagen en Tas, punt 31, en Morgan en Bucher, punt 25).

De door het Verdrag toegekende rechten op het gebied van vrij verkeer van burgers van de Unie kunnen immers niet hun volle werking ontplooien indien een burger van een lidstaat ervan zou kunnen worden weerhouden om deze rechten uit te oefenen doordat zijn verblijf in een andere lidstaat wordt belemmerd door een regeling van zijn lidstaat van herkomst, die hem benadeelt wegens het enkele feit dat hij deze rechten heeft uitgeoefend (zie in die zin reeds aangehaald arrest D'Hoop, punt 31; arrest van 29 april 2004, Pusa, C-224/02, Jurispr. blz. I-5763, punt 19, en arrest Morgan en Bucher, punt 26).

Die overweging geldt in het bijzonder op het gebied van het onderwijs, gelet op de doelstellingen van de artikelen 6, sub e, VWEU en 165, lid 2, tweede streepje, VWEU, namelijk met name het bevorderen van de mobiliteit van studenten en docenten (zie arrest D'Hoop, punt 32; arrest van 7 juli 2005, Commissie/Oostenrijk, C-147/03, Jurispr. blz. I-5969, punt 44, en arrest Morgan en Bucher, punt 27).

Wanneer een lidstaat derhalve een stelsel van studiefinanciering hanteert waarin studenten voor een dergelijke studiefinanciering in aanmerking komen indien zij in een andere lidstaat studeren, dient hij ervoor te zorgen dat de voorwaarden voor toekenning van die studiefinanciering geen ongerechtvaardigde beperking van het recht om vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven in het leven roepen (zie arrest Morgan en Bucher, punt 28).

Vastgesteld moet worden dat een voorwaarde van drie jaar ononderbroken verblijf, zoals die in § 16, lid 3, BAföG, het recht van vrij verkeer en verblijf, dat krachtens artikel 21 VWEU aan alle burgers van de Unie toekomt, beperkt, ook al geldt die voorwaarde zonder onderscheid voor Duitse onderdanen en voor andere burgers van de Unie.

Een dergelijke voorwaarde kan nationale onderdanen, zoals verzoekers in de hoofdgedingen, ervan weerhouden hun recht om vrij in een andere lidstaat te reizen en te verblijven uit te oefenen, daar de uitoefening van dit recht een weerslag op het recht op studiefinanciering kan hebben.

Volgens vaste rechtspraak kan een regeling die een door het Verdrag gewaarborgde fundamentele vrijheid kan beperken, uit het oogpunt van het Unierecht slechts gerechtvaardigd zijn indien zij is gebaseerd op objectieve overwegingen van algemeen belang, die losstaan van de nationaliteit van de betrokken personen, en evenredig is aan het door het nationale recht rechtmatig nagestreefde doel (zie reeds aangehaald arrest De Cuyper, punt 40, en arresten Tas-Hagen en Tas, punt 33, en Morgan en Bucher, punt 33). Uit de rechtspraak van het Hof volgt tevens dat een maatregel evenredig is wanneer hij geschikt is om het nagestreefde doel te verwezenlijken en niet verder gaat dan nodig is om dat doel te bereiken (reeds aangehaalde arresten De Cuyper, punt 42; Morgan en Bucher, punt 33, en arrest van 13 december 2012, Caves Krier Frères, C-379/11, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 48 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

In de onderhavige zaken betoogt de Duitse regering dat het BAföG op objectieve overwegingen van algemeen belang is gebaseerd. § 16, lid 3, van deze wet verzekert immers dat de financiering van een volledige studie in het buitenland enkel wordt toegekend aan studenten die blijk hebben gegeven van een voldoende mate van integratie in de Duitse samenleving. Het vereiste van een minimummate van integratie beschermt aldus het nationale stelsel van studiefinanciering voor opleidingen in het buitenland door de uitkerende staat te behoeden voor een onredelijke economische last.

Bijgevolg is het volgens deze regering gerechtvaardigd om de financiële ondersteuning voor een volledige studie in het buitenland voor te behouden aan studenten die er blijk van geven dat zij voldoende in Duitsland zijn geïntegreerd, waarvan het bewijs zonder meer is geleverd door een student die aan het vereiste van drie jaar ononderbroken verblijf voldoet.

In dit verband moet in herinnering worden gebracht dat het Hof inderdaad heeft erkend dat het gerechtvaardigd kan zijn dat een lidstaat, om ervoor te zorgen dat de toekenning van steun ter dekking van de kosten van levensonderhoud van studenten uit andere lidstaten geen onredelijke last wordt die het algemene niveau van de door deze staat toekenbare steun zou kunnen beïnvloeden, die steun enkel toekent aan studenten die blijk hebben gegeven van een zekere mate van integratie in de samenleving van deze staat en dat, wanneer een lidstaat het gevaar loopt een dergelijke onredelijke last te moeten dragen, soortgelijke overwegingen in beginsel ook kunnen gelden voor de toekenning van studiefinanciering door die lidstaat aan studenten die in andere lidstaten een opleiding willen volgen (arrest Morgan en Bucher, punten 43 en 44 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Volgens vaste rechtspraak mag het door een lidstaat vereiste bewijs om zich op werkelijke integratie te kunnen beroepen, echter niet te exclusief zijn doordat ten onrechte een te groot gewicht wordt toegekend aan een factor die niet noodzakelijkerwijs representatief is voor de mate waarin de aanvrager echt en daadwerkelijk een band met deze lidstaat heeft, met uitsluiting van elke andere representatieve factor (zie arrest D'Hoop, punt 39, en arresten van 21 juli 2011, Stewart, C-503/09, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 95, en 4 oktober 2012, Commissie/Oostenrijk, C-75/11, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 62).

Een zekere mate van integratie kan weliswaar blijken uit de vaststelling dat een student tijdens een bepaalde periode heeft verbleven in de lidstaat waar hij studiefinanciering aanvraagt, maar zoals de advocaat-generaal in punt 95 van haar conclusie heeft opgemerkt, dreigt een als enig criterium gesteld woonplaatsvereiste, zoals aan de orde in de hoofdgedingen, tot gevolg te hebben dat studenten die weliswaar niet onmiddellijk voorafgaand aan hun buitenlandse studie drie jaar ononderbroken in Duitsland hebben gewoond maar toch voldoende banden hebben met de Duitse samenleving, van de betrokken studiefinanciering worden uitgesloten. Dit kan met name het geval zijn wanneer de student de nationaliteit heeft van de betrokken lidstaat en daar gedurende langere tijd naar school is gegaan, of wegens andere redenen zoals met name zijn familie, zijn baan, zijn talenkennis of sociale en economische banden. Voorts kunnen juist op grond van andere bepalingen van de in de hoofdgedingen aan de orde zijnde regeling andere factoren dan het verblijf van de aanvrager van studiefinanciering relevant zijn, zowel om het middelpunt van de persoonlijke betrekkingen van de betrokkene vast te stellen als om te bepalen of nationale onderdanen die hun vaste verblijfplaats in een andere lidstaat hebben gevestigd, aan de toekenningsvoorwaarden voor de betrokken studiefinanciering voldoen.

Bijgevolg staat het aan de verwijzende rechter om een en ander na te gaan, zodat hij kan beoordelen of de betrokkenen blijk geven van voldoende banden met de Duitse samenleving die hun integratie in die samenleving kunnen aantonen.

Uit bovenstaande overwegingen volgt dat een als enig criterium gestelde voorwaarde van drie jaar ononderbroken verblijf als in de hoofdgedingen te algemeen en te exclusief is. Zij gaat verder dan noodzakelijk is om de nagestreefde doelstellingen te verwezenlijken en kan bijgevolg niet evenredig worden geacht.

Gelet op een en ander moet op de gestelde vragen worden geantwoord dat de artikelen 20 VWEU en 21 VWEU aldus moeten worden uitgelegd dat zij in de weg staan aan een regeling van een lidstaat op grond waarvan studiefinanciering voor een opleiding in een andere lidstaat slechts voor een periode van meer dan één jaar kan worden toegekend indien is voldaan aan een als enig criterium gestelde voorwaarde, als bepaald in § 16, lid 3, BAföG, dat de aanvrager gedurende minstens drie jaar vóór het begin van deze opleiding zijn vaste woonplaats op het nationale grondgebied heeft gehad.

Ten aanzien van de partijen in de hoofdgedingen is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechterlijke instanties over de kosten hebben te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Derde kamer) verklaart voor recht:

De artikelen 20 VWEU en 21 VWEU moeten aldus worden uitgelegd dat zij in de weg staan aan een regeling van een lidstaat op grond waarvan studiefinanciering voor een opleiding in een andere lidstaat slechts voor een periode van meer dan één jaar kan worden toegekend indien is voldaan aan een als enig criterium gestelde voorwaarde, als bepaald in § 16, lid 3, van het Bundesgesetz über individuelle Förderung der Ausbildung (Bundesausbildungsförderungsgesetz) (federale wet studiefinanciering), zoals gewijzigd op 1 januari 2008 bij de tweeëntwintigste wet tot wijziging van de federale wet studiefinanciering, dat de aanvrager gedurende minstens drie jaar voordat hij zijn opleiding begint zijn vaste woonplaats in de zin van deze wet op het nationale grondgebied heeft gehad.

ondertekeningen